刑事立案監(jiān)督制度存在的缺陷及完善路徑

郭珊珊，李國歆

(甘肅政法大學(xué),甘肅 蘭州 730000)

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)明確提出形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，強(qiáng)化對行政權(quán)力和司法活動的監(jiān)督和制約；推進(jìn)司法制度改革，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴案件的事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)；加強(qiáng)對司法活動尤其是對刑事訴訟的法律監(jiān)督，使檢察機(jī)關(guān)更好地行使監(jiān)督權(quán)，切實(shí)保障公正司法等一系列具體要求。依法治國理論作為訴訟監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和重要保障，明確提出了改革的方向與目標(biāo)。作為刑事訴訟監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)，立案監(jiān)督制度的落實(shí)關(guān)系到能否進(jìn)一步促進(jìn)司法公正，甚至關(guān)系到依法治國理念能否順利、全面落實(shí)。

刑事訴訟立案標(biāo)志著國家公權(quán)機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人展開追訴，正常狀態(tài)下嫌疑人依法享有的權(quán)利將遭受司法機(jī)關(guān)的約束。近年來“紅藍(lán)黃幼兒園猥褻幼童案件”“鴻茅藥酒案件”等一系列案件之所以產(chǎn)生廣泛爭議，其原因就在于社會對國家公權(quán)機(jī)關(guān)介入案件的合法性及介入尺度有不同意見。檢察機(jī)關(guān)作為我國《憲法》所確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在刑事案件處理過程中必須秉承客觀立場，確保刑事訴訟依法進(jìn)行。司法實(shí)務(wù)中，限制警察機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法的立案監(jiān)督制度究竟緣何難以落實(shí)到位；在我國推進(jìn)全面依法治國的大背景下，立案監(jiān)督作為訴訟監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)如何加以改進(jìn)和完善，是立法與實(shí)務(wù)工作面臨的重要課題。本文擬在厘清刑事立案監(jiān)督價(jià)值和功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合刑事立案監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境提出作者觀點(diǎn)，以期對刑事立案監(jiān)督制度的全面落實(shí)有所裨益。

一、刑事立案監(jiān)督制度之基本維度

(一)刑事立案監(jiān)督制度的確立及發(fā)展

刑事立案監(jiān)督制度由我國1996年《刑事訴訟法》確立。該法第87條確定了檢察機(jī)關(guān)針對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查案件的監(jiān)督權(quán)力：“檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案”，從而在刑訴法層面正式確立了立案監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)刑事訴訟過程中的監(jiān)督全覆蓋。隨后，國家和最高司法機(jī)關(guān)又多次制定規(guī)范性文件，對刑事立案監(jiān)督制度進(jìn)行了具體規(guī)范和完善。

1.政策引領(lǐng)

2008年中央政法委員會印發(fā)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》(以下簡稱《深改意見》)，首次提出正確運(yùn)行偵查權(quán)需要建立完善的刑事立案監(jiān)督制度，并且將其作為司法改革的重要任務(wù)之一。

2.限定執(zhí)行期限

1998年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合制定了《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定第18條進(jìn)一步明確了公安機(jī)關(guān)的說理期限以及接到檢察機(jī)關(guān)立案通知后的執(zhí)行期限。

3.完善監(jiān)督范圍

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《高檢規(guī)則》)于1998年進(jìn)行第一次修訂，在兩個(gè)方面對立案監(jiān)督制度予以擴(kuò)充。其中在監(jiān)督范圍方面，“不應(yīng)立案而立案”也被列入監(jiān)督范圍；2015年，最高檢與公安部聯(lián)合制定的工作辦法中將公安機(jī)關(guān)超出法定期限無法做出立案決定的情況納入監(jiān)督范圍；2018年，《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》將涉及經(jīng)濟(jì)犯罪案件中偵查部門久拖不決超出法定辦案期限的案件納入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的范疇。

4.豐富監(jiān)督手段

《高檢規(guī)則》于1998年第一次修訂過程中設(shè)立了提出糾正意見的監(jiān)督方式。2010年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《立案監(jiān)督規(guī)定》)，該規(guī)定第11條中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)以發(fā)出案件催辦函的方式作為公安機(jī)關(guān)在監(jiān)督立案后三個(gè)月內(nèi)未偵查終結(jié)案件的應(yīng)對手段。

5.擴(kuò)充信息渠道

2010年《立案監(jiān)督規(guī)定》第3條明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間對刑事立案監(jiān)督信息應(yīng)當(dāng)定期相互披露、通報(bào)。

6.完善復(fù)議、復(fù)核程序

《立案監(jiān)督規(guī)定》第10條首次確立了公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督過程中作出的撤銷案件決定不服，可以通過要求復(fù)議、提請復(fù)核方式加以救濟(jì)的程序。2013年《高檢規(guī)則》在修改過程中，吸取了前述規(guī)范文件的內(nèi)容對救濟(jì)程序加以固定。

自1996年立案監(jiān)督制度首次被刑訴法確立以來，立法層面和實(shí)踐層面圍繞公安機(jī)關(guān)執(zhí)行期限、立案監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、信息渠道四個(gè)方面不斷進(jìn)行探索、完善，已經(jīng)基本形成了以刑訴法為核心的規(guī)范文件體系。應(yīng)當(dāng)指出的是，立案監(jiān)督制度雖然在不斷發(fā)展完善中，但其發(fā)展并不均衡，立案監(jiān)督范圍方面的規(guī)定較為細(xì)致，但在立案監(jiān)督信息渠道的擴(kuò)充方面，并沒有給予持續(xù)關(guān)注和作出實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

在司法實(shí)踐方面，通過已糾正比率以及監(jiān)督立案率這兩項(xiàng)指標(biāo)近年來呈現(xiàn)逐步上升趨勢，可以判定刑事立案監(jiān)督制度在司法實(shí)踐中對確?！缎淌略V訟法》正確實(shí)施扮演了關(guān)鍵角色，但其中仍然能夠凸顯出一定的問題。首先，糾正率表現(xiàn)出實(shí)際監(jiān)督效果仍然存在一定的提升空間；其次，從立案監(jiān)督率來看，公安機(jī)關(guān)近年來偵查質(zhì)量整體有所提高，但刑事立案監(jiān)督能否通過自身完善對刑事立案施加更大的影響，也應(yīng)當(dāng)予以恰當(dāng)?shù)年P(guān)注。

(二)刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)

毫無疑問，刑事立案監(jiān)督制度是刑事訴訟監(jiān)督的下位概念，也是法律監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。因此，對于刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)應(yīng)當(dāng)參照其上位制度的理論根源，并將之進(jìn)行具體化的思考，以明晰刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)，作為下文論述的起點(diǎn)和基石。

對檢察訴訟監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，學(xué)界看法不盡相同。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)包括“權(quán)力之間相互制衡和及司法救濟(jì)理論以及法律監(jiān)督思想”[1]；龍宗智教授則認(rèn)為，包括“列寧關(guān)于法制統(tǒng)一(法律監(jiān)督)的思想、國家法律守護(hù)人思想、我國人大制的延伸思想、國家司法制度設(shè)立與運(yùn)行相對合理的思想”；也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)包括“法律監(jiān)督思想、權(quán)力分工制約思想、權(quán)利救濟(jì)保障思想”[2]。盡管學(xué)界對于檢察訴訟監(jiān)督理論依據(jù)的看法莫衷一是，但正如學(xué)者所概括，從實(shí)質(zhì)上來看，基本可以認(rèn)為是有關(guān)權(quán)力制約、人權(quán)保護(hù)、我國依法治國理論的不同表述[3]。

表1 刑事立案監(jiān)督監(jiān)督實(shí)效統(tǒng)計(jì)表(1)參見國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0S0M02&sj=2019，2020年5月7日訪問。

1.依法治國理論

作為國家根本大法，《憲法》規(guī)定了中國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》中明確指出依法治國的總目標(biāo)，其中包括“形成高效的法治實(shí)施體系”和“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。立案監(jiān)督制度關(guān)系到刑事司法的實(shí)施能否準(zhǔn)確高效，對偵查權(quán)的監(jiān)督是否嚴(yán)密，因此從宏觀意義上來看，依法治國理論是刑事立案監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

2.法制統(tǒng)一思想

我國檢察制度與列寧的法制統(tǒng)一和檢察監(jiān)督思想有著密不可分的關(guān)系，該思想對我國法制統(tǒng)一的發(fā)展起到了指導(dǎo)和促進(jìn)作用[4]。我國的檢察制度正是以上述思想為基礎(chǔ)，從我國實(shí)際國情出發(fā)建立的。正如列寧所言，“倘若不存在一個(gè)國家機(jī)關(guān)迫使各類主體遵循法律，那么權(quán)利便無法落到實(shí)處”。我國檢察機(jī)關(guān)就是作為維護(hù)法制統(tǒng)一對法律運(yùn)行加以監(jiān)督的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。刑事立案作為整個(gè)刑事訴訟程序的有機(jī)組成部分，實(shí)踐中得以正確實(shí)施是上述理論思想的應(yīng)有之義。

3.權(quán)力制約、監(jiān)督理論

“濫用權(quán)力是每一個(gè)掌權(quán)者天然的傾向，它們將無休止地運(yùn)用權(quán)力直到界限”[5]，“若意圖從本源上解決權(quán)力濫用問題，公權(quán)力之間的相互制約和制衡才是確保權(quán)力的濫用得到有效遏制的唯一手段”[6]。作為代表人民行使國家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)，我國人大制度下的法律思想基礎(chǔ)理論不僅具有中國特色，還充分汲取了西方權(quán)力制約思想的養(yǎng)分。正如馬克思所指出：“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，肯定分權(quán)思想的合理性”[7]。

《刑事訴訟法》第7條正是上述思想的立法顯現(xiàn)，該條規(guī)定公檢法三機(jī)關(guān)在相互分工的基礎(chǔ)上要進(jìn)行配合和相互制約。大部分刑事案件的立案、偵查權(quán)力由公安機(jī)關(guān)掌握。刑事立案在我國屬于獨(dú)立的刑事訴訟程序，標(biāo)志著國家司法機(jī)關(guān)對個(gè)人刑事責(zé)任追訴的啟動，如何對上述權(quán)力加以制約、監(jiān)督顯然十分重要。因此，權(quán)力制約、監(jiān)督的理論對于刑事立案監(jiān)督制度具有舉足輕重的意義。

4.人權(quán)保障理論

上述三大思想淵源其實(shí)從不同的角度體現(xiàn)了人權(quán)保障思想。從立案監(jiān)督制度的發(fā)展趨勢來看，1996年時(shí)設(shè)立立案監(jiān)督制度時(shí)將監(jiān)督范圍規(guī)定為“應(yīng)立而不立”，其初衷側(cè)重于有效打擊犯罪；隨著2004年憲法修正案正式將保障人權(quán)寫入我國憲法，如何防止公民免受偵查權(quán)力濫用的侵襲、實(shí)現(xiàn)對公民合法權(quán)利的救濟(jì)，已經(jīng)成為刑事立案監(jiān)督制度的應(yīng)有之義。人權(quán)保障理論實(shí)質(zhì)上與自然法以及抽象的正義理論存在緊密的聯(lián)系，即生而為人擁有著不可侵犯的自然權(quán)利，人作為主體有權(quán)利為維護(hù)自身利益同國家機(jī)器進(jìn)行博弈。縱覽整個(gè)刑訴法發(fā)展的歷史脈絡(luò)，就是人權(quán)保障逐漸加強(qiáng)的歷史。應(yīng)當(dāng)肯定，刑事立案監(jiān)督制度為人權(quán)保障思想提供了支撐，同時(shí)該制度的思想淵源之一也出自人權(quán)保障理論。

二、刑事立案監(jiān)督制度之價(jià)值導(dǎo)向

“價(jià)值”一詞肇端于經(jīng)濟(jì)學(xué)，伴隨著時(shí)代的發(fā)展廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域之中。價(jià)值與善皆是人們對美好事物的向往、追求和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以將這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)視為同一概念[8]。在價(jià)值應(yīng)用于法學(xué)領(lǐng)域的過程中，一般認(rèn)為法的價(jià)值在不同使用方法之下具有不同的三種含義：強(qiáng)調(diào)對整體社會而言應(yīng)以保護(hù)和增加的一些美好的東西，一般稱為“工具價(jià)值”或“外部價(jià)值”；指代法律本身所需要具備的優(yōu)秀品質(zhì)，則稱為“內(nèi)在價(jià)值”或“目的價(jià)值”；倘若以動詞的角度觀察價(jià)值時(shí)，它將搖身一變成為法律的價(jià)值評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。具體到刑事程序的領(lǐng)域(刑事立案監(jiān)督制度本身屬于刑事程序的有機(jī)組成部分)，一般認(rèn)為刑事程序的價(jià)值可以作為動詞和名詞使用，即刑事程序追求的美好事物以及作為評價(jià)刑事程序的評判標(biāo)準(zhǔn)，與法的價(jià)值分類基本一致。基于此，可以將刑事程序價(jià)值分為內(nèi)在和外在兩個(gè)方面，這個(gè)分類其實(shí)包括兩個(gè)層面[9]，即上述分類實(shí)質(zhì)上是從兩個(gè)層面對刑事程序價(jià)值加以辨析，一方面是刑事程序?qū)τ趯?shí)體結(jié)果的手段作用，另一方面是對刑事程序本身的優(yōu)秀品質(zhì)的追求。法學(xué)理論界通說包括以邊沁為代表的功利主義學(xué)派學(xué)者提出的“絕對工具主義程序理論”，以德沃金為代表的“相對工具主義”對功利主義加以限制，以及波斯納在法學(xué)中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所創(chuàng)設(shè)的“經(jīng)濟(jì)程序理論”。上述關(guān)于刑事程序的價(jià)值理論學(xué)說都存在絕對的、片面化的問題，實(shí)質(zhì)上是觀察的角度側(cè)重不同。本文采取既承認(rèn)“內(nèi)在價(jià)值”也承認(rèn)“外在價(jià)值”的折中立場，即刑事立案監(jiān)督制度作為一項(xiàng)程序，其具備自身的內(nèi)在價(jià)值也具有外在價(jià)值；與此同時(shí)，刑事立案監(jiān)督作為一種監(jiān)督制度，有著其自身獨(dú)立的價(jià)值，這些獨(dú)立的價(jià)值是其他刑事程序所不具有的。從正面把握價(jià)值理念一類的抽象事物，顯然割裂了前文與后續(xù)論述的關(guān)系，因此本文在提出“公正、秩序、效益”的價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將提出若干足以發(fā)揮評價(jià)作用的基本價(jià)值要求。

(一)公正

“正義系整個(gè)國家制度的首要品質(zhì)”[10]。正義一方面作為一種高級的法，超越法律本身成為評判法律制度甚至國家制度的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面也是法律制度所需要追求的目標(biāo)。如博登海默所述，正義的面貌如普羅透斯一般變化萬千[11]，其本身的概念與內(nèi)涵是具有開放性的，將隨著時(shí)間的推移而變化，并非變動不居的。當(dāng)下可以達(dá)成共識的是，在法律價(jià)值層面，正義具有實(shí)體正義、形式正義、程序正義三大表現(xiàn)形式。目前，法學(xué)理論界普遍認(rèn)同的是，實(shí)體正義、形式正義和程序正義是法律價(jià)值層面中正義的體現(xiàn)，實(shí)體和程序要求每個(gè)人或者利害關(guān)系人得到應(yīng)得的利益，形式則是要求同等情況同等對待[12]。公正作為刑事訴訟所追求的核心價(jià)值，應(yīng)當(dāng)做到實(shí)體公正與程序公正的有機(jī)統(tǒng)一。在程序公正層面，刑事立案監(jiān)督應(yīng)該做到尊重立案監(jiān)督制度當(dāng)中的各方參與主體的人格尊嚴(yán)；在實(shí)體公正層面，應(yīng)當(dāng)做到“不枉不縱”。一方面，倘若對無辜人員予以追訴，顯然違背正義的要求，導(dǎo)致被追訴人的各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利沒有得到恰當(dāng)?shù)奶幹?，將會對該公民及其親友產(chǎn)生巨大的消極影響；另一方面，倘若對有罪人員沒有追訴，則實(shí)質(zhì)上會使犯罪者相較其他守法者獲得了實(shí)體正義所不允許的額外不法利益?！澳切┳窦o(jì)守法的公民就會變換自己的身份，從觀念上放棄對社會犧牲的意識”[13]。這也印證了康德的論斷：即使社會土崩瓦解，在監(jiān)獄里的殺人者也應(yīng)當(dāng)被處決。刑事立案作為我國當(dāng)前制定法確立的單獨(dú)訴訟階段，標(biāo)志著對犯罪嫌疑人進(jìn)行國家層面上的追訴，甚至部分犯罪(持有型犯罪)往往立案即標(biāo)志著偵查的終結(jié)。因此，立案監(jiān)督制度作為監(jiān)督立案程序的利器，應(yīng)當(dāng)將確保實(shí)體公正和程序公正(即司法公正)作為價(jià)值目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

在刑事立案監(jiān)督制度情境下，公正價(jià)值目標(biāo)至少應(yīng)當(dāng)包含如下幾項(xiàng)要求：第一，保證參與各方能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與立案監(jiān)督程序當(dāng)中；第二，立案監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)符合理性需求，防止擅斷；第三，立案監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)確保該項(xiàng)程序本身對作出的法律決定起到?jīng)Q定性的作用，實(shí)踐當(dāng)中相互協(xié)商以及虛假立案監(jiān)督的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)杜絕；第四，立案監(jiān)督程序本身應(yīng)當(dāng)及時(shí)終結(jié)，確保案件真相事實(shí)能夠得到盡快查明，使有罪之人受到追訴，無罪之人免遭追訴；第五，確保立案程序得以正確實(shí)施，以保障后續(xù)程序作出符合實(shí)體公正要求的裁決。

(二)秩序

從哲學(xué)上講，秩序被描述為存在規(guī)則的一種關(guān)系狀態(tài)[14]。博登海默通過自然科學(xué)界中存在的恒久不變的特性以及家庭關(guān)系、社會生產(chǎn)等領(lǐng)域中現(xiàn)實(shí)存在的有規(guī)則性充分論證了秩序價(jià)值的存在和必要[15]。人類總是有著重復(fù)過去的先天取向，盡管歷史的先例告誡我們純粹的秩序不足以確保通往正義的彼岸，但秩序仍然是法律價(jià)值體系中必不可少的一部分。在刑事訴訟領(lǐng)域中，一方面應(yīng)當(dāng)對犯罪予以徹底的追訴，以保障社會秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，應(yīng)當(dāng)確保整體的刑事訴訟是有序的司法活動。

具體到刑事立案監(jiān)督制度語境下，針對該項(xiàng)價(jià)值目標(biāo)可以提出如下幾項(xiàng)要求：第一，刑事立案監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)確保及時(shí)、有效地監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)追訴的案件立案處理，以確保追訴犯罪、恢復(fù)社會秩序；第二，刑事立案監(jiān)督制度本身應(yīng)當(dāng)做到程序精細(xì)、嚴(yán)密，確保監(jiān)督活動本身符合秩序價(jià)值要求。

(三)效益

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效益一詞實(shí)質(zhì)是有關(guān)投入與產(chǎn)出的論斷，一言以蔽之，以盡可能小的投入獲得最大的收益。投射到刑事訴訟中，效益價(jià)值要求投入盡量少的司法資源，同時(shí)確保案件能夠得到妥當(dāng)?shù)奶幚?。立案監(jiān)督制度作為刑事訴訟法的有機(jī)組成部分，其自身亦應(yīng)當(dāng)遵循效益價(jià)值的目標(biāo)并接受效益價(jià)值的評價(jià)。當(dāng)然，由于該項(xiàng)制度的監(jiān)督使命，決定了其對效益價(jià)值的追求應(yīng)當(dāng)縮限在適當(dāng)限度之內(nèi)。正如學(xué)者所言，應(yīng)當(dāng)達(dá)到監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)效益與監(jiān)督的實(shí)效之間的平衡狀態(tài)[16]。

效益價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)有如下幾點(diǎn)：第一，刑事立案監(jiān)督程序本身應(yīng)當(dāng)在能夠?qū)崿F(xiàn)公正、秩序價(jià)值的基礎(chǔ)上盡量簡化，防止過分的拖延，當(dāng)然這對實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值亦有裨益(防止立案監(jiān)督久拖不決導(dǎo)致證據(jù)滅失)；第二，合理配置刑事立案監(jiān)督程序中的司法資源。

三、刑事立案監(jiān)督制度之功能意涵

(一)控制偵查權(quán)力

檢察機(jī)關(guān)被認(rèn)為是世間最為客觀公正的機(jī)關(guān)，其創(chuàng)設(shè)之根本目的即是監(jiān)督法官和警察的不法行為，防止二者的擅斷妄為[17]。以審判為中心的訴訟模式(或稱訴訟結(jié)構(gòu))勢必要打破傳統(tǒng)的“偵查中心主義”。在偵查、公訴的關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)著眼于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查進(jìn)行全面、深入的監(jiān)督、制約，以真正達(dá)到規(guī)范偵查行為的目的[18]。在公、檢、法三機(jī)關(guān)相互分工、配合、制約的語境下，實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值的關(guān)鍵在于限制公安機(jī)關(guān)的權(quán)力。立案標(biāo)志著刑事案件正式進(jìn)入偵查階段，偵查機(jī)關(guān)可以對被追訴人采取強(qiáng)制性偵查措施。在此狀況下，控制偵查權(quán)力的關(guān)鍵自然在于把握偵查程序的入口。作為法律監(jiān)督權(quán)的有機(jī)組成部分，控制偵查權(quán)力防止其濫用乃是刑事立案監(jiān)督制度的應(yīng)有之義，法律規(guī)定的監(jiān)督對象和范圍使得上述功能意涵得以體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)對偵查權(quán)力的監(jiān)督和控制應(yīng)該從立案著手，對立案進(jìn)行監(jiān)督，通過對“應(yīng)立而不立”和“不應(yīng)立而立”的監(jiān)督來保證立案程序發(fā)揮“篩沙器”作用。

(二)救濟(jì)公民權(quán)利

一方面，對無辜之人開啟立案程序，展開刑事追訴活動，意味著被追訴人將與享有眾多優(yōu)勢資源的國家機(jī)器進(jìn)行博弈，被追訴人(包括其親屬)將受到多方面因素的巨大影響，顯然不符合公正價(jià)值之目標(biāo)；另一方面，對有罪之人不予立案，將使得被害人之物質(zhì)、身心損失遲遲無法彌補(bǔ)，被害人作為刑事訴訟主體的尊嚴(yán)將蕩然無存，而有罪之人相對于被害人卻額外獲得不法利益。法諺云：“無救濟(jì)則無權(quán)利”。刑事立案監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)在偵查階段充當(dāng)獨(dú)立于偵查方以及被害人或犯罪嫌疑人的中立第三方，對刑事立案活動進(jìn)行查究的準(zhǔn)司法判斷活動(2)根據(jù)我國公、檢、法三機(jī)關(guān)相互分工、制約、配合的關(guān)系，法院無法參與到偵查階段當(dāng)中。。被害人以及犯罪嫌疑人可以通過立案監(jiān)督制度這一準(zhǔn)司法制度來實(shí)現(xiàn)對自身權(quán)利的救濟(jì)。

四、刑事立案監(jiān)督制度的缺陷與困境

(一)刑事立案監(jiān)督制度立法籠統(tǒng)、分散

我國立法關(guān)于立案監(jiān)督的程序規(guī)定過于籠統(tǒng)、分散，違背了刑事立案監(jiān)督程序本身精密、有效監(jiān)督的價(jià)值要求，是檢察機(jī)關(guān)無法深入進(jìn)行立案監(jiān)督的關(guān)鍵原因之一。

首先，倘若無法織密法網(wǎng)，立案監(jiān)督自身的價(jià)值導(dǎo)向、功能意涵都將陷入虛置化的境地，法網(wǎng)本身不密有序監(jiān)督則無從談起?；\統(tǒng)、粗糙的立案監(jiān)督程序不符合程序理性的公正價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，會導(dǎo)致實(shí)踐中存在理解不一、擅斷解釋的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，立案監(jiān)督范圍的籠統(tǒng)粗糙，縱使最高檢將“不應(yīng)立而立”的情況納入立案監(jiān)督范圍且該種解釋也符合刑訴法懲罰與保障相統(tǒng)一的目的，但實(shí)質(zhì)上從解釋學(xué)而言，該解釋無疑是一種填充立法空白的極度擴(kuò)張性的解釋，其正當(dāng)性仍然存在疑惑，在立法層面上針對法院直接受理的刑事自訴案件的立案監(jiān)督仍然存在空白；另一方面，因?yàn)榱副O(jiān)督對象籠統(tǒng)粗糙，盡管學(xué)界對《刑事訴訟法》第113條所設(shè)定的立案監(jiān)督對象幾乎毫無爭議地解釋為包括一切享有偵查立案權(quán)力的機(jī)關(guān)的立案行為，但難以回避的是，文面意義上該條的文字表述較為粗糙，必須用司法解釋加以彌補(bǔ)。其次，立案監(jiān)督程序分散。關(guān)于立案監(jiān)督的法律規(guī)定零散分布在《刑事訴訟法》《高檢規(guī)則》等規(guī)范性文件之中，顯然不具有統(tǒng)一性和整體性，不同的解釋有可能相互沖突，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對立案監(jiān)督進(jìn)行法律適用比較困難，不利于法秩序的完滿。

(二)刑事立案監(jiān)督制度程序司法化不足

基于刑事訴訟構(gòu)造的基本原理，在刑事訴訟的每一個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)存在客觀、中立的裁判方，確?？剞q雙方處于對立、依存的關(guān)系，以保障懲罰犯罪和保障人權(quán)理念在立案階段能夠?qū)α⒁来?。只有存在中立的裁判方，才能確保辯護(hù)方在強(qiáng)大的國家機(jī)器(偵查機(jī)關(guān))面前不淪為附庸和從屬。我國現(xiàn)今司法體制中，并未像域外國家一樣設(shè)立預(yù)審法官制度，即審判機(jī)關(guān)無法參與到刑事訴訟立案環(huán)節(jié)。此時(shí)，承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起客觀裁決方的角色，這也正是前文提出的刑事立案監(jiān)督制度的價(jià)值、功能的體現(xiàn)。刑事立案監(jiān)督制度作為旨在限制偵查權(quán)力、救濟(jì)公民權(quán)利的制度，要求其應(yīng)當(dāng)以一個(gè)司法化的程序存在，從而確保相應(yīng)的價(jià)值、功能能夠在實(shí)然世界當(dāng)中得以實(shí)現(xiàn)。

從我國《刑訴法》第113條、《高檢規(guī)則》第553-563條等相應(yīng)規(guī)定當(dāng)中不難發(fā)現(xiàn)，刑事立案監(jiān)督的啟動、審查、決定到公安機(jī)關(guān)的要求復(fù)議、提請復(fù)核各程序都是以書面化的、行政化的方式推進(jìn)，難以實(shí)現(xiàn)制度上的價(jià)值目標(biāo)和功能意涵。

(三)立案監(jiān)督效力不足

《刑事訴訟法》第113條規(guī)定作為立案監(jiān)督在刑訴法中的依據(jù)，采取了“通知”和“應(yīng)當(dāng)”的文字表述，在法律條文措辭方面看似檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督方面有別于其他“柔性”監(jiān)督，享有一定的強(qiáng)制性權(quán)力?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第560條到第564條對于監(jiān)督的后續(xù)跟進(jìn)作出了細(xì)致化的規(guī)定，但筆者認(rèn)為，在極端情況如公安機(jī)關(guān)“三不”(即不要求復(fù)議、不提請復(fù)核、不執(zhí)行立案監(jiān)督)的情況下，“上級檢察院協(xié)商同級公安機(jī)關(guān)的處理”和三個(gè)月后的立案監(jiān)督案件催辦函仍然難以行之有效，極有可能導(dǎo)致立案監(jiān)督不了了之。透過對刑訴法的原則性規(guī)定和《高檢規(guī)則》的“細(xì)致化規(guī)定”不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上立案監(jiān)督仍然屬于一種沒有強(qiáng)制性法律約束力的建議權(quán)或協(xié)商權(quán)。上述規(guī)定導(dǎo)致立案監(jiān)督仍然是一種原則性強(qiáng)于操作性的虛置化條款，即并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)享有的限制性、制裁性措施和權(quán)力?！斑@種協(xié)商制約有著其自身無法避免的弊端，使得刑事訴訟無法順利進(jìn)行”[19]，顯然無法起到立案監(jiān)督應(yīng)有的威懾作用。

立案監(jiān)督效力之不足，有悖于立案監(jiān)督程序自身起決定性作用、及時(shí)糾正立案錯(cuò)誤的價(jià)值目標(biāo)。在檢察機(jī)關(guān)不具備剛性立案監(jiān)督權(quán)力的情況下，最終是否立案仍然取決于各方斡旋，立案監(jiān)督程序自身無法起到?jīng)Q定性的作用，顯然違背了程序公正的要求。其一，出現(xiàn)立案不當(dāng)，犯罪嫌疑人、被害人的結(jié)局仍取決于國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)商，權(quán)利難以得到有效救濟(jì)，其作為訴訟主體的尊嚴(yán)并未真正受到尊重，對立案監(jiān)督程序的信任自然無從談起。其二，由于立案監(jiān)督程序本身不具有強(qiáng)制性監(jiān)督效力，倘若出現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)推諉扯皮的情況，該程序可能長期拖延，無法確保盡快查明案件真相并及時(shí)結(jié)案；同時(shí)，案件久拖不決不符合效益價(jià)值的要求，會無謂加大各方投入，導(dǎo)致司法資源損耗和當(dāng)事人各方面權(quán)益受損。

(四)監(jiān)督信息來源不足、監(jiān)督滯后

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往通過公安機(jī)關(guān)在提請批捕或偵查終結(jié)移送的卷宗中尋找“蛛絲馬跡”，或通過被害人的申訴、控告途徑獲取案件線索[20]。刑事立案信息來源不足導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督制度的啟動受限，對司法實(shí)踐中業(yè)已發(fā)生的立案監(jiān)督問題無法展開查究，無法有效實(shí)現(xiàn)控制偵查權(quán)力、救濟(jì)公民權(quán)利等功能，從而無法實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督的諸多價(jià)值目標(biāo)?！皯?yīng)立而不立”的案件，信息來源滯后直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法對立案監(jiān)督問題作出及時(shí)處理，社會秩序難以得到盡快恢復(fù)；相關(guān)證據(jù)存在滅失風(fēng)險(xiǎn)，無法確保后續(xù)程序盡快推進(jìn)以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的價(jià)值目標(biāo)?！安粦?yīng)立而立”的案件中，信息來源滯后會導(dǎo)致無罪之人長期處于待定狀態(tài)，其自身及其親友權(quán)益可能遭受偵查程序侵蝕，權(quán)利保障更無從談起，無法實(shí)現(xiàn)立案監(jiān)督制度之公正價(jià)值目標(biāo)。

五、刑事立案監(jiān)督制度的完善建議

(一)織密刑事立案監(jiān)督法網(wǎng)，統(tǒng)一立法

為確保刑事立案監(jiān)督制度自身有序性以及開展立案監(jiān)督活動的有序性，應(yīng)當(dāng)在立法方面當(dāng)前彌補(bǔ)不足，以達(dá)到秩序價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)將“不應(yīng)立而立”的情況納入《刑事訴訟法》明確規(guī)定的立案監(jiān)督范圍內(nèi)；其次，將《刑訴法》第113條的監(jiān)督對象擴(kuò)大為公安機(jī)關(guān)及其他享有刑事立案權(quán)的機(jī)關(guān)。針對立案監(jiān)督規(guī)定散見于不同法律規(guī)范的問題，應(yīng)當(dāng)在訴訟監(jiān)督統(tǒng)一立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將刑事立案監(jiān)督制度有關(guān)法律規(guī)定統(tǒng)一匯編，納入固定法律規(guī)范。

(二)確立“準(zhǔn)司法化”的立案監(jiān)督聽證程序

為促使立案監(jiān)督制度本身符合理性需求，確保刑事立案監(jiān)督制度中各參與方能夠真正實(shí)質(zhì)化的參與該程序，并最終對案件的立案與撤銷起到?jīng)Q定性作用，實(shí)現(xiàn)程序公正的價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一種“準(zhǔn)司法化”的聽證程序；同時(shí)，采取各方參與的聽證程序有助于改變書面化的行政判斷方式，通過各方的陳述、辯論更好地發(fā)現(xiàn)實(shí)體真相，促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)；附帶性的，采取公開、中立的聽證程序有助于提升法律決定的可接受性，從而樹立司法權(quán)威。

(三)賦予立案監(jiān)督剛性效力

賦予立案監(jiān)督剛性效力是解決實(shí)踐問題的必要措施，前文中已經(jīng)詳細(xì)論述其必要性?！疤热舨淮_立檢察院實(shí)際上的權(quán)力，其作為監(jiān)督職能則將成為無實(shí)際效用的空氣震動，最終形同虛設(shè)”[21]。

1.完善立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)

通過立法賦予立案監(jiān)督之剛性效力。為了確保立案監(jiān)督的可接受性和權(quán)威性，首先應(yīng)當(dāng)對立案的監(jiān)督調(diào)查權(quán)加以補(bǔ)充和完善。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定立案監(jiān)督的操作程序，檢察機(jī)關(guān)作為立案階段裁判方所進(jìn)行的調(diào)查活動，應(yīng)當(dāng)設(shè)立 “開放式”的調(diào)查模式，建立確保受監(jiān)督方以及申訴人、控告人的到場制度，保證作出事實(shí)清楚、證據(jù)充分的法律決定。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)對案件的變更權(quán)

這是賦予立案監(jiān)督剛性效力的重要一環(huán)。在經(jīng)過縝密監(jiān)督調(diào)查后，檢察機(jī)關(guān)作為立案監(jiān)督的裁判方理應(yīng)享有終于性的權(quán)力；《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)通過修改完善保障經(jīng)過要求說理、監(jiān)督調(diào)查等環(huán)節(jié)后，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)變更立案機(jī)關(guān)的立案、撤案決定。對檢察機(jī)關(guān)做出的相關(guān)決定，立案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

3.賦予對不執(zhí)行警察的懲戒檢察建議權(quán)

日本刑事訴訟法規(guī)定，“在司法警察不服從指示、指揮時(shí)，檢察官得向具有承接罷免權(quán)的機(jī)關(guān)提出有關(guān)建議”[22]。雖然中日兩國司法體制不同，但是也有相同點(diǎn)，即日本警察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)與我國一樣無相關(guān)的隸屬關(guān)系。對此，我國可以通過立法適當(dāng)借鑒，在警察無正當(dāng)理由拒絕立案監(jiān)督?jīng)Q定時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向公安人事主管部門提出懲戒辦案警察的檢察建議。

4.對于嚴(yán)重瀆職警察啟動職務(wù)犯罪偵查權(quán)

《刑事訴訟法》最新修改所保留的檢察機(jī)關(guān)針對司法工作人員侵犯公民人身、民主權(quán)利案件的偵查權(quán)，進(jìn)一步凸顯了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督底色；上述案件情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動偵查權(quán)，確保與懲戒建議權(quán)形成階梯式的剛性閉環(huán)，與對案件的變更權(quán)并行，共同確保立案監(jiān)督的剛性效力。

(四)拓展刑事立案監(jiān)督信息渠道，落實(shí)派駐檢察制度

1.拓展刑事立案監(jiān)督信息渠道

對于檢察機(jī)關(guān)與立案機(jī)關(guān)之間的信息渠道擴(kuò)充，頂層設(shè)計(jì)方面已經(jīng)密切關(guān)注，如前文提到的2010年《立案監(jiān)督規(guī)定》所作出的有條件的地方建立刑事案件信息共享平臺的倡導(dǎo)。但限于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件的制約，上述規(guī)定實(shí)際上是留有余地的，并沒有全面徹底鋪開。當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)在司法領(lǐng)域的應(yīng)用日益普及，自然會對傳統(tǒng)的立案監(jiān)督信息渠道帶來提升。在此背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面鋪開信息平臺共享建設(shè)，整合自身的警務(wù)信息系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)將刑事案件的發(fā)案、報(bào)案、控告、立案、撤案等信息予以錄入、互通；檢察機(jī)關(guān)在大數(shù)據(jù)信息平臺構(gòu)建的前提之下，提升研判、應(yīng)用數(shù)據(jù)能力，深挖立案監(jiān)督線索，有效拓寬信息來源。

另外，還需要注意拓展司法機(jī)關(guān)與人民群眾之間的外部聯(lián)系方式?！稇椃ā返?條規(guī)定，我國一切權(quán)力屬于人民，人民通過各種途徑、方式和形式管理國家事務(wù)。人民群眾當(dāng)然享有對案件處理情況監(jiān)督和反映的權(quán)利，以便為檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督收集有效信息。當(dāng)前我國刑事立案監(jiān)督制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上較為復(fù)雜和零散，不易非專業(yè)人士掌握，為此應(yīng)當(dāng)加大針對公民的立案監(jiān)督制度普法宣傳。

2.落實(shí)派駐公安派出所檢察制度

《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013-2017)年工作規(guī)劃》中創(chuàng)設(shè)性地提出以檢察機(jī)關(guān)派駐公安派出所為偵查活動監(jiān)督活動措施的新型立案監(jiān)督模式。此種方式的設(shè)立有助于破除以往的立案監(jiān)督滯后的弊病，確保實(shí)現(xiàn)同步立案監(jiān)督，便于實(shí)現(xiàn)上文提出的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。通過近年相關(guān)學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督機(jī)制實(shí)證研究所得到的相應(yīng)數(shù)據(jù)，證實(shí)派駐檢察室審查提出的不立案檢察意見均被公安機(jī)關(guān)采納，體現(xiàn)出派駐派出所檢察制度的上佳效果[23]。相較于立法推動的改革模式，司法機(jī)關(guān)自生式的實(shí)踐創(chuàng)新更加符合制約刑事訴訟的深層社會結(jié)構(gòu)。在不違背現(xiàn)行法律所規(guī)定三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的前提下，派駐派出所檢察制度應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)。