法律法規(guī)對飼料安全監(jiān)督機(jī)制的助力性分析

許洪剛

(中國石化勝利石油管理局有限公司,山東東營 257068)

作為保障動(dòng)物性食品衛(wèi)生安全的重要環(huán)節(jié)，飼料安全必須在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中得到切實(shí)有效的保障，依賴行業(yè)自覺監(jiān)管的監(jiān)督機(jī)制難以對飼料生產(chǎn)經(jīng)營安全做出強(qiáng)有力的束縛，且在我國飼料行業(yè)起步較晚的條件下，短時(shí)間內(nèi)無法形成具備規(guī)模和影響力的行業(yè)監(jiān)管制度，因此，需要通過翔實(shí)可行的法規(guī)制度保障現(xiàn)代飼料生產(chǎn)經(jīng)營安全機(jī)制。探究法律法規(guī)對飼料安全監(jiān)督機(jī)制的助力性，其實(shí)質(zhì)在于探索當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下我國飼料安全監(jiān)督體系存在的不足，并探索怎樣通過立法、執(zhí)法和司法途徑對監(jiān)督機(jī)制中現(xiàn)存的不足進(jìn)行內(nèi)外因的結(jié)合分析，以形成對飼料行業(yè)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。這對飼料行業(yè)今后的健康發(fā)展及我國法律體系的完善具有重要意義。

1 飼料安全及相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的建立

我國飼料安全及相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的建立主要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)。在規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)形成前，我國養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)村散養(yǎng)為基礎(chǔ)，具備規(guī)模的小型養(yǎng)殖場在飼養(yǎng)過程中往往也采用較為粗放的飼養(yǎng)模式，配合飼料的使用范圍極小，飼料生產(chǎn)行業(yè)也較不發(fā)達(dá)（周曙光，2015）。在經(jīng)濟(jì)水平大幅度提升的條件下，大眾對動(dòng)物制品和動(dòng)物源性食品的需求量逐漸提高，大規(guī)模集約化養(yǎng)殖逐漸成為當(dāng)代畜牧業(yè)的主流，農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展和單位生產(chǎn)量的提高使得飼料生產(chǎn)具有充足的原材料，因此，飼料作為養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的相關(guān)行業(yè)相伴而生。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，伴侶動(dòng)物的普及使寵物飼料行業(yè)逐漸興起，與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物飼料產(chǎn)業(yè)一起構(gòu)成了當(dāng)今社會(huì)較為多元化的飼料產(chǎn)業(yè)。

作為動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，飼料生產(chǎn)及安全關(guān)乎動(dòng)物性食品加工和生產(chǎn)安全平穩(wěn)進(jìn)行，需從體制、行業(yè)法規(guī)等各方面保障飼料生產(chǎn)安全。飼料安全主要包括飼料生產(chǎn)安全和經(jīng)營安全兩個(gè)方面，飼料生產(chǎn)安全主要在從原材料到成品的轉(zhuǎn)變過程中，從飼料原材料、飼料添加劑、飼料生產(chǎn)工藝等方面保障飼料生產(chǎn)安全，與動(dòng)物源性食品衛(wèi)生安全相關(guān)度較高。而經(jīng)營安全則是在飼料生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)考量、企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)在規(guī)定范圍內(nèi)的進(jìn)行等方面，與市場監(jiān)管重合度相對較高。飼料的生產(chǎn)安全和經(jīng)營安全是飼料完成生產(chǎn)并投入市場的關(guān)鍵過程，相關(guān)行業(yè)范疇極廣，依靠行業(yè)自覺性難以滿足監(jiān)督管理需求，需要從法律法規(guī)角度進(jìn)行保障（賈超，2018）。廣義上的飼料管理法規(guī)體系包括專門的飼料管理法規(guī)和規(guī)章，以及其他相關(guān)法律法規(guī)中涉及飼料生產(chǎn)及管理的部分，還包括不同地方政府在適應(yīng)地區(qū)飼料生產(chǎn)行業(yè)發(fā)展情況下頒布的地方性法規(guī)，以及針對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等相關(guān)行業(yè)頒布的地方性法規(guī)中涉及飼料生產(chǎn)管理的部分。一般來說，對飼料安全監(jiān)督機(jī)制起明顯助力的相關(guān)法律法規(guī)包括行政法規(guī)、部門規(guī)章的中央立法，也包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的其他行政規(guī)范性文件（李平，2019）。

2 法律法規(guī)在飼料安全監(jiān)督機(jī)制中的助力性作用

2.1 法律法規(guī)是飼料安全監(jiān)督機(jī)制形成的合法保障 飼料安全監(jiān)督機(jī)制的建立需要從法律層面確定其合法性。一般來說，行業(yè)監(jiān)督機(jī)制是建立在行業(yè)生產(chǎn)不同個(gè)體之間的普遍認(rèn)識(shí)之上的，以合理有序的行業(yè)規(guī)則奠定行業(yè)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。對飼料生產(chǎn)行業(yè)來說，不同類型的原料、添加劑、銷售手段、定價(jià)方法、生產(chǎn)技術(shù)等生產(chǎn)要素較為繁雜，且涉及行業(yè)利益與飼料安全，間接影響群眾生產(chǎn)生活安全，依靠簡單的行業(yè)自覺性監(jiān)督很難滿足大范圍的監(jiān)督需求，因此需要從立法層面對飼料安全監(jiān)督進(jìn)行保障。以動(dòng)物飼料添加劑的使用為例，在動(dòng)物飼料生產(chǎn)過程中添加一定濃度的藥品或某些特殊添加劑能大幅度改善肉蛋產(chǎn)品的質(zhì)量與產(chǎn)量，但抗生素等添加劑在動(dòng)物飼養(yǎng)過程中的過量使用很有可能在使用過程中增強(qiáng)部分病毒、細(xì)菌抗藥性（劉寧和劉維華，2019）。不過在大量濫用藥品添加劑時(shí)極有可能改善產(chǎn)品質(zhì)量，無法保證作為食品的安全性。在此情況下，依賴行業(yè)自覺性完成監(jiān)督，杜絕飼料生產(chǎn)過程中過量使用添加劑難度較大，只能通過法律法規(guī)的強(qiáng)制要求，借助相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的強(qiáng)制執(zhí)法才能給飼料生產(chǎn)安全帶來最可靠的保障?？偟膩碚f，飼料安全作為我國動(dòng)物食品生產(chǎn)中的重要環(huán)節(jié)，必須從立法層面得到最有效的監(jiān)督和保障，以法律的威信確保飼料安全的合理運(yùn)行，從立法層面明確飼料安全監(jiān)督在社會(huì)生活中的重要性，從司法層面保障飼料安全監(jiān)督體系建立和運(yùn)行的合法性，讓飼料安全監(jiān)督不再局限于民間的自覺性監(jiān)督，成為受到法律保護(hù)的合法過程（李石昌，2019）。

2.2 法律法規(guī)為飼料安全監(jiān)督帶來規(guī)范性制度截至目前，我國飼料安全監(jiān)督體系已形成以《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》為統(tǒng)領(lǐng)，以各類行政法規(guī)、原料目錄及生產(chǎn)許可辦法為內(nèi)容的飼料安全監(jiān)督基本法律體系，為飼料生產(chǎn)、銷售過程中的各個(gè)步驟提供相對完備的法律標(biāo)準(zhǔn)。精細(xì)完備的法律體系能使飼料生產(chǎn)過程中的各個(gè)步驟有法可依。飼料生產(chǎn)涉及原料、添加劑、生產(chǎn)工藝、貯存運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)方面，技術(shù)參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量眾多、種類繁雜，翔實(shí)的法律法規(guī)有利于在不同細(xì)分領(lǐng)域完成精細(xì)化監(jiān)督與管理。一方面，單純依靠企業(yè)經(jīng)營管理自覺性，則生產(chǎn)經(jīng)營理念將不可避免的偏向于對生產(chǎn)成本和銷售利潤的錙銖必較，往往導(dǎo)致生產(chǎn)只注重利潤收益，忽略生產(chǎn)要素的法律合規(guī)海和生態(tài)利益（陳致朋，2019）。通過生產(chǎn)經(jīng)營許可、申報(bào)材料規(guī)定等相關(guān)方面的統(tǒng)一化和流程化，能從法律制度層面對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)做出提前考量，規(guī)避不良生產(chǎn)經(jīng)營理念帶來的行業(yè)損傷。另一方面，飼料安全與原材料安全、生產(chǎn)安全及貯存運(yùn)輸安全等都息息相關(guān)，保障飼料生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)能在合法范圍內(nèi)運(yùn)行，對維護(hù)飼料市場平穩(wěn)，動(dòng)物衛(wèi)生產(chǎn)品安全具有重要的保障作用。目前，動(dòng)物飼料市場已伴隨著經(jīng)濟(jì)動(dòng)物產(chǎn)業(yè)的逐漸細(xì)分走向?qū)ｉT化，《寵物飼料管理辦法》等專門辦法的出臺(tái)也代表著當(dāng)下飼料市場的專門化，飼料安全監(jiān)督在今后發(fā)展過程中要更加注重制度的規(guī)范化發(fā)展（賴鍇，2019）。

3 現(xiàn)階段飼料安全法律法規(guī)的特點(diǎn)

3.1 現(xiàn)階段我國飼料安全監(jiān)督法律法規(guī)形式體系不健全 飼料安全監(jiān)督法律法規(guī)系統(tǒng)形式的不健全是我國現(xiàn)階段飼料安全法律體系面臨的框架性問題。至目前為止，我國飼料行業(yè)法規(guī)文件可大略分為4 種：第一，起統(tǒng)領(lǐng)性作用的是由國務(wù)院出臺(tái)的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》和農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《飼料和飼料添加劑生產(chǎn)許可辦法》兩份法規(guī)；第二，是新飼料、新添加劑及寵物類飼料管理的《新飼料核心添加劑管理辦法》《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產(chǎn)許可條件》《寵物飼料標(biāo)簽規(guī)定》等針對性較強(qiáng)的專門性條例；第三是針對飼料原料與添加劑等出臺(tái)的《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄》等目錄性文件；第四，是針對生產(chǎn)許可的各種法律規(guī)定，包括《飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》《添加劑與混合飼料生產(chǎn)許可申報(bào)材料要求》《單一飼料生產(chǎn)許可申報(bào)材料要求》等。總的來說，目前我國對于飼料生產(chǎn)和經(jīng)營安全監(jiān)督較為重視，但總體體系系統(tǒng)性不足，缺乏綱領(lǐng)性的立法文件，不同法規(guī)條令之間難以明確上下位順序，因此，在具體監(jiān)管過程中難以形成系統(tǒng)性的影響力（柴守宏，2017）。一般來說，行業(yè)法規(guī)體系都會(huì)有一部權(quán)威的總領(lǐng)性法律，如食品衛(wèi)生安全行業(yè)的《中華人民共和國食品安全法》，在本領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)權(quán)威，而《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》作為飼料安全監(jiān)督的統(tǒng)領(lǐng)性文件其本身不具有法律地位，因此，在與其他條例、辦法出現(xiàn)沖突時(shí)難以形成統(tǒng)籌影響，致使飼料安全監(jiān)督法規(guī)體系動(dòng)作遲緩滯后，難以滿足生產(chǎn)經(jīng)營需求?？焖侔l(fā)展的飼料生產(chǎn)行業(yè)體系為監(jiān)督體系的及時(shí)更新帶來新的挑戰(zhàn)，需在立法過程中進(jìn)行更加全面、系統(tǒng)、深層次的考量（李驥澤等，2017）。

3.2 現(xiàn)階段我國飼料安全監(jiān)督法律法規(guī)內(nèi)容體系不翔實(shí) 就目前的飼料安全監(jiān)督法規(guī)體系來說，對新興原材料、寵物產(chǎn)業(yè)等方面均具有一定程度上的考量，也能兼顧企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中應(yīng)注重的要點(diǎn)，但對生產(chǎn)經(jīng)營過程中的具體細(xì)節(jié)認(rèn)識(shí)不足、規(guī)定不夠翔實(shí)，致使看似嚴(yán)格多樣的政令規(guī)定落地困難，難以形成行業(yè)生產(chǎn)共識(shí)?，F(xiàn)階段我國飼料安全監(jiān)督法律法規(guī)內(nèi)容不翔實(shí)主要是法律法規(guī)與相關(guān)行業(yè)二者發(fā)展速度不匹配造成的（翟曉莉，2016）。我國飼料產(chǎn)業(yè)起步較晚，發(fā)展速度較快，相關(guān)法律法規(guī)的制定大多滯后于行業(yè)發(fā)展速度，部分法規(guī)的制定實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于在飼料生產(chǎn)出現(xiàn)行業(yè)亂象后的“亡羊補(bǔ)牢”，因此，呈現(xiàn)出散點(diǎn)狀的法規(guī)分布狀況，這種散點(diǎn)式的法規(guī)設(shè)置在立法理念上缺乏協(xié)調(diào)性，加之缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)統(tǒng)籌，因此，在實(shí)際生產(chǎn)實(shí)踐過程中往往缺少約束力。另一方面，部分法律法規(guī)在制定過程中由于時(shí)間倉促缺乏實(shí)際考量，導(dǎo)致不同部門制定的規(guī)章制度出現(xiàn)沖突，或者下位法與上位法之間、或不同法律之間出現(xiàn)沖突，致使基層監(jiān)管工作人員難以將實(shí)際工作中落實(shí)到位，為飼料企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)帶來操作困難。此外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國養(yǎng)殖行業(yè)與飼料產(chǎn)業(yè)逐漸進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與改革，飼料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能也在不斷優(yōu)化中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更需要相關(guān)法規(guī)支撐，而目前的法規(guī)疏漏使得產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展過程缺乏強(qiáng)有力的制度支撐，因此派生出飼料產(chǎn)業(yè)監(jiān)管過程中的灰色地帶，助長市場監(jiān)管不正之風(fēng)，阻礙傳統(tǒng)養(yǎng)殖行業(yè)及飼料產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型（黃鐵生和達(dá)劍森，2016）。

4 基于現(xiàn)代立法體系完善飼料安全監(jiān)督法律法規(guī)體系

4.1 完善層次分明的飼料安全監(jiān)督法律系統(tǒng)層次分明的飼料安全監(jiān)督法律系統(tǒng)是飼料產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的強(qiáng)有力保障。這不僅包括立法形式和立法體系上的完善，還包括立法內(nèi)容及執(zhí)法過程的進(jìn)一步發(fā)展。從立法形式上來說，我國飼料產(chǎn)業(yè)急需一部具有行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威性的專門性法律，對我國飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旨做出框架性約束，以便形成飼料產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的發(fā)展合力。在專門法制定過程中，可以從原本具有統(tǒng)領(lǐng)作用的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》出發(fā)，擴(kuò)充其范圍、豐富其格式、提升其水平，作為專門法的基礎(chǔ)進(jìn)行法律效力的合理提升，使之從政府法規(guī)進(jìn)一步升級為具備廣泛影響力的專門法。同時(shí)，還需要在原有飼料安全監(jiān)督管理?xiàng)l令的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化原有體系，從內(nèi)容、格式等不同層面進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，形成體系完備的飼料安全監(jiān)督法律體系（J. J.Sibanyoni，2017）。從立法內(nèi)容上看，在養(yǎng)殖業(yè)與飼料生產(chǎn)行業(yè)分工不斷細(xì)化的條件下，也要進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化飼料生產(chǎn)過程中的監(jiān)督管理要求，針對不同養(yǎng)殖目的對飼料生產(chǎn)監(jiān)督進(jìn)行一定的區(qū)分，需要以目錄的形式進(jìn)行更加標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別和監(jiān)管。對于生產(chǎn)許可和批準(zhǔn)文號(hào)等相關(guān)行政流程的辦理，也要制定更加簡明流暢的許可申請辦法，精簡原本名目繁雜的法規(guī)體系，讓這一過程進(jìn)一步融入互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境。從執(zhí)法角度來說，飼料監(jiān)管部門執(zhí)法能力和執(zhí)法部門的不完善是當(dāng)今飼料安全監(jiān)督管理難的重要原因，監(jiān)管基層專業(yè)工作人員匱乏、執(zhí)法職能分布狀況不統(tǒng)一，需要農(nóng)業(yè)部門針對飼料行業(yè)成立統(tǒng)一的執(zhí)法管理部門，讓飼料安全監(jiān)督管理能得到切實(shí)有效的監(jiān)管。

4.2 統(tǒng)一飼料安全監(jiān)督法規(guī)體系與行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀 與行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀相統(tǒng)一的法律才能在行業(yè)發(fā)展過程中完成最貼合實(shí)際的監(jiān)督管理?？焖侔l(fā)展的飼料產(chǎn)業(yè)需要更加與時(shí)俱進(jìn)的生產(chǎn)和市場監(jiān)管體系，監(jiān)管體系必須在外部環(huán)境變化過程中及時(shí)做出回應(yīng)，保證其與當(dāng)今時(shí)代相統(tǒng)一的監(jiān)管力度。（Wu S Y 等，2016）當(dāng)下我國飼料安全監(jiān)督法規(guī)體系對行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的回應(yīng)主要應(yīng)從飼料行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和外部政策條件兩方面談起。從飼料行業(yè)發(fā)展來說，工業(yè)化生產(chǎn)為飼料產(chǎn)業(yè)帶來了極高的產(chǎn)出比，而科技進(jìn)步導(dǎo)致構(gòu)成飼料基本要素的不斷變化與進(jìn)步。因此，在相關(guān)法律監(jiān)管制度制定過程中，必須時(shí)刻關(guān)注飼料生產(chǎn)過程中生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程及原材料等相關(guān)要素的變化，在企業(yè)進(jìn)行合理配方或生產(chǎn)方式改良過程中，相關(guān)立法能及時(shí)跟上，讓飼料生產(chǎn)新技術(shù)能在最短時(shí)間投入生產(chǎn)線。這主要表現(xiàn)在各類原材料及工藝使用目錄的及時(shí)更新中，在對飼料行業(yè)進(jìn)行充分調(diào)查過程中，掌握飼料生產(chǎn)原材料與工藝的最新理念和技術(shù)，完成立法管理方面的落地，將為我國飼料行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展吹出“順風(fēng)”。從對外部政策條件的回應(yīng)來說，政策環(huán)境的改變將會(huì)給農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及飼料生產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)帶來重大影響，也為行業(yè)發(fā)展提供了更加高瞻遠(yuǎn)矚的方向性思考，因此，在飼料行業(yè)及其監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善過程中，需要對外部政策環(huán)境進(jìn)行相應(yīng)考量。通過國家政策對不同行業(yè)資源的統(tǒng)籌，飼料生產(chǎn)能獲得新的增長點(diǎn)，如新技術(shù)、新原料產(chǎn)地等，而相關(guān)監(jiān)督機(jī)制則需要及時(shí)完成對新增長點(diǎn)的對應(yīng)，確保企業(yè)增長與政策落地同步完成（Kristine Gismervik 等，2015）。總的來說，法律法規(guī)制度的發(fā)展必須與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，這樣才能在社會(huì)和行業(yè)不斷進(jìn)步的過程中為行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，使其成為社會(huì)進(jìn)步過程中的推動(dòng)力。

5 總結(jié)

在農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)不斷發(fā)展的社會(huì)環(huán)境中，我國飼料產(chǎn)業(yè)也處于不斷發(fā)展中。通過合理協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)及飼料產(chǎn)業(yè)等不同要素，讓不同行業(yè)在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展過程中形成不斷優(yōu)化的向上合力，從而完成經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的產(chǎn)業(yè)升級。其中，對于飼料產(chǎn)業(yè)來說，相關(guān)法律法規(guī)制度的塑造和完善幾乎等同于飼料安全監(jiān)督體制整體的塑造和完善，必須在快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及飼料產(chǎn)業(yè)中緊抓社會(huì)發(fā)展思潮，與當(dāng)代飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀緊密結(jié)合起來，形成貼合行業(yè)發(fā)展與時(shí)代主流的立法監(jiān)督體系，讓法律法規(guī)成為行業(yè)發(fā)展和進(jìn)步的護(hù)航者，讓政策政令成為產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)者，推動(dòng)行業(yè)體系的完善和發(fā)展。