加強(qiáng)基層水政執(zhí)法 有效保護(hù)水資源安全

陳明勇

（甘肅省永登縣水務(wù)局，甘肅永登730300）

永登縣位于甘肅省中部，隸屬于甘肅省蘭州市，屬干旱性氣候，降水稀少。其位于兩河流域，獨(dú)立流出縣境的主要河流有7條，其中大通河、莊浪河是常年性客水河流，其余5條均屬季節(jié)性洪水溝道。大通河是湟水的最大支流，多年平均徑流量27.2億m3，實(shí)測年最大徑流量47.3億m3，年最小徑流量19.02億m3，該河年內(nèi)月流量分布相差巨大，夏季（7—9月）單季度來水量占該河全年流量的53.3%。有17條一級支溝，但常年產(chǎn)生地表徑流的支溝僅有8條，自產(chǎn)地表水資源量0.39億m3?？h境內(nèi)河道長61.3km，流域面積1331.2km2，流域水質(zhì)達(dá)到國家三類水域標(biāo)準(zhǔn)，年用水總量為4190.31萬m3。莊浪河屬于黃河干流水系，多年平均徑流量2.38億m3，年最大徑流量3.537億m3，年最小徑流量1.079億m3，有10條一級支溝，但常年產(chǎn)生地表水、地下水徑流的支溝只有1條，自產(chǎn)地表水資源量0.2億m3。莊浪河在永登縣境內(nèi)全長95km，控制流域面積2335km2，河谷寬闊，其流域人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。近些年由于“兩河”流域采沙場、洗沙場的快速發(fā)展，據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，在流域內(nèi)的71條河洪道內(nèi)，有25條河洪道存在非法采沙現(xiàn)象，共有采沙企業(yè)或個(gè)人70余家，由于過度采沙造成“兩河”流域河道生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。尤為嚴(yán)重的是滾水壩及河堤附近的無序采沙，導(dǎo)致河水流向改變，滾水壩及河堤地基暴露，極易造成滾水壩和河堤水毀坍塌，與此同時(shí)洗沙場洗沙時(shí)排出的大量淤泥導(dǎo)致河水污染，影響泄洪，給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來隱患。為此永登縣水務(wù)局采取了以下措施，遏制違法開采行為，加強(qiáng)對水資源的保護(hù)。

1 主要做法

1.1 嚴(yán)歷打擊水事違法行為

由于兩河河道無序采沙和河水?dāng)嗔?，使沙源得不到補(bǔ)充，導(dǎo)致河床下切，同時(shí)河水流向改變，嚴(yán)重影響兩河流域河堤的穩(wěn)定性，還易引起洪患。根據(jù)省、市、縣關(guān)于整治非法采沙現(xiàn)象的相關(guān)要求，永登縣水務(wù)局會同環(huán)保局、國土資源局以及水保站、治河站等組成了聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)小組，對城關(guān)、中堡、河橋、連城鎮(zhèn)的20家非法采沙企業(yè)進(jìn)行了依法拆除，對河道沿岸采沙、洗沙場進(jìn)行了專項(xiàng)整治，關(guān)停了沿岸違法采沙點(diǎn)，對部分偷采、偷洗現(xiàn)象嚴(yán)查、嚴(yán)辦，依法打擊，有效遏制了非法采沙企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境非法經(jīng)營的勢頭，目前大通河沿岸采沙場、洗沙場已全部停采停產(chǎn)，打擊了侵占河道及非法取水等違法行為。

1.2 有效監(jiān)控河道排污情況

加強(qiáng)對排污單位的監(jiān)督，定期抽查排污單位達(dá)標(biāo)排放情況并向社會公布，對達(dá)標(biāo)企業(yè)采取了網(wǎng)格化管理措施，確保達(dá)標(biāo)排放。永登縣兩河流域重點(diǎn)排污企業(yè)共11家，永登縣水務(wù)局對這些生產(chǎn)經(jīng)營單位的12個(gè)排污口均進(jìn)行了排污許可登記工作，完善和復(fù)核了入河排污口臺賬信息，全面推行排污許可，依法核發(fā)排污許可證，認(rèn)真做好排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。對污水處理廠進(jìn)行污染排查、監(jiān)管，確保污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，全面保障縣域水質(zhì)安全。此外，關(guān)停廢水排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)5家，其余企業(yè)經(jīng)過整改，無工業(yè)廢水外排，生活廢水達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還進(jìn)行了枯水期、豐水期檢測，此項(xiàng)工作的開展為后續(xù)的污染源普查及入河排污口審批提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。

1.3 嚴(yán)格執(zhí)行甘肅省行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)

永登縣水務(wù)局嚴(yán)格執(zhí)行甘肅省行業(yè)用水定額的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加大工業(yè)企業(yè)用水監(jiān)管力度。隨著甘肅省水電引泄水監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)行，將逐步建立完善的生態(tài)流量監(jiān)控機(jī)制，保障河道水生態(tài)安全。近年來，永登縣水務(wù)局依托國控點(diǎn)監(jiān)測等項(xiàng)目給縣域內(nèi)用水量較大的農(nóng)灌渠道及工業(yè)企業(yè)安裝了用水計(jì)量設(shè)施，給全縣14個(gè)水電站安裝了飲水和生態(tài)流量監(jiān)控設(shè)備，隨時(shí)掌握各企業(yè)飲用水情況。經(jīng)過永登縣水政監(jiān)察人員20多次對大通河9座水電站的巡查，發(fā)現(xiàn)連城1級水電站、連城2級水電站、杜家灣水電站及永河水電站土地手續(xù)不齊全等問題。縣國土局于2018年8月25日依法依規(guī)對上述4座水電站采取了關(guān)停整改措施，4座水電站停止發(fā)電，督促永成水電站編制水資源論證報(bào)告書，經(jīng)組織專家評審，通過認(rèn)定。根據(jù)中央及省市《水十條》相關(guān)指示精神，永登縣水務(wù)局積極開展對縣域內(nèi)水電站安裝最小下泄流量監(jiān)控設(shè)備的工作，在監(jiān)察人員的多次督促協(xié)調(diào)下，大通河永登縣域內(nèi)9座水電站都已完成安裝工作。省水利廳監(jiān)控平臺通過最小下泄流量監(jiān)控設(shè)備將實(shí)時(shí)接收到各水電站流量監(jiān)測數(shù)據(jù)，為主管部門隨時(shí)掌握各水電站的流量下泄情況奠定基礎(chǔ)。截至2018年11月，9座水電站均已建成最小下泄流量無障礙泄放設(shè)施，在水電站正常運(yùn)行的同時(shí)，保證了最小下泄流量的正常下泄。經(jīng)永登縣水務(wù)局多次請示協(xié)調(diào)省水利廳、市水務(wù)局，大通河永登段9座水電站均已換發(fā)了新的取水許可證。

2 存在的問題

2.1 執(zhí)法隊(duì)伍相對薄弱

基層水政執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)短缺和執(zhí)法裝備不齊，在執(zhí)法過程中不能很好地留下有效證據(jù)，制約了水政監(jiān)察力度，不利于水事糾紛案件的查處[1]。同時(shí)，由于基層水行政執(zhí)法隊(duì)伍缺乏履行職能所需的行政管理權(quán)和處分決定權(quán)，無法獨(dú)立、自主執(zhí)行水事違法案件，降低了執(zhí)法效率和執(zhí)法時(shí)效性，加大了執(zhí)法成本。此外，對執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度不足也導(dǎo)致了執(zhí)法人員的自身資質(zhì)不足。

2.2 管理體制不完善

執(zhí)法管理體制尚未形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理機(jī)制。在水政執(zhí)法過程中，水資源管理機(jī)制沒有形成一體化，一方面導(dǎo)致部門之間沒有明確分工與職責(zé)，協(xié)作不足，事務(wù)性工作的開展存在重復(fù)或者漏掉的現(xiàn)象；另一方面執(zhí)法力度不夠，制度執(zhí)行沒有形成閉環(huán)，結(jié)果不可追溯，造成執(zhí)法力度與結(jié)果不佳。

2.3 違法行為屢禁不止

在利益驅(qū)動(dòng)下，違法占用河灘地，造成河壩存在安全隱患的水事違法行為屢禁不止。水政執(zhí)法工作量大、情況復(fù)雜，有許多開礦、采沙、取土等從事生產(chǎn)建設(shè)的單位和個(gè)人對水資源保護(hù)的重要性認(rèn)識不夠。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，少數(shù)人法制觀念淡薄，“兩河”存在的亂占、亂采、亂堆、亂建、亂排污水、污染水質(zhì)的問題嚴(yán)重；水電站也存在無序蓄水和排水，水電站庫內(nèi)漂浮物和垃圾沒有得到及時(shí)清理。此外，縣域的民眾人情往來密切，出了問題人們默認(rèn)的思維是通過熟人解決，缺少法律意識和守法自律，為執(zhí)法帶來了一些阻力。

2.4 宣傳活動(dòng)效果不佳

以“世界水日”“中國水周”為契機(jī)進(jìn)行涉水法律法規(guī)的宣傳，雖然力度大，但是時(shí)間短，不能形成長效機(jī)制，常態(tài)化的宣傳工作不足。目前依然以宣傳資料、手冊等紙媒作為主要的宣傳手段，難以吸引公眾的興趣，造成民眾對水資源的保護(hù)認(rèn)識不足，節(jié)水意識不強(qiáng)。

3 對策與建議

3.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

嚴(yán)格執(zhí)法人員選拔程序，認(rèn)真做好法律法規(guī)培訓(xùn)[2]，建議將水政人員培訓(xùn)制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，使執(zhí)法人員在處理違法事件的過程中能夠充分掌握執(zhí)法程序，在執(zhí)法過程中規(guī)范取證，文明執(zhí)法。同時(shí)，通過向執(zhí)法人員配備執(zhí)法儀器來確保執(zhí)法過程被全程記錄，可作為之后檢察機(jī)關(guān)起訴的有效證據(jù)[3]，全力提高執(zhí)法水平和執(zhí)法效果。

3.2 深入開展摸底調(diào)查，將巡查工作常態(tài)化

按照《甘肅省河湖采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》要求，組織水政監(jiān)察人員對河湖非法采沙情況、管理情況等進(jìn)行實(shí)地摸底調(diào)查，確定轄區(qū)河湖非法采沙重點(diǎn)河段，對敏感水域進(jìn)行重點(diǎn)巡查，嚴(yán)厲打擊非法采沙行為。在摸底調(diào)查和日常監(jiān)管過程中，如發(fā)現(xiàn)非法采沙和占用河道洗沙的行為，應(yīng)立即啟動(dòng)執(zhí)法程序，做到露頭就打，從嚴(yán)從快予以處理。同時(shí)，明確部門責(zé)任，將嚴(yán)厲打擊非法采沙行為納入常態(tài)化、規(guī)范化、長效化的軌道，對河道灘涂和溝洪道內(nèi)的亂堆亂建等問題進(jìn)行集中整治。通過上述一系列整治行動(dòng)，切實(shí)保障河道行洪安全，有效遏制非法采沙勢頭和改善周邊環(huán)境。此外，要在巡查中定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)、定內(nèi)容、定巡查次數(shù)，確保巡查質(zhì)量，規(guī)范巡查記錄，對采沙活動(dòng)進(jìn)行疏堵并舉，以批評教育、警告、處罰等形式，杜絕非法采沙現(xiàn)象滋生蔓延，對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，早發(fā)現(xiàn)早處理。多單位協(xié)調(diào)互動(dòng)，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)分類處置方案，并指派專人負(fù)責(zé)甘肅省水電站引泄水監(jiān)管平臺的日常協(xié)調(diào)工作，督促水電站嚴(yán)格落實(shí)最小下泄流量，保障引泄水在線監(jiān)控設(shè)施作用最大化[4]，確保監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)上傳穩(wěn)定，保護(hù)河道及水生態(tài)安全。

3.3 發(fā)動(dòng)人民群眾，完善監(jiān)管機(jī)制

水政執(zhí)法需要建立長期有效的監(jiān)管體制，聯(lián)合政府各個(gè)部門，明確分工，協(xié)同辦案，讓整個(gè)執(zhí)法過程形成閉環(huán)。執(zhí)法與監(jiān)管部門并駕齊驅(qū)，杜絕只監(jiān)察不立案或通過人情關(guān)系解決違法犯罪的行為。同時(shí)發(fā)動(dòng)人民群眾進(jìn)行日常監(jiān)督，對群眾舉報(bào)反映的違規(guī)、違法采沙行為進(jìn)行及時(shí)處理。

3.4 加大違法行為的處理力度

加強(qiáng)依法查處水事違法案件的力度，對非法擅自取水的單位及個(gè)人采取強(qiáng)硬措施，限期補(bǔ)辦取水許可證及安裝計(jì)量設(shè)施。對發(fā)現(xiàn)的水事違法行為，完善告知機(jī)制，強(qiáng)化問題處置，依法進(jìn)行現(xiàn)場糾正或者要求限期糾正。與此同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)及媒體進(jìn)行執(zhí)法結(jié)果宣傳和直播，震懾違法行為的發(fā)生。

3.5 借助新媒體落實(shí)普法宣傳

以“世界水日”“中國水周”為契機(jī)，深入中堡、武勝驛、柳樹、河橋、連城等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行《水法》及全面推進(jìn)河長制的宣傳活動(dòng)，注重發(fā)揮報(bào)紙、微信、網(wǎng)絡(luò)等傳統(tǒng)媒體和新媒體作用，充分實(shí)現(xiàn)群眾普法宣傳，切實(shí)增強(qiáng)全社會依法治水的觀念，依法為公眾、社會組織提供水污染防治、水資源管理、水生態(tài)保護(hù)法規(guī)培訓(xùn)和咨詢，樹立“節(jié)水潔水，人人有責(zé)”的行為準(zhǔn)則，提高群眾對縣域內(nèi)水域的保護(hù)意識。