從消除絕對(duì)貧困走向緩解相對(duì)貧困

黃 花

（中共莆田市委黨校，福建 莆田 351100）

2015 年召開的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)提出，全世界將在2030 年之前消除一切形式的貧困問題。作為世界上減貧人數(shù)最多的國(guó)家，我國(guó)將于2020 年率先消除絕對(duì)貧困問題，這將成為人類反貧困史上的一個(gè)重要里程碑。當(dāng)然，絕對(duì)貧困的消除并不意味著我國(guó)減貧工作的結(jié)束，黨的十九屆四中全會(huì)提出：堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制[1]。我們國(guó)家的相對(duì)貧困問題仍將長(zhǎng)期存在，減貧工作下一步面臨的主要任務(wù)將落在鞏固前期的脫貧成果和緩解相對(duì)貧困兩大問題上。

一、2020 年后我國(guó)貧困的新特征

我國(guó)的扶貧工作經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下小規(guī)模救濟(jì)扶貧階段；二是改革開放后農(nóng)村改革推動(dòng)的體制改革扶貧階段；三是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)的開發(fā)式扶貧階段；四是黨的十八大以來的“補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)短板”的精準(zhǔn)扶貧階段。這幾個(gè)階段扶貧工作的共同目標(biāo)都是為了消滅全國(guó)性的絕對(duì)貧困問題。而當(dāng)2020 年我國(guó)建檔立卡戶全部實(shí)現(xiàn)脫貧時(shí)，它意味著這一目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，此后“貧困”這種社會(huì)現(xiàn)象在我國(guó)更多地將以“相對(duì)貧困”的形式呈現(xiàn)出來。如果說“絕對(duì)貧困”主要表現(xiàn)為個(gè)人或家庭的收入無法滿足最基本的生存需要，那么對(duì)應(yīng)的“相對(duì)貧困”則表現(xiàn)為個(gè)人或家庭的收入雖能夠滿足基本生活需要，但與整個(gè)社會(huì)的平均生活水平相比卻還存在一定差距。從兩者的表現(xiàn)可見，緩解相對(duì)貧困工作與之前的扶貧工作相比，緩解相對(duì)貧困要解決的人口基數(shù)更大、對(duì)象范圍更廣、致貧原因更復(fù)雜[2]，它對(duì)下一步的減貧工作也將提出更高的要求。

（一）相對(duì)貧困人口的基數(shù)更大

對(duì)于相對(duì)貧困的測(cè)度，世界上通行的做法是將標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為社會(huì)成員中位收入或者平均收入的某個(gè)比率，比如世界銀行是將收入不足社會(huì)平均水平三分之一的成員視為相對(duì)貧困人口，歐盟是將收入低于社會(huì)中位收入60%的成員歸入相對(duì)貧困人口[3]。從對(duì)相對(duì)貧困的測(cè)度可見，相對(duì)貧困涉及的人口數(shù)量和比例要遠(yuǎn)高于絕對(duì)貧困。我國(guó)的相對(duì)貧困人口主要由四個(gè)部分組成。第一部分是已經(jīng)脫貧的絕對(duì)貧困人口。從廣義上說，我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過程其實(shí)就是將數(shù)以億計(jì)的絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)化為相對(duì)貧困人口的過程。按照絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2011 年人均年純收入在2 300 元以下的農(nóng)村貧困人口約為1.28 億人，這些人都是2020 年以后相對(duì)貧困群體的潛在人口[4]。第二部分是絕對(duì)貧困的邊緣戶，即收入水平只是略高于建檔立卡戶的這部分群體。這種邊緣貧困人口與被識(shí)別為貧困戶的家庭生活水平可能相差無幾，但無法享受到精準(zhǔn)扶貧帶來的優(yōu)惠政策扶持，事實(shí)上他們現(xiàn)在的生活可能比那些被建檔立卡的家庭更加艱難，這種相對(duì)貧困人口占據(jù)了很大的比重。第三部分是進(jìn)城打工的農(nóng)民。雖然進(jìn)城的農(nóng)民工總體收入會(huì)比留在農(nóng)村的農(nóng)民高，但是貧困與否不能僅僅看收入一個(gè)指標(biāo)，這些農(nóng)民工在城市中的生活成本比農(nóng)村更高，再加上長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度讓他們無法享受到城市里的社會(huì)保障和公共服務(wù)，所以他們的實(shí)際生活水平未必比農(nóng)民更高。再加上農(nóng)民工個(gè)人能力的限制，因此這部分人群也是相對(duì)貧困群體的重要組成部分。第四部分是城市里的低收入群體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年都對(duì)全國(guó)居民收入進(jìn)行五等份分組，2019 年的情況是：低收入組年人均可支配收入7 380 元，中間偏下收入組年人均可支配收入15 777 元，中間收入組年人均可支配收入25 035 元，中間偏上收入組年人均可支配收入39 230 元，高收入組年人均可支配收入76 401 元[5]。從這組數(shù)據(jù)可見，高低收入組的人均可支配收入水平相差10 倍多，這么大的差距說明在城市中有相當(dāng)一部分居民的收入是遠(yuǎn)低于平均收入水平的，這些居民也是我國(guó)相對(duì)貧困群體的重要構(gòu)成。

（二）相對(duì)貧困人口的空間分布更分散

在消除絕對(duì)貧困階段，我國(guó)貧困人口的區(qū)域集中度相對(duì)比較高，主要分布在農(nóng)村。2020 年后，相對(duì)貧困群體不但人口基數(shù)更大，而且這些人在空間分布上也將會(huì)有比較大的改變。首先，從總體分布上看，其實(shí)2018 年世界銀行劃定的貧困標(biāo)準(zhǔn)共有三個(gè)，即：每人每天生活費(fèi)低于1.9 美元的是屬于極端貧困；低于3.2 美元的是屬于中等偏低貧困；低于5.5 美元的是屬于中等偏高貧困。我國(guó)現(xiàn)在設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)大致只是相當(dāng)于世界銀行的極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，我國(guó)2020 年將實(shí)現(xiàn)的是極端貧困那部分人的脫貧。如果按照世界銀行的中等偏低貧困標(biāo)準(zhǔn)和中等偏高貧困標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，我國(guó)其實(shí)仍然還存在著大量的貧困人口。這么龐大的貧困群體，它的分布除了集中連片特困地區(qū)之外，在廣大的農(nóng)村和城市當(dāng)中必然也會(huì)廣泛分布。所以，雖然目前的貧困現(xiàn)象在一些地區(qū)依然相對(duì)集中，但隨著對(duì)深度貧困地區(qū)扶持力度的不斷加大，那種集中連片的區(qū)域性貧困比例將逐漸下降，在全國(guó)層面相對(duì)貧困群體將會(huì)以分散式的分布為主。其次，從貧困發(fā)生群體看，在消除絕對(duì)貧困階段，實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)通過發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和扶持貧困人員就業(yè)等途徑，讓那部分有勞動(dòng)能力的貧困人口基本實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。目前農(nóng)村的貧困群體主要包括老年人、病人、殘疾人三種類型，這種老弱病殘的特殊貧困群體不但缺乏穩(wěn)定的收入來源，而且他們的家庭支出負(fù)擔(dān)也很重，現(xiàn)在主要是依靠社保兜底來解決。因此到了緩解相對(duì)貧困階段，這些特殊人群依然是相對(duì)貧困的高發(fā)群體。再次，從城鄉(xiāng)分布看，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的逐年提高，近期還將會(huì)有大量的農(nóng)民工要進(jìn)入到城市，而這些勞動(dòng)技能相對(duì)較低的農(nóng)民工來到城市以后，他們更加容易受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的沖擊，所以未來不但在農(nóng)村中依然存在大量的相對(duì)貧困人口，城鎮(zhèn)的貧困發(fā)生率也將會(huì)有明顯提高[6]。這是相對(duì)貧困群體的空間分布特征。

（三）相對(duì)貧困的致貧原因更復(fù)雜

貧困本身是一個(gè)綜合性的社會(huì)現(xiàn)象，除了收入之外，它還包含住房、教育、醫(yī)療、社保、社會(huì)融入等一系列因素，如果就單一地從經(jīng)濟(jì)方面來進(jìn)行貧困幫扶，并不能徹底解決貧困問題。從2013 年開始在我國(guó)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策，其目的是要解決絕對(duì)貧困群體由于收入不足而導(dǎo)致的基本生活困難問題，讓這些貧困人口能夠?qū)崿F(xiàn)“兩不愁三保障”。所以這一階段的扶貧措施主要落在經(jīng)濟(jì)層面，扶貧的手段也主要是通過提供所需的外部經(jīng)濟(jì)物品和社會(huì)救助來改善他們的生活質(zhì)量。2020 年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)結(jié)束之后，相對(duì)貧困問題的復(fù)雜性就凸顯出來：由于相對(duì)貧困群體身處社會(huì)困境，他們的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障缺失，以及沒有發(fā)言權(quán)、社會(huì)排斥等社會(huì)層面的“相對(duì)剝奪感”所導(dǎo)致的“心理沖擊”，都讓新一輪的減貧工作更加復(fù)雜繁重[7]。因此，我國(guó)進(jìn)入緩解相對(duì)貧困階段后，僅通過物質(zhì)性補(bǔ)助是無法讓他們真正擺脫貧困的。從本質(zhì)上看，如果說絕對(duì)貧困是由于物質(zhì)財(cái)富的匱乏所致，則相對(duì)貧困可以說是由于發(fā)展和分配的不平衡造成的，從解決絕對(duì)貧困問題轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困問題正是我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的縮影。從宏觀層面看，下一步的扶貧工作要更大力度地關(guān)注貧困群體的兜底性保障，包括堅(jiān)持對(duì)教育、醫(yī)療、住房和基礎(chǔ)設(shè)施等保持著“廣覆蓋、低增長(zhǎng)”的投入，賦予貧困群體更多的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利和社會(huì)性權(quán)利，從物質(zhì)扶貧拓展到文化扶貧，從事后救濟(jì)走向事前扶貧領(lǐng)域；從微觀層面看，只有讓貧困人口擁有源源不斷的可持續(xù)獲得收入的能力，才能讓他們面對(duì)疾病、自然災(zāi)害等不可預(yù)測(cè)的外在侵害時(shí)能夠避免重返物質(zhì)貧困，從而徹底擺脫貧困并實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活的獨(dú)立[8]。

二、緩解相對(duì)貧困政策的新取向

2020 年中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》中提出，要研究如何接續(xù)推進(jìn)減貧工作，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)[9]。因此，今后的扶貧工作在保證脫貧攻堅(jiān)任務(wù)順利完成的基礎(chǔ)上，我們需要將工作重心放到相對(duì)貧困群體上，盡快建立起緩解相對(duì)貧困的戰(zhàn)略思路。

（一）扶貧目的：從解決溫飽轉(zhuǎn)向縮小收入差距

現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧工作主要是通過解決溫飽問題和保障基本生活來實(shí)現(xiàn)“硬幫扶”，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)的增速放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于減貧的“涓滴效應(yīng)”也隨之下降，因此2020 年決勝全面建成小康社會(huì)之后，不但不能削弱甚至放棄扶貧工作，而且需要開展包括農(nóng)村和城市在內(nèi)的更大規(guī)模地減緩相對(duì)貧困工作。實(shí)現(xiàn)共同富裕不但是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，而且也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，無論是城市還是農(nóng)村，無論是沿海還是內(nèi)地，都要防止兩極分化，所以在下一步減緩相對(duì)貧困的扶貧工作中，縮小收入差距，加快形成橄欖型社會(huì)的收入分配格局是目的。傳統(tǒng)縮小收入差距的思路大多是通過提高低收入人群的轉(zhuǎn)移支付和完善社會(huì)保障等先富帶動(dòng)后富的手段來實(shí)現(xiàn)，而今在經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的背景下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)益貧式增長(zhǎng)才是實(shí)現(xiàn)減緩相對(duì)貧困問題更為根本的方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要實(shí)現(xiàn)這種益貧式的增長(zhǎng)，“分配”扮演著十分重要的角色，包括初次分配和再分配都需要統(tǒng)籌考慮。比如：在初次分配領(lǐng)域，可以借助一些政策，提高勞動(dòng)報(bào)酬（而非資本）在初次分配中的比重，提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，這樣才能分均“蛋糕”，實(shí)現(xiàn)低收入家庭的勞動(dòng)報(bào)酬能夠隨國(guó)民收入同步增長(zhǎng)。在再分配領(lǐng)域，則需要更好地發(fā)揮財(cái)政的作用，圍繞低收入人群的特征，注重再分配政策的精準(zhǔn)性，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的支持力度。同時(shí)應(yīng)提高對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收汲取，通過對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)，從而有效抑制地區(qū)收入差距問題[10]。通過這些舉措來提高再分配的力度，以達(dá)到縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目的。

（二）扶貧重心：從降低貧困發(fā)生率轉(zhuǎn)向建立防止返貧機(jī)制

黨的十八大以來我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧工作取得了顯著成效，截至2019 年底共減少貧困人口9 500多萬人，平均每年減少1 300 萬人以上，貧困發(fā)生率也已降至2%以下[11]，這些數(shù)據(jù)無疑是喜人的，也是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾”的必然要求。但是脫貧摘帽后再次返貧的現(xiàn)象也是時(shí)有發(fā)生，如果返貧問題得不到有效抑制，那政府就需要再次投入大量資源幫助該地區(qū)再次脫貧，長(zhǎng)此反復(fù)無疑會(huì)造成扶貧資源的大量浪費(fèi)，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)重打擊貧困群眾脫貧致富的信心。因此，今后扶貧工作的重心應(yīng)從降低貧困發(fā)生率轉(zhuǎn)向建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，就是既要做到最大限度地保障貧困戶脫貧之后不再返貧，同時(shí)又要保證在新的貧困發(fā)生時(shí)可以有效兜底。返貧的原因是極其復(fù)雜的，要想徹底防止返貧，就必須考慮全局、綜合分析，建立起系統(tǒng)性的防范機(jī)制才能有效解決：第一，要建立起風(fēng)險(xiǎn)防控社會(huì)保障機(jī)制，注意防范返貧風(fēng)險(xiǎn)和政策舉措的可持續(xù)性，包含社會(huì)救助體系、農(nóng)村返貧人口的健康幫扶機(jī)制、返貧預(yù)警機(jī)制等方面的建設(shè)；第二，要構(gòu)建起密切的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓貧困戶在依靠產(chǎn)業(yè)脫貧之后，與扶貧企業(yè)之間依然能夠保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，以增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力；第三，要增強(qiáng)貧困人口自身的技能。通過對(duì)貧困地區(qū)加大教育的幫扶力度，提升貧困人口的自我發(fā)展能力，這才是從根本上防止脫貧戶返貧的治本之策。

（三）扶貧對(duì)象：從以農(nóng)村為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重

貧困在我國(guó)長(zhǎng)期被視為一種農(nóng)村現(xiàn)象，之前的扶貧對(duì)象主要是農(nóng)村的貧困人口，后來的精準(zhǔn)扶貧也并未把城市貧困人口納入其中。與農(nóng)村貧困相比，由于城市的結(jié)構(gòu)更加多樣，所以城市的貧困問題也更為復(fù)雜，目前國(guó)家是把“城市最低生活保障線”作為衡量城市貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，就是把人均收入低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的群體視為城市貧困人口，主要包含三種群體：失業(yè)人口、下崗人員、收入低于最低生活保障線的在業(yè)人員[12]。在城市轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，特別是一些老工業(yè)基地，以及那些資源枯竭、生態(tài)嚴(yán)重退化等地區(qū)，這些城市的下崗、失業(yè)、待業(yè)問題特別嚴(yán)重。再加上這幾年城市化速度如之此快，每年又有大量的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這些人可能在農(nóng)村生活得并不算貧困，但進(jìn)入城市后，由于生活成本的提高，他們成了城市當(dāng)中的貧困者。再加上進(jìn)城之后他們是既無法獲得農(nóng)村扶貧體系的覆蓋，又未能被及時(shí)納入城市的最低生活保障體系中，這些原因也導(dǎo)致了城市貧困問題日益突出[13]。因此，今后我國(guó)的減貧工作在繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村扶持的基礎(chǔ)上，也要把反貧困的政策體系向城市領(lǐng)域延伸，統(tǒng)籌減少農(nóng)村貧困人口和城市貧困人口兩個(gè)空間單元的扶貧開發(fā)工作，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度開展貧困治理。

（四）扶貧方式：從解決收入貧困轉(zhuǎn)向解決多維貧困

貧困是一個(gè)多維的概念，它除了用“收入”這個(gè)指標(biāo)來衡量之外，還包含著如教育、健康、住房等許多非貨幣的維度。而且從長(zhǎng)期來看，貨幣維度的貧困是可逆的，也是比較容易被糾正的，而非貨幣的貧困通常表現(xiàn)出不可逆的特征，比如缺少醫(yī)療救助或教育救助都可能會(huì)讓一個(gè)貧困者喪失終身的勞動(dòng)能力。多維治理貧困本是我國(guó)扶貧開發(fā)道路的一大特色和寶貴經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)我國(guó)的扶貧政策從改革開放之后就不再局限于“收入”一個(gè)指標(biāo)上，在《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010 年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》這些扶貧文件中除了提出要通過“發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高收入”之外，都強(qiáng)調(diào)“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化”等其他指標(biāo)，“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧方略也包含著“產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育、健康、保障”等因素，從這些要求可見我國(guó)過去的這些扶貧政策不但堅(jiān)持解決貧困問題，還著力于解決基礎(chǔ)設(shè)施問題、公共服務(wù)等問題，這種系統(tǒng)性的扶貧措施充分體現(xiàn)了我國(guó)扶貧政策的多維度特征?，F(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)是在2013 年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上提出的，按照2010 年的不變價(jià)計(jì)算，家庭年人均純收入2 300 元，跟2009 年的標(biāo)準(zhǔn)相比，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)提髙了92%。提高貧困線當(dāng)然是為了提高貧困群體的生活水平，但還不夠，2015 年的中央扶貧開發(fā)會(huì)議又提出，到2020 年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的脫貧目標(biāo)，包含了吃、穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全這五個(gè)指標(biāo)，這幾個(gè)指標(biāo)是對(duì)單純收入標(biāo)準(zhǔn)的有益補(bǔ)充，可見我國(guó)一直十分重視堅(jiān)持多維度的扶貧理念。當(dāng)然這個(gè)“兩不愁、三保障”標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，它主要是針對(duì)目前的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平提出來的。消滅絕對(duì)貧困之后，為了滿足人民多層次的、多樣化的對(duì)美好生活的需求，應(yīng)盡快建立起一套更加符合中國(guó)實(shí)際的多維的貧困評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，制定出緩解相對(duì)貧困的綜合性政策，建立起多維解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，從而提高相對(duì)貧困人口擺脫貧困的能力[14]。

三、建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制

2020 年我國(guó)的扶貧工作轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困后，需要進(jìn)一步研究解決相對(duì)貧困問題的長(zhǎng)效機(jī)制，著力于推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，也就是要從集中式減貧轉(zhuǎn)向常規(guī)性緩解相對(duì)貧困的持久戰(zhàn)[15]。設(shè)想通過加強(qiáng)解決相對(duì)貧困問題的頂層設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確界定相對(duì)貧困的范疇，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個(gè)領(lǐng)域的扶貧，最終建立起常態(tài)化的減貧機(jī)制。

（一）整合各方資源，建立整體治理機(jī)制

與絕對(duì)貧困群體相比，由于相對(duì)貧困群體的分布更分散，動(dòng)態(tài)性更強(qiáng)，所以管理難度也更大，這些特征給反貧困政策的制定和實(shí)施都帶來了巨大的挑戰(zhàn)。緩解相對(duì)貧困本身就是一項(xiàng)特殊的治理活動(dòng)，它的成果直接取決于健全的基層治理體系，以及政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大扶貧主體的有效整合和協(xié)同程度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的社會(huì)治理模式被稱為“大政府、小社會(huì)”，政府在整個(gè)社會(huì)治理中發(fā)揮著主要作用。今后對(duì)于相對(duì)貧困問題，需要充分運(yùn)用行政力量來有效整合扶貧資源，因?yàn)槊鎸?duì)量大面廣的相對(duì)貧困群體，既要讓各個(gè)主體都能充分發(fā)揮作用，同時(shí)也要防止權(quán)力過于分散。比如，過去為了能如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，通過建立許多專項(xiàng)扶貧體系、行業(yè)扶貧體系等，實(shí)現(xiàn)了在短期內(nèi)凝聚全社會(huì)的扶貧力量實(shí)施攻堅(jiān)。但各級(jí)扶貧辦對(duì)這些分散在各個(gè)行業(yè)部門中的扶貧體系并不具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，所以這種組織結(jié)構(gòu)是不利于穩(wěn)定解決貧困問題的。只有發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各個(gè)扶貧組織和各項(xiàng)扶貧政策形成合力，才能真正提高扶貧效率。

當(dāng)然，政府在解決相對(duì)貧困問題中的主導(dǎo)作用并不等于僅依靠政府的行政手段來整合政府力量就能取得理想的效果，也需要引入市場(chǎng)機(jī)制來激活社會(huì)各個(gè)主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在解決相對(duì)貧困問題中的決定性作用，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向和激勵(lì)功能，形成政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)協(xié)同治理的機(jī)制才能提高扶貧的質(zhì)量。其中把握好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的度是關(guān)鍵：如果政府主導(dǎo)作用太弱，市場(chǎng)調(diào)節(jié)就很難進(jìn)入到貧困地區(qū)；如果政府主導(dǎo)作用太強(qiáng)，它又會(huì)僵化貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。所以當(dāng)政府把市場(chǎng)主體引入到貧困地區(qū)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)良性發(fā)展之后，政府就應(yīng)該主動(dòng)選擇退出市場(chǎng)，轉(zhuǎn)到幕后承擔(dān)起監(jiān)督與協(xié)調(diào)工作，因?yàn)榻鉀Q相對(duì)貧困問題歸根到底是物質(zhì)問題，所以最終還是要依靠發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來解決的[16]。

同時(shí)我國(guó)相對(duì)貧困人口的數(shù)量這么大、分布范圍這么廣，如果僅僅依靠某一方面的力量來解決顯然十分困難，只有人民的力量才是無窮的，社會(huì)組織在扶貧工作中展現(xiàn)出來了靈活性、創(chuàng)新性、參與性、便利性等特點(diǎn)，這些社會(huì)組織能夠更好地籌集到社會(huì)的扶貧資金。同時(shí)社會(huì)組織中還匯集了大批的專家學(xué)者，這些政府的“智囊團(tuán)”也可以有效地彌補(bǔ)政府組織的缺陷，所以需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量廣泛參與。對(duì)于發(fā)揮好社會(huì)組織在緩解相對(duì)貧困中的作用，需要處理好它與政府之間的關(guān)系問題：政府如果對(duì)社會(huì)組織控制過多，社會(huì)組織就容易喪失其自主性，它的優(yōu)勢(shì)也就無法在扶貧工作中發(fā)揮得淋漓盡致；當(dāng)然，政府也不能將全部的扶貧責(zé)任托付給社會(huì)組織，政府在扶貧工作中需要起到必要的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，確保扶貧項(xiàng)目規(guī)范化、透明化，才能最終實(shí)現(xiàn)扶貧作用最大化[17]。

因此，只有在政府主導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中國(guó)特色的相對(duì)貧困治理體系，調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)、社會(huì)等各方面的積極性協(xié)同發(fā)力，廣泛整合各種社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最優(yōu)組合，形成全社會(huì)共同參與扶貧工作的格局，才能提升解決相對(duì)貧困問題的能力。

（二）界定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，確立準(zhǔn)確識(shí)別機(jī)制

其實(shí)相對(duì)貧困問題在我國(guó)早已存在，只是在2020 年之后將成為我國(guó)貧困的主要形式。在消除絕對(duì)貧困時(shí)，需要確定一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，用它來準(zhǔn)確識(shí)別扶持對(duì)象和衡量減貧效果，為了方便幫扶相對(duì)貧困群體，目前也同樣也需要確定一個(gè)相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)。但是我國(guó)的相對(duì)貧困問題較之絕對(duì)貧困是既具備了后者的脆弱性與易識(shí)別性，同時(shí)又具備了自己的變動(dòng)性和區(qū)域性特征，因此制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的思路也應(yīng)有所不同。

相對(duì)貧困的扶貧標(biāo)準(zhǔn)客觀地講是一條資格線，與精準(zhǔn)扶貧定的目標(biāo)線相比是有區(qū)別的。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)線的設(shè)定目的是讓我國(guó)低收入群體通過各方的共同努力，使他們的收入獲得提高。而相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定目的更接近于“共同富裕”這個(gè)大目標(biāo)，它是一個(gè)在現(xiàn)實(shí)中始終存在的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，是一條有資格獲得國(guó)家?guī)头龅摹皺?quán)利線”。目前國(guó)際上的貧困標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種:第一種是世界銀行確定的把收支情況作為貧困線的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種劃分有的是把人均收入的一定比例作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，有的是以恩格爾系數(shù)作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；第二種是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署構(gòu)建的全球多維貧困指數(shù)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)除了衡量收入差距之外，還把教育、醫(yī)療、住房、個(gè)體能力等非收入指標(biāo)都納入測(cè)定范疇。

我國(guó)相對(duì)貧困人群的認(rèn)定不能再僅限于滿足“兩不愁、三保障”這樣一些基本生存條件，緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)必然要求更高。相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定不應(yīng)再是一個(gè)具體的數(shù)據(jù)，而應(yīng)是以社會(huì)的平均發(fā)展水平作為基準(zhǔn)，把低于平均發(fā)展水平一定比例的人群都算成是相對(duì)貧困人口，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)。比如以全國(guó)中位收入的一定比例，或是人均可支配收入的一定比例來確定這條相對(duì)貧困線。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并從我國(guó)目前的發(fā)展水平出發(fā)，設(shè)想我國(guó)的相對(duì)貧困線可以劃定為中位收入或人均可支配收入的40%～60% 之間。同時(shí)由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)懸殊，各省可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況設(shè)定差異化的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)體系，而并非要全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。比如浙江省早在2012 年就將他們的貧困標(biāo)準(zhǔn)定為4 600 元，廣東省也在2016 年將貧困標(biāo)準(zhǔn)定為4 000 元。當(dāng)然，這種基于中位數(shù)收入和人均收入固定比例劃定的相對(duì)貧困線也存在一個(gè)問題，就是城鄉(xiāng)居民的收入事實(shí)上并不是一個(gè)連續(xù)而且均勻地分布，所以單一采用收入法劃分很容易忽略貧困深度[18]。對(duì)此，可以借鑒聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署采用的全球多維貧困指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合一些客觀的物化指標(biāo)來協(xié)助識(shí)別貧困戶，以彌補(bǔ)單純收入法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教育、衛(wèi)生、住房等非經(jīng)濟(jì)貧困狀況評(píng)價(jià)的不足。

（三）銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立持續(xù)增收機(jī)制

解決相對(duì)貧困問題的根本是要夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，只有讓低收入群體的收入增長(zhǎng)速度高于其他群體，才能最終實(shí)現(xiàn)縮小收入差距。從國(guó)家層面講，實(shí)質(zhì)就是要通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財(cái)富，從而滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。從地方層面講，就是要因地制宜培育產(chǎn)業(yè)，做大蛋糕，才是推動(dòng)脫貧致富的根本出路[19]。

緩解相對(duì)貧困需要拓寬城鄉(xiāng)居民的增收渠道，只有實(shí)現(xiàn)居民的工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的穩(wěn)步提高、經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的加快提升，才能真正實(shí)現(xiàn)富民增收。建立持續(xù)增收機(jī)制的關(guān)鍵是要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，具體而言：第一，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，做好產(chǎn)業(yè)培育與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。我國(guó)的扶貧工作已進(jìn)入到一個(gè)新階段，今后的扶貧工作要著力于開發(fā)出貧困戶的“造血功能”，充分調(diào)動(dòng)貧困人口的積極性，重點(diǎn)增強(qiáng)他們的自我發(fā)展觀念。同時(shí)要給他們提供致富門路和致富技能，發(fā)揮好貧困地區(qū)在資源環(huán)境、品種特色等方面的優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加快脫貧致富步伐。這既是扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)，也是扶貧工作的落腳點(diǎn)[20]。第二，雖說相對(duì)貧困的戰(zhàn)場(chǎng)不僅在農(nóng)村，城市也包括在內(nèi)，但是從我國(guó)當(dāng)前的收入情況來看，接下來幾年的工作重點(diǎn)應(yīng)該還是在農(nóng)村。緩解相對(duì)貧困與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是具有內(nèi)生邏輯聯(lián)系的，緩解相對(duì)貧困問題顯然需要持久的扶貧力量投入，而鄉(xiāng)村振興作為我國(guó)百年大計(jì)也并非一朝一夕可以完成的，兩者都旨在提高農(nóng)民的收入水平，改善農(nóng)村地區(qū)的生活條件，讓他們的生活更加富裕。因此，在實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)，建立起農(nóng)村可持續(xù)增收機(jī)制,以緩解農(nóng)村的相對(duì)貧困問題[8]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富?！?，其中第一條便是要求實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”。因此，一方面要把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理念貫穿到整個(gè)緩解相對(duì)貧困的全過程，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“產(chǎn)業(yè)興旺”的要求相銜接，探索產(chǎn)業(yè)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收和持續(xù)減貧—只有鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)振興，才有可能從根本上逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，進(jìn)而緩解相對(duì)貧困；另一方面又要盡快促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，把緩解相對(duì)貧困問題作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，促進(jìn)對(duì)相對(duì)貧困的治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，把在精準(zhǔn)扶貧過程中積累下的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)中，為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提供戰(zhàn)略指引和政策儲(chǔ)備。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，建立常態(tài)化減貧機(jī)制

如前文所述，為緩解相對(duì)貧困需要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角重新審視貧富差距和相對(duì)貧困問題，避免政策待遇讓貧困農(nóng)民陷入“福利陷阱”，并給非貧困人口造成“懸崖效應(yīng)”；下一步需要及時(shí)摸清那些非貧困村社和邊緣貧困戶的現(xiàn)狀，并且進(jìn)一步研究提升扶貧資源配置效率問題，制定出針對(duì)那些收入水平略高于建檔立卡貧困戶的幫扶政策，并將反貧困政策體系延伸到城市領(lǐng)域。未來的城鄉(xiāng)貧困治理將由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合背景下的扶貧開發(fā)共同治理。

考慮到城市與農(nóng)村貧困交互的現(xiàn)實(shí)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧均衡協(xié)同推進(jìn)，需要建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大扶貧體系。首先，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是基礎(chǔ)。城市與農(nóng)村的扶貧工作要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，就要把扶貧工作融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口融合和產(chǎn)業(yè)融合，形成以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠的新型工農(nóng)關(guān)系和以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。充分利用城市在技術(shù)、信息、資本、管理上的優(yōu)勢(shì)，整合盤活農(nóng)村的內(nèi)部資源，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，增強(qiáng)貧困群體自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，這才是治本之策。其次，在城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)中實(shí)現(xiàn)協(xié)同并軌是關(guān)鍵。為了打破城鄉(xiāng)隔閡，可以將扶貧工作與城鄉(xiāng)社保制度有機(jī)結(jié)合起來，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧管理體制和政策措施，健全城鄉(xiāng)融合扶貧政策體系。通過積極推進(jìn)全民參保計(jì)劃，完善城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系等，建成覆蓋全民、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，讓城鄉(xiāng)貧困人口都能夠及時(shí)得到有效的支持和幫助[21]。最后，推進(jìn)扶貧開發(fā)治理現(xiàn)代化是目標(biāo)。要統(tǒng)籌解決農(nóng)村與城市貧困問題，需要涉及到的主體就更加多元了，除了要整合政府、企業(yè)、社會(huì)組織的扶貧資源形成扶貧合力之外，目前更加緊迫的任務(wù)是需要建立起省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的多級(jí)政府扶貧協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化在政府各級(jí)之間實(shí)現(xiàn)扶貧資源共享和扶貧政策均等化。通過提高扶貧開發(fā)治理的現(xiàn)代化水平，最終實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、多方參與，扶貧方式多樣、減貧效果顯著的分層多維城鄉(xiāng)扶貧治理新格局。