堅持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

關曉宇

（中國青年政治學院，北京 100089）

新中國成立以來中國的農(nóng)村經(jīng)營制度經(jīng)歷了土地改革、合作化運動、人民公社化和家庭承包責任制這四個階段，最終確立了“以家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”作為我國基本經(jīng)營制度。這項制度的確立，促進了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復發(fā)展，極大地推動了農(nóng)村社會的繁榮穩(wěn)定。與此同時，農(nóng)村的發(fā)展為城市和工業(yè)供應了大量原材料，有效地推進我國現(xiàn)代化建設。在中國特色社會主義邁入新時代的今天，這一基本經(jīng)營制度對于實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及鞏固社會主義制度仍然具有重大影響。因此，準確把握農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策內(nèi)涵，充分認識農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要意義，與時俱進地堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對于實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展繁榮以及維護農(nóng)民根本利益具有不可比擬的作用。

1 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度面臨的挑戰(zhàn)

黨中央把堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度作為我國現(xiàn)階段全面深化改革的重要任務之一，賦予了農(nóng)村基本經(jīng)營制度明確的改革地位。隨著新時期的到來，工業(yè)化，城市化的發(fā)展為我國“三農(nóng)”的發(fā)展帶來的新的挑戰(zhàn)，當前土地制度難以適應新時期的發(fā)展需要。

1.1 農(nóng)村基本經(jīng)營制度的缺陷亟待解決

1.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中“統(tǒng)”、“分”失衡

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中只講“分”的優(yōu)勢不講“統(tǒng)”的優(yōu)勢，造成“統(tǒng)”、“分”失衡局面，這種趨勢正在逐漸動搖“堅持統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制長久不變”的決心。改革開放初期，我國之所以在農(nóng)村經(jīng)濟制度上取得歷史性突破，正是發(fā)現(xiàn)了發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營制度的道路在于把握好“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的原則。不同以往計劃經(jīng)濟體制，以家庭承包經(jīng)營為基礎的“分”的優(yōu)勢在一定時期內(nèi)頗為明顯，在尊重農(nóng)業(yè)適合以農(nóng)戶為單位進行經(jīng)營的特點下，以農(nóng)戶為單元組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源配置效率高，監(jiān)督成本低，為我國社會主義農(nóng)村建設，推進農(nóng)村各項事業(yè)改革作出卓越貢獻?！胺帧钡淖饔貌粩啾恍麚P，“雙層經(jīng)營”體制下家庭承包經(jīng)營對于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生積極影響，而村集體狀況不容樂觀，各項實踐的表明，在我國“分”的積極性充分體現(xiàn)了，但如何將“統(tǒng)”的功能應用于市場經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟，始終沒有得到很好的解決[3]。

1.1.2 農(nóng)村土地呈現(xiàn)細碎化，嚴重阻礙了科技的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)

在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初時，為體現(xiàn)公平性，各地主要采取“均田制”，即按人頭把耕地分給農(nóng)戶。為減少由于耕地產(chǎn)出能力不同帶來的矛盾糾紛，還需要對耕地進行優(yōu)劣等級劃分后再進行分配，以保證集體內(nèi)的農(nóng)民家庭擁有產(chǎn)出量相對均衡級別的土地，這就造成了我國長期以來農(nóng)戶經(jīng)營土地細碎化的局面[4]。土地細碎化不僅降低糧食生產(chǎn)的規(guī)模效應，且無法進行大機械作業(yè)，對技術效率的提高產(chǎn)生顯著的負面影響。除此之外，土地細碎化必然伴隨著田埂、溝渠、田間水利等設施增加，由此，導致相當一部分農(nóng)村耕地資源浪費。

1.1.3 我國農(nóng)村土地確權法律問題尚待完善

土地問題是解決我國新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的關鍵，也是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的重要基石。土地確權的根本在于確定土地權屬，明確土地歸屬，讓農(nóng)村土地權利更加明晰，保護農(nóng)民土地合法權益。受歷史遺留問題和現(xiàn)實因素影響，目前我國土地確權法律層面存在一些問題。我國農(nóng)村土地確權缺乏產(chǎn)權保護，土地確權法律和政策相沖突，土地登記不統(tǒng)一，土地承包經(jīng)營權期限的規(guī)定同具體情況的處理存在一定的矛盾；土地確權制度缺失，農(nóng)民利益缺乏制度保障。受計劃經(jīng)濟體制的影響，土地確權的行政性制約著市場機制功能，限制土地流轉(zhuǎn)，阻礙土地確權開展工作；土地界限不清，權利結(jié)構復雜制約土地確權的工作開展，界限不清的問題也是導致產(chǎn)生土地權屬爭議的主要原因。主要表現(xiàn)為土地劃線程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)形式不明確，經(jīng)營權證填寫不規(guī)范以及“一地兩證”現(xiàn)象。除了法律層面關于土地確權的缺失，農(nóng)民對土地確權的重要性認知也存在偏差，許多農(nóng)民認為土地確權無關緊要，消極對待農(nóng)村產(chǎn)權確權工作，給本就復雜的確權工作增加難度。

1.2 新形勢對農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善的要求越來越高

1.2.1 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快給“三農(nóng)”增添新難題

自20世界末城鄉(xiāng)壁壘被打破以來，農(nóng)村人口大量涌入城市，成為城市社會群體的主要組成部分。大量的農(nóng)村人口進城生活導致農(nóng)村青壯年勞動力流失，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動力老齡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化、副業(yè)化和非糧化等現(xiàn)象。首當其沖的是農(nóng)村“空心化”嚴重，空心村不僅浪費土地資源，對當?shù)鼐用裆钜泊嬖诎踩[患。其次是“誰來種地”問題突出。農(nóng)村務農(nóng)老齡化已經(jīng)成為我國農(nóng)村典型的現(xiàn)象，“老人農(nóng)業(yè)”也成為困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設的一道難題。農(nóng)業(yè)早已不是農(nóng)村人的主業(yè)，一些地方甚至出現(xiàn)了耕地撂荒和放棄承包權的情況。其次，勞動生產(chǎn)率低是我國農(nóng)業(yè)的短板，遠低于發(fā)達國家的水平。勞動生產(chǎn)率低必然導致我國農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏國際競爭力。

1.2.2 土地承包經(jīng)營權的“長久不變”引發(fā)新的問題

黨的十七屆三中全會提出的關于農(nóng)村土地承包期“長久不變”是中央適應農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和廣大農(nóng)民要求而做出的科學決策，這是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的巨大舉措。十九大報告中，習近平提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重要規(guī)定，這一舉措讓農(nóng)民吃了定心丸，然而必須要考慮到的可能會出現(xiàn)的問題。土地承包經(jīng)營權的“長久不變”進一步弱化集體土地所有權的處分權能，導致集體土地所有權的進一步虛置，從根本上限制了集體根據(jù)人口和土地的變化情況在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，定期或不定期地對承包地進行合理調(diào)整的權力，導致集體成員間的不公平性更加突出。土地經(jīng)營權集中連片流轉(zhuǎn)舉步維艱的現(xiàn)實情況下，土地細碎化程度難以得到有效改善，進一步強化農(nóng)民對承包土地的權利預期和土地財富增值的心理，導致農(nóng)民既不愿意退出土地承包權，也不愿意將其長期留轉(zhuǎn)給第三方，總體而言不利于農(nóng)地質(zhì)量的提高[5]。

2 堅持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的幾點思考

自從改革開放后開始實行家庭承包經(jīng)營制度以來，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度就成了農(nóng)村工作的主題。新時代開展農(nóng)村工作應當在毫不動搖地長期堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的同時，把握“三農(nóng)”變化的新趨勢，與時俱進地不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

2.1 弄清楚“統(tǒng)”、“分”的必要性

農(nóng)村改革40年以來，中共中央通過一系列穩(wěn)定土地承包關系的措施，確立了家庭承包經(jīng)營的地位，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而隨著市場經(jīng)濟的確立，家庭經(jīng)濟對國家和集體的“責任”越來越小，“留足集體”也已基本失去現(xiàn)實意義[6]。于是黨中央將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的提法轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙约彝コ邪?jīng)營為基礎”，從而確立了家庭作為基本經(jīng)營單位的法律地位。習近平在《走一條發(fā)展大農(nóng)業(yè)的路子》中指出“統(tǒng)”絕不是“歸大堆”，而是“以基層農(nóng)村組織為依托，幫助農(nóng)民解決一家一戶解決不了的問題”。這就意味著在實行家庭承包經(jīng)營的同時，“統(tǒng)分結(jié)合”有很強的現(xiàn)實必要性，家庭經(jīng)營中“分”是為了提高生產(chǎn)效率，依賴于產(chǎn)權明晰與權益保護。統(tǒng)分結(jié)合中“統(tǒng)”是為了在擴大交易規(guī)模的同時降低交易費用，依賴于社會化、組織化服務的保障。

因此，統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制中，“分則力散，專則力全”，“統(tǒng)”與“分”應當是相輔相成、互相促進的家庭承包經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營的關系，在于將二者優(yōu)勢結(jié)合起來運用到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，既保證生產(chǎn)效率，又改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，有利于實現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)濟”。

2.2 規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)

伴隨我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，應從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進。

首先鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。要求承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)，讓農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。為保障農(nóng)民切身權益，要嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應歸承包農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)期限應由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。其次要加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務。有關部門要研究制定流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構健全土地流轉(zhuǎn)服務平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務和管理網(wǎng)絡，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務。依法保護流入方的土地經(jīng)營權益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設，健全糾紛調(diào)處機制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛[7]。

2.3 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇。當前的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策更多地關注對家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持，培育新型主體既強化了農(nóng)村集體統(tǒng)籌的作用，也保障了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的地位，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得到維護[8]。

培育新型農(nóng)業(yè)主體，首要是加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度。政府財政預算應該積極幫助家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖種植大戶、家庭合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體專享補貼，轉(zhuǎn)變當前的“普惠式”農(nóng)業(yè)補貼制度。在面對不同經(jīng)營主體的需求時，要有側(cè)重點，不能一概而論。除此之外，地方政府針對當?shù)貙嶋H發(fā)展情況，可以出臺相應的稅收減免政策，以扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。培育新型主體，其次要創(chuàng)新融資方式，提升融資水平。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展離不開銀行等金融機構的信貸支持，因此基金銀行金融機構必須提高涉農(nóng)信貸的支持力度，按照農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展需要提供針對性的產(chǎn)品和服務[9]。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，人才是關鍵支撐。地方政府必須對農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有青年農(nóng)民加大相關經(jīng)營方面的教育培養(yǎng)力度，積極鼓勵青年選擇現(xiàn)有的職業(yè)技能培訓學校，充分挖掘開展農(nóng)民夜校、互聯(lián)網(wǎng)教學等渠道，促進他們從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向職業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。最后，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構改革角度厘清問題，農(nóng)業(yè)主管部門應當以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為載體來增加農(nóng)業(yè)技術投入，推動農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新，最終達到提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的水平[10]。