法治化視域下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧
——以河南省信陽市為例

李如雪

（四川大學(xué)，四川 成都 610207）

貧困問題是世界各國共同面臨的現(xiàn)實問題，也是現(xiàn)代化社會治理中亟待解決的問題。長期以來，我國始終把人民群眾的根本利益放在首位，關(guān)注人民群眾的生產(chǎn)生活狀況，因而扶貧工作始終是國家和政府工作的重點內(nèi)容。我國農(nóng)村的扶貧工作已經(jīng)走過了三十余載，致力于探索更加科學(xué)、更符合我國國情的扶貧政策，積累了大量的理論和實踐經(jīng)驗，成績斐然。以習(xí)近平總書記為核心的中央政府更是高度重視扶貧工作，再對過往經(jīng)驗梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上首創(chuàng)性地提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。專家學(xué)者們從不同的角度辨析“精神扶貧”的內(nèi)涵，大體都是識別、幫扶、管理、考核四個工作環(huán)節(jié)展開的，即“精準(zhǔn)扶貧”為區(qū)別于以往的“粗放式”扶貧，一種將扶貧瞄準(zhǔn)對象精確到具體村落、家庭乃至個人，通過采取針對性措施消除其具體致貧因素，并在管理、考核各個環(huán)節(jié)都力求做到精確、精準(zhǔn)，以高度細(xì)致化、具體化的措施，進(jìn)行長期、可持續(xù)的扶貧工作[1]。

相較于經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科而言，法學(xué)領(lǐng)域一直以來對于扶貧問題的關(guān)注度較低，直到2000年左右才出現(xiàn)相關(guān)的學(xué)術(shù)成果[1]，此后鮮少對此問題進(jìn)行探討。黨的十八大以來，中央政府高度重視法治建設(shè)，習(xí)近平書記提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略之后，扶貧問題才又一次回歸到法學(xué)學(xué)者的視野中。隨著脫貧攻堅工作進(jìn)入到?jīng)Q戰(zhàn)時期，法學(xué)界對于“精準(zhǔn)扶貧”應(yīng)當(dāng)在法治化管理下實施已經(jīng)達(dá)成共識，但由于早前關(guān)注不夠、理論研究起步較晚，造成制度建設(shè)與現(xiàn)實執(zhí)行之間存有較大差距。有鑒于此，筆者通過走訪調(diào)研信陽市光山縣和新縣兩個國家級貧困縣，分析當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧工作的進(jìn)展?fàn)顩r，總結(jié)歸納出“精準(zhǔn)扶貧”工作中存在的法律缺失，以期引起學(xué)界對于這一問題的關(guān)注。

1 貧困問題的法律成因

貧困問題是一個世界性的難題，這是因為造成貧困的原因是復(fù)雜多變的，既包括氣候、地理環(huán)境等自然因素，也包括經(jīng)濟、政治、社會、制度等人為因素，當(dāng)然也包含自身因素。有學(xué)者指出，不完善的法律制度也是造成貧困問題的重要原因，甚至可以說是根本性的原因。例如李昌麒認(rèn)為，農(nóng)村中的貧困在較大程度是由不良制度或缺乏良好制度所導(dǎo)致的，這些制度缺陷既包括宏觀層面又包括微觀層面的，在許多方面集中表現(xiàn)為城市與農(nóng)村在相當(dāng)程度上的差別待遇，而這種差別待遇從根本上講又是我國在建國后長期實行不平等的城鄉(xiāng)分治政策導(dǎo)致的結(jié)果，這種結(jié)果又導(dǎo)致了國家對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的法律制度的安排[2]。

20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟學(xué)家阿馬蒂亞·森提出了“權(quán)利貧困”理論，這一理論認(rèn)為，貧困是“可行能力”和權(quán)利被剝奪的結(jié)果，其實質(zhì)不是收入低下而是能力和權(quán)利的貧困。扶貧的本質(zhì)在于為貧困人口提供可行的各類幫助，幫助他們走出貧困狀態(tài)，這其中當(dāng)然包括法律權(quán)利幫扶。而在實踐中，我國更強調(diào)對貧困人口的經(jīng)濟幫扶，忽略了其權(quán)利幫扶的訴求，因而帶了一些不利后果。貧困在表面上通常表現(xiàn)為經(jīng)濟和物質(zhì)上的匱乏，但究其根本卻可能是文化權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利的缺失所導(dǎo)致的，這一深層次的含義往往被忽略了。如若上述權(quán)利缺失問題得不到解決，很可能會繼續(xù)危害到扶貧工作的展開，甚至重新戴上貧困的帽子。因而在扶貧工作中引入法律制度，才是以最牢靠的方式固定了貧困人口的權(quán)益，進(jìn)而更好的保障脫貧工作的順利開展。

2 信陽市農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實踐考察

2.1 當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀

為了深入調(diào)研農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的開展情況，筆者走訪調(diào)研了信陽市光山縣和新縣，實地考察了精準(zhǔn)扶貧工作取得的一系列成果。

光山縣位于大別山集中連片特困地區(qū)，也是中央辦公廳的定點扶貧縣，2019年9月份，習(xí)近平總書記曾親自來到光山縣考察調(diào)研。通過走訪筆者了解到，油茶產(chǎn)業(yè)是光山縣的支柱產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣虻刂埔?，利用好荒山推廣油茶種植技術(shù)，發(fā)展油茶種植加工一條龍產(chǎn)業(yè)，既可幫助村民脫貧之致富，同時也改善了生態(tài)環(huán)境。在發(fā)展模式上，政府也不再實行“包辦”政策，而是采用“公司+農(nóng)戶”模式，建立利益聯(lián)動機制，有利共享，提高效益。除了油茶之外，光山縣還打造了“多彩田園”產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)扶貧。河南本身就是農(nóng)業(yè)大省，光山縣的地理位置和氣候條件使其在發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)上具有得天獨厚的優(yōu)勢。當(dāng)?shù)爻闪⒘烁黝惡献魃?，多采用“合作?農(nóng)場+農(nóng)戶”的幫扶機制，免費供種、培訓(xùn)和上門技術(shù)指導(dǎo)，幫助村民脫貧。同時在光山縣西南部的文殊鄉(xiāng)東岳村，當(dāng)?shù)刂饕ㄟ^發(fā)展電商業(yè)務(wù)，打造特色品牌，將各類農(nóng)產(chǎn)品銷往全國各地。

本次調(diào)研的另一個目的地是鄂豫皖蘇區(qū)首府所在地的新縣。不同于光山縣，新縣依托于革命老區(qū)的歷史背景，大力發(fā)展紅色旅游。以田鋪鄉(xiāng)田鋪大塆為例，這是有傳統(tǒng)村落，風(fēng)景秀麗，中原文化、楚文化、徽派文化都交匯于此。近年來，村里依托紅色旅游資源，發(fā)展起多家創(chuàng)客小店，帶動村民脫貧致富。不僅如此，生態(tài)環(huán)境的改善也為農(nóng)家樂旅游帶來了新的發(fā)展契機。筆者了解到，當(dāng)?shù)卣扇　罢?公司+農(nóng)村旅游協(xié)會+旅行社”的開發(fā)模式，各司其責(zé)的基礎(chǔ)上又合理共享利益，即政府負(fù)責(zé)農(nóng)家樂的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理和商業(yè)運作；旅游協(xié)會負(fù)責(zé)組織表演、工藝品制作和協(xié)調(diào)公司與農(nóng)民利益；旅行社則負(fù)責(zé)開拓市場，組織客源，從而實現(xiàn)旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展。除了上述發(fā)展模式外，還有“農(nóng)戶+農(nóng)戶”發(fā)展模式以及股份制開發(fā)模式等。

2.2 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實踐困境

2.2.1 扶貧領(lǐng)域相關(guān)立法滯后

長期以來，我國主要以政策動員推動和開展扶貧領(lǐng)域的相關(guān)工作。在中央層面，黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等，這些文件以方面為孤品工作的展開提供了制度保障，另一方面《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》也提出要加快扶貧立法進(jìn)程；在地方層面，包括河南在內(nèi)的多個省份就農(nóng)村扶貧開發(fā)制定了扶貧開發(fā)條例。盡管有了這類開發(fā)條例，一方面有些條例的規(guī)定還不夠細(xì)致，這就容易導(dǎo)致理解上的偏差，另一方面也可能導(dǎo)致實踐不能或者無法落實的情況發(fā)生。有學(xué)者通過對全國十個省市《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》文本的規(guī)范分析，發(fā)現(xiàn)這些地方性法規(guī)在立法結(jié)構(gòu)、立法目的、主體選擇、調(diào)整對象、監(jiān)督機制和法律責(zé)任均存在一些問題， 對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作難以提供有效的法律保障。到目前為止，我國精準(zhǔn)扶貧并沒有一部專門的、以法律形式呈現(xiàn)出來的關(guān)于扶貧或者反貧困的立法。

2.2.2 公眾參與度與社會參與度較低

扶貧工作是自上而下開展的，雖然上文中提到政府已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變職能，不再像過去一樣進(jìn)行“包辦”，但不得不承認(rèn)政府仍然占有絕對的優(yōu)勢地位，是精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)者和決策者。作為受扶對象的農(nóng)戶們往往參與度較低，往往是被動的參與到扶貧工作中。同時作為新興力量的社會參與者——企業(yè)、公司、社會組織等參與程度也不盡如人意。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些貧困農(nóng)戶的文化程度較低且多半為老弱病殘，對于新事物的接受程度往往較低，既不能較好的掌握政府信息，也不會主動參與到扶貧中去，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是政府往往花費較大的功夫去宣傳和號召，但效果甚微。

精準(zhǔn)扶貧更多著眼于幫助貧困人口脫貧，而企業(yè)是要追逐利潤，實現(xiàn)價值最大化的，這就造成了二者之間的“鴻溝”，如何在幫助貧困農(nóng)戶脫貧的同時又能保證利潤最大化就成為了重中之重。

2.2.3 權(quán)利主體的法律意識薄弱

在走訪調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)由企業(yè)參與的幫扶模式中，企業(yè)會與農(nóng)戶簽訂合作協(xié)議、土地流轉(zhuǎn)合同或者用工合同等。很多農(nóng)戶是在不清楚合同內(nèi)容的情況下簽訂了有關(guān)合同，事后引發(fā)糾紛。也有部分人員因為對法律了解較少，即便手中掌握證據(jù)的情況下，也不知如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，最終損害了自我權(quán)益。同時，重視人治，漠視法治的思想意識仍然較重。

3 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法治保障

3.1 加強扶貧領(lǐng)域的相關(guān)立法

要想打贏脫貧攻堅這場硬仗，實現(xiàn)人民的共同富裕們就必須將法治思維與扶貧工作相結(jié)合。從法理層面上來說，法律可以賦予貧困群體以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，與非貧困人員相比，加強保障貧困群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障更為重要。從域外立法經(jīng)驗上來看，英國、美國、日本等國家都選擇通過法治化路徑消滅貧困，先后頒布了相關(guān)的法律法規(guī)

從宏觀角度出發(fā)，絕大多數(shù)學(xué)者都贊成對扶貧或者反貧困進(jìn)行專項立法，重點要加快和加強制定國家層面的《反貧困法》、《扶貧法》等法律，只是在該類立法的適用范圍上有所分歧。大部分學(xué)者認(rèn)為反貧困法的適用對象只應(yīng)包含農(nóng)村貧困人口，而以姚明為代表的少數(shù)學(xué)者們則認(rèn)為，城市扶貧與農(nóng)村扶貧應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一立法，這才是符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路。筆者更傾向于前者，這是因為雖然我們要順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路，但城鄉(xiāng)在各自的扶貧工作發(fā)展進(jìn)程中有完全不同的發(fā)展背景、發(fā)展理念、發(fā)展方式等，更重要的是進(jìn)入到現(xiàn)期脫貧工作發(fā)展階段，個體化差異往往往較大，若按照整齊劃一的方式可能更不利于脫貧工作的展開。

從微觀角度出發(fā)，結(jié)合不同領(lǐng)域的不同的發(fā)展路徑可以進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。今年突如其來的新型冠狀病毒疫情打亂了人們原本正常的生產(chǎn)生活，以農(nóng)業(yè)為例，受疫情影響，無論是生產(chǎn)端、流通端還是消費端均受到了較大的沖擊。農(nóng)業(yè)保險對于將槍風(fēng)險防控的作用就顯而易見了，然而農(nóng)業(yè)保險的立法不完善、定性不準(zhǔn)、配置不可理等問題都在影響其在農(nóng)業(yè)脫貧工作中應(yīng)發(fā)揮的作用，因而完善農(nóng)業(yè)保險扶貧的法律保障機制就顯得十分必要了。

3.2 探索有效的參與機制

精準(zhǔn)扶貧絕不是政府一個主體地單打獨斗，正確的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是形成以政府主導(dǎo)為主，社會組織幫扶為輔，貧困農(nóng)戶積極參與的良性發(fā)展機制。也即是確?！熬珳?zhǔn)扶貧為了貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧依靠貧困農(nóng)戶、精準(zhǔn)扶貧成果由貧困農(nóng)戶共享”。

為了達(dá)到脫貧地目的，就必須轉(zhuǎn)變貧困農(nóng)戶“等待被救助”的心理，化被動為主動，這需要政府去探索創(chuàng)新鄉(xiāng)音的扶貧方式，讓貧困農(nóng)戶切實感受到其是扶貧工作中的重要一環(huán)，是可以進(jìn)行選擇和決策的主體。信息的不對稱是造成參與度不高的一個重要原因，精準(zhǔn)扶貧信息公開的最重要對象便是貧困農(nóng)戶，不管是利用現(xiàn)在化新媒體形式就行公開還是采取上門通知等方式，讓貧困農(nóng)戶了解都相關(guān)信息是開展后續(xù)工作的前提。

3.3 積極發(fā)揮司法的能動作用

對于保障人民合法權(quán)益而言，司法救濟是最后一道屏障。在扶貧工作的開展進(jìn)程中，因為涉及到多方主體的利益協(xié)調(diào)，很可能會引發(fā)民事糾紛或者行政訴訟，也可能會滋生貪污腐敗等現(xiàn)象，因而脫貧工作的順利進(jìn)行需要司法制度來保駕護(hù)航。具體分為以下幾個方面：

（1）開展普法教育，提供相對應(yīng)的法律援助。調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶雖然與企業(yè)簽訂了合同，但卻根本不清楚合同的內(nèi)容，或者是對合同內(nèi)容的理解存在偏差。因而應(yīng)當(dāng)從源頭抓起，有針對性地對農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)的普法教育，實務(wù)中簽訂最多的是用工合同，因而在進(jìn)行普法教育時，可以把簽訂合同的注意事項、如何留存證據(jù)及如果立案起訴作為重點的宣傳對象。

（2）提供多類型的法律援助。倘若發(fā)生了訴訟糾紛，農(nóng)戶常常處于弱勢地位，從而導(dǎo)致訴訟敗訴。基于此，政府部門可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實驗點，開展法律人才下鄉(xiāng)活動，安排專人定時定點為農(nóng)戶提供法律咨詢，幫助農(nóng)戶解決法律問題。同時為更好的開展普法教育和提高辦案效率，也可開展巡回法庭下鄉(xiāng)，逐漸提升農(nóng)戶的法治意識。

（3）堅決打擊脫貧工作中滋生的違法犯罪案件。常見的多為政府工作人員為滿足一己私欲，挪用或者貪污用于扶貧的專項經(jīng)費，對于此類案件嚴(yán)重?fù)p害了人民的利益，必須依法嚴(yán)肅處理。

4 結(jié)語

到今年年底，脫貧攻堅工作將進(jìn)入最后全面收官階段，但這絕不意味著我國的貧困問題已經(jīng)徹底解決。今年年初發(fā)布的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》指出，“脫貧攻堅任務(wù)完成后，我國貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)……”“加強解決相對貧困問題頂層設(shè)計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排?！币雽⒇毨е卫碜鳛橐豁棾B(tài)化工作，就必須實現(xiàn)法治化、系統(tǒng)化與扶貧工作結(jié)合起來。在制度設(shè)計上，必須考慮到我國幅員遼闊、人口眾多、貧困人口基數(shù)大，區(qū)域發(fā)展不平衡等一系列現(xiàn)實問題，在國家層面上有了法律的保障，各地市可據(jù)此制定或修改相應(yīng)的法規(guī)或條例，協(xié)調(diào)好各方的利益機制，不斷為精準(zhǔn)扶貧工作注入新鮮活力。