設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需狀況、政策執(zhí)行困境與優(yōu)化策略

譚智心 張?jiān)迫A

摘? ?要：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題的核心癥結(jié)在于如何有效平衡與處理好用地需求和耕地保護(hù)之間的關(guān)系。我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在供需缺口，不同用地類型的供需缺口情況不一。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行過程中存在著執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明、操作依據(jù)缺乏、供需矛盾未解、監(jiān)管難度加大等問題。為此，應(yīng)從完善供地方式、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新體制機(jī)制、加大監(jiān)管力度等方面進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地;供需缺口;農(nóng)村土地制度改革

中圖分類號：F321.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）11-0109-10

設(shè)施農(nóng)業(yè)是我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要發(fā)展方向。黨中央、國務(wù)院高度重視設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展及其用地問題。2020年中央“一號文件”明確提出“加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)”，“將農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農(nóng)機(jī)庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護(hù)房等附屬設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際合理確定附屬設(shè)施用地規(guī)模上限。農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以使用耕地。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)設(shè)施用地監(jiān)管，嚴(yán)禁以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地為名從事非農(nóng)建設(shè)”。近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快推進(jìn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)在我國很多地區(qū)得到了較好推廣，用地需求隨之不斷增加，但亂占濫用耕地的情況也屢見不鮮。如何有效平衡與處理用地需求和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，成為當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題的核心癥結(jié)。

一、我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的界定及其發(fā)展概況

關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)的概念，目前國內(nèi)外尚未形成統(tǒng)一定義。在國際稱謂上，歐洲、日本通常使用“保護(hù)性農(nóng)業(yè)（Protected Agriculture）”這一概念，美國則通常使用“可控環(huán)境農(nóng)業(yè)（Controlled Environ-

mental Agriculture）”一詞[1]。我國設(shè)施農(nóng)業(yè)起源于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過多年的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)業(yè)在很多地區(qū)得到了較好的推廣，農(nóng)民參與設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的積極性與主動性相對較高。從概念定義來看，我國大多數(shù)研究認(rèn)為，設(shè)施農(nóng)業(yè)就是利用一定附加設(shè)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到有效優(yōu)化的農(nóng)業(yè)[2-3]。從概念內(nèi)涵上看，設(shè)施農(nóng)業(yè)有廣義和狹義之分。廣義上的設(shè)施農(nóng)業(yè)包括設(shè)施種植業(yè)和設(shè)施養(yǎng)殖業(yè)（畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖）兩大類;狹義的設(shè)施農(nóng)業(yè)則只包括設(shè)施種植業(yè)（也稱為設(shè)施園藝）。在我國最新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 21010-2017）中，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的概念表述為“設(shè)施農(nóng)用地”，在分類中屬于農(nóng)用地、二級類，并歸屬一級類中的“其他土地”，含義是“直接用于經(jīng)營性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施及附屬設(shè)施用地;直接用于作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施及附屬設(shè)施用地;直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地;晾曬場、糧食果品烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機(jī)具臨時存放場所等規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地”。

近5年來，我國設(shè)施種植業(yè)發(fā)展總體呈現(xiàn)下降趨勢。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)①，2015—2019年，我國設(shè)施種植業(yè)用地面積分別為3134.7千公頃、3042.9千公頃、2969.0千公頃、2627.5千公頃、2631.5千公頃，占農(nóng)作物總播種面積的比重分別為1.88%、1.82%、1.78%、1.58%、1.59%（見圖1），突出表現(xiàn)在2018年受“大棚房整治”事件影響，相比前一年減少幅度較大。2019年雖有所恢復(fù)，但仍沒有恢復(fù)到整治前的水平。

從世界范圍來看，我國設(shè)施農(nóng)業(yè)（園藝）面積在全球范圍內(nèi)居于世界前列。全國大中拱棚以上的設(shè)施面積達(dá)370萬公頃，占世界設(shè)施園藝面積的80%。其中，連棟溫室面積99.9萬公頃，占全國設(shè)施園藝面積的27%。玻璃溫室被稱為裝備水平最高的溫室，我國有9000公頃，僅次于荷蘭（10800公頃），位居世界第二位[4]。

二、我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策溯源及解析

為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，完善其用地管理，自然資源部（原國土資源部）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）等相關(guān)部門先后印發(fā)了一系列政策文件（見表1，下頁）。這些文件以我國設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀為背景，明確了設(shè)施農(nóng)用地的界定范圍、分類管理、使用審核、監(jiān)督管理等方面的具體問題，為現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了政策支持和制度保障。近年來，隨著黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》、中央“一號文件”等相關(guān)文件中均有涉及，并隨著實(shí)踐發(fā)展而不斷完善。

當(dāng)前我國國家層面關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的指導(dǎo)政策是2019年12月發(fā)布的《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），有效期為5年。從政策導(dǎo)向來看，該文件在堅(jiān)持土地用途管制的前提下，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步完善了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法。與之前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策相比，該政策最大的突破在于將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍，允許設(shè)施農(nóng)業(yè)使用一般耕地，且不用落實(shí)占補(bǔ)平衡，也不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。這一政策為今后設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了較大的自主權(quán)，應(yīng)視為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的重大利好。同時，考慮到全國各地、各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的地區(qū)差異，國家層面不再對各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)限下放給地方，規(guī)定由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策。然而，這一政策也對耕地保護(hù)提出了新的挑戰(zhàn)，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需經(jīng)過審批即可使用的背景下，如何創(chuàng)新管理方式，既推動設(shè)施農(nóng)業(yè)有序發(fā)展，又有效應(yīng)對耕地違法違規(guī)占用的行為，不讓“大棚房”問題再度重演，成為當(dāng)前擺在相關(guān)部門面前的突出難題。

三、我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需狀況分析

為了解我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求強(qiáng)度、需求結(jié)構(gòu)及其供需平衡情況，課題組采用問卷調(diào)查的方式，通過電腦網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)微信等方式向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線的經(jīng)營者發(fā)放了調(diào)查問卷①。截至2020年6月10日，共回收有效問卷1136份，樣本覆蓋除西藏、貴州之外的29個?。▍^(qū)、市），其中江蘇（474份）、湖南（201份）、四川（172份）、河北（96份）4省樣本量較多，合計(jì)占樣本總量的83.01%，可代表我國東部、中部、西部地區(qū)。從調(diào)查對象看，主要有農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人（占10.74%）、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人（占34.95%）、家庭農(nóng)場主（占33.98%）、專業(yè)大戶（占4.14%）、普通農(nóng)戶（占11.44%）等。從調(diào)查對象從事的產(chǎn)業(yè)分布看，農(nóng)業(yè)種植業(yè)占比較大（占65.67%），其次是畜禽養(yǎng)殖業(yè)（占10.12%）、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)（占10.12%）、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)（占5.19%）等。

（一）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求具有普遍性，不同用地類型需求強(qiáng)度各異

研究中用對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在需求的樣本數(shù)占總樣本數(shù)的比例來衡量需求強(qiáng)度。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，有76.9%的調(diào)查對象表示對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在需求，其中88.2%的農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、85.5%的家庭農(nóng)場主、83.6%的農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人、61.7%的專業(yè)大戶對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在需求。從行業(yè)分布看，83.5%的畜牧養(yǎng)殖從業(yè)者、79.8%的種植業(yè)從業(yè)者、79.7%的水產(chǎn)養(yǎng)殖從業(yè)者、75.7%的農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)從業(yè)者表示對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在需求。

從用地需求類型看（見表2），附屬設(shè)施用地需求較為強(qiáng)烈，63.16%的調(diào)查對象選擇需要農(nóng)資農(nóng)具存放場地，其次分別為烘干晾曬場地、保鮮儲藏設(shè)施用地、簡易的生產(chǎn)看護(hù)房、分揀包裝場地等。此外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的辦公用地、員工宿舍、員工食堂、品種展示、員工培訓(xùn)等用地需求也較為強(qiáng)烈;從用地需求面積情況看，直接用于作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地需求面積較大。在附屬設(shè)施用地中，對生物質(zhì)肥料生產(chǎn)設(shè)施用地、與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場地的需求面積相對較大。從用地需求面積占項(xiàng)目總面積的比例來看②，設(shè)施農(nóng)作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施用地需求占比較大，附屬設(shè)施用地需求占比相對較少，但與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場地、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)設(shè)施用地、烘干晾曬場地等附屬設(shè)施用地需求占比仍然超過了10%的水平。

（二）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在供給不足，不同用地類型獲批情況有別

研究中用對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在需求者最終獲批的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型及面積等情況作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給的衡量指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表3），各種設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型獲批比例均沒有超過50%，說明該類型用地存在供需缺口。從獲批用地面積來看，作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施用地獲批平均面積相對較大，附屬設(shè)施用地獲批面積相對較小。從獲批用地面積占項(xiàng)目總面積的比例來看，作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施用地獲批占比較大，附屬設(shè)施用地供給占比相對較少，其中烘干晾曬場地、與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場地、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)設(shè)施用地獲批面積占比相對較大。

從用地辦理手續(xù)的滿意度來看，使用者對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)的滿意程度不高，選擇“很滿意”和“滿意”的樣本數(shù)占樣本總數(shù)的38.9%，選擇“一般”的占29.52%，選擇“不滿意”和“很不滿意”的占31.58%。從政策宣傳情況來看，知道國家關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地最新政策的較少，僅占樣本總量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一點(diǎn)，不太了解”的占58.01%，說明政策宣傳力度還有待加強(qiáng)。

（三）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在供需缺口，不同用地類型供需缺口不一

通過比較設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需情況可知，我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在供需缺口。從供需面積缺口來看，缺口最大的是水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施用地，供需缺口達(dá)到18.9畝，其次是生物質(zhì)肥料生產(chǎn)設(shè)施用地、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施用地、與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場地、大棚溫室設(shè)施用地、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測等技術(shù)設(shè)施用地，等等（見表4，下頁）。從供需面積缺口占項(xiàng)目總面積的比重來看，大棚溫室用地、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地缺口占比較大，分別為7.68%、5.18%、11.71%。附屬設(shè)施中檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測等技術(shù)設(shè)施用地的缺口占比相對較大。此外，污糞處理場地、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)設(shè)施用地、農(nóng)資農(nóng)具存放場地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行面臨的困境

當(dāng)前我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的執(zhí)行依據(jù)為2019年12月由自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《通知》，現(xiàn)正處于新舊文件的過渡期。從各省份相關(guān)政策文件的出臺情況來看，總體進(jìn)展較為緩慢，目前仍有部分省份沒有出臺設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策在執(zhí)行過程中還面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，特別是管理權(quán)限放寬后加大了耕地保護(hù)的壓力。下一步要因地制宜地加快各省份文件出臺進(jìn)度，以回應(yīng)社會關(guān)切，穩(wěn)定基層農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者預(yù)期。

（一）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行范圍與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有待明確

明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地執(zhí)行范圍與標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的前提。從調(diào)研情況來看，關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍與標(biāo)準(zhǔn)問題，基層實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需結(jié)合各地實(shí)際因地制宜予以解決，必要時也需要在更高層級的文件中予以明確：一是關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)的概念，不同部門之間意見存在分歧。例如，“露天蔬菜”是否屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)，有的部門認(rèn)為“露天蔬菜”沒有涉及農(nóng)業(yè)大棚、溫室等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，不屬于“設(shè)施農(nóng)業(yè)”范疇;而有的部門認(rèn)為，有些上了規(guī)模的露天種植項(xiàng)目，雖然沒有建設(shè)大棚、溫室等生產(chǎn)設(shè)施，但需要運(yùn)用噴灌、滴灌、水培等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，或是進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，這樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也應(yīng)當(dāng)列入設(shè)施農(nóng)業(yè)范疇，配備設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。二是對于設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題，不同部門看法不一。例如，某省份近年來在農(nóng)業(yè)大棚生產(chǎn)基地前，發(fā)展出一種當(dāng)?shù)厝朔Q為“田頭市場”的市場形態(tài)，平均占地大約3畝左右，占地多的有10畝，主要用途就是蔬菜收購點(diǎn)以及簡單的分揀包裝場所。有的部門認(rèn)為，“田頭市場”的經(jīng)營者大多是專業(yè)的運(yùn)銷大戶，自身并不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不符合相關(guān)政策性文件要求，故應(yīng)當(dāng)將此類用地作為建設(shè)用地管理，依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而有的部門認(rèn)為，對于此種類型用地應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，如有些“田頭市場”屬于農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)蔬菜的收購點(diǎn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的基地是實(shí)實(shí)在在的農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)用地，故此類“田頭市場”應(yīng)當(dāng)作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用。對于該說法，相關(guān)部門表示從推動設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度來說應(yīng)當(dāng)予以支持，但農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范性問題讓他們難以有效界定農(nóng)民專業(yè)合作社的真?zhèn)?，操作?zhí)行難度較大。三是對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需的設(shè)施用地是否納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范疇沒有明確。從當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的生產(chǎn)要素來看，有些家庭承包戶、小規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的家庭農(nóng)場、糧食生產(chǎn)大戶等同樣需要農(nóng)資農(nóng)具存放場地、烘干晾曬場地、生產(chǎn)看護(hù)房用地等，如果這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)不被認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)業(yè)，就無法獲得相應(yīng)的用地資格。有些發(fā)展較好、規(guī)模較大的農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場還需要在生產(chǎn)基地上建設(shè)諸如辦公室、工人宿舍、員工培訓(xùn)等場所，這些用地類型在省級文件層面也沒有明確，故基層執(zhí)行過程中難以把握。此外，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品冷庫建設(shè)用地，已經(jīng)出臺的文件雖有提及，但文字表述上仍然沒有明確，例如，《通知》指出，“與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的保鮮存儲等設(shè)施用地”屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范疇，有些省份出臺的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理文件也將“農(nóng)作物保鮮儲存、畜禽水產(chǎn)冷藏存儲”作為附屬設(shè)施用地管理，而基層執(zhí)行中仍然存在偏差，比如農(nóng)產(chǎn)品冷庫建設(shè)用地在很多地方都被列為建設(shè)用地管理。

（二）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策部分執(zhí)行程序缺乏操作依據(jù)

設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地資源保護(hù)之間存在著對立統(tǒng)一關(guān)系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分政策執(zhí)行過程中缺乏操作依據(jù)，阻礙了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策的落實(shí)落地。一是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行過程中缺乏科學(xué)依據(jù)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施類型多樣，有各式各樣的大棚、溫室，有不同類型的豬、牛、羊等養(yǎng)殖設(shè)施，有不同類型的水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)備，這些農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)目前沒有明確，所以針對不同規(guī)模的設(shè)施種植、設(shè)施養(yǎng)殖，究竟如何劃定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面積、配套多少面積和比例的附屬設(shè)施用地較為合適，從而既保證充分滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，又充分保護(hù)耕地資源，基層執(zhí)行部門普遍感到執(zhí)行難度較大。二是使用永久基本農(nóng)田后的補(bǔ)劃缺乏具體操作規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ诽岢觯谠O(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用過程中，涉及永久基本農(nóng)田且破壞耕地耕作層的，需要進(jìn)行補(bǔ)劃。據(jù)了解，在之前進(jìn)行的補(bǔ)劃耕地操作時，由于補(bǔ)劃標(biāo)準(zhǔn)沒有明確，地方在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡時，補(bǔ)劃的耕地質(zhì)量往往達(dá)不到被占用耕地的標(biāo)準(zhǔn)，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況較為常見。在調(diào)研時，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人提出，永久基本農(nóng)田是國家耕地資源保護(hù)的紅線，如果沒有國家政策文件對補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的操作規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，他們不敢批準(zhǔn)永久基本農(nóng)田的使用與補(bǔ)劃。三是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用后恢復(fù)原用途的規(guī)定缺乏執(zhí)行約束。相關(guān)部門表示，在之前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目復(fù)墾操作中，多采用由項(xiàng)目執(zhí)行單位出具復(fù)耕復(fù)墾承諾書的方式來進(jìn)行操作，有的要求使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)經(jīng)營者繳納一定比例的保證金，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者本來就是資金缺乏主體，保證金繳納的方式很難落地。因此，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用后恢復(fù)原用途的承諾缺乏有效的執(zhí)行保障措施，實(shí)踐中土地使用過后不進(jìn)行復(fù)耕操作的并不少見，以致對耕地資源造成了破壞。

（三）設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展需求與用地供給的矛盾依然存在

我國雖然出臺了新的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，但從基層反映的情況來看，仍然存在著一些供需的結(jié)構(gòu)性矛盾亟待解決。一是養(yǎng)殖設(shè)施用地使用門檻較高，種養(yǎng)結(jié)合用地處于政策“真空地帶”。隨著我國對養(yǎng)殖防疫和環(huán)保要求的提高，規(guī)模化養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)也在逐步提升，養(yǎng)殖小區(qū)用地落實(shí)較為困難。調(diào)研時，某地區(qū)畜牧獸醫(yī)局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前規(guī)?；B(yǎng)殖項(xiàng)目很難落地，主要就是受防疫、環(huán)保、用地等方面限制較大。有些設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于種養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目，現(xiàn)有文件沒有涉及，導(dǎo)致種養(yǎng)結(jié)合用地政策處于“真空地帶”，阻礙了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的順利落地。二是對于地方引進(jìn)的支柱性農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，用地政策難以適應(yīng)發(fā)展需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在引進(jìn)大規(guī)模、支柱性農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目時，往往面臨著用地政策難以配套的難題，有些明明可以使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，但受制于相關(guān)政策性文件對種植業(yè)附屬設(shè)施比例與規(guī)模上限的限制，項(xiàng)目難以落地。例如，某地在引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)滴灌項(xiàng)目時，需要使用農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地進(jìn)行滴灌設(shè)備建設(shè)，但由于設(shè)施建設(shè)需要的用地面積超過了該省份設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策規(guī)定的上限30畝，因而只能通過辦理建設(shè)用地指標(biāo)來解決，影響了生產(chǎn)進(jìn)度。三是農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目的用地政策沒有明確。在實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)高度融合，有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行加工生產(chǎn)、展示展銷、交易物流的場地難以分開獨(dú)立管理，造成用地管理上的難題。此外，隨著農(nóng)業(yè)多功能性的深入開發(fā)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合態(tài)勢凸顯，農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地也高度融合。如何適應(yīng)新形勢發(fā)展，實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)村三產(chǎn)融合用地的合理有效管理，以回應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)踐中面臨的突出矛盾，需要在現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新與完善。

（四）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用管理權(quán)限的放寬加大了耕地監(jiān)管難度

從當(dāng)前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策導(dǎo)向來看，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)限進(jìn)一步放寬，對于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)是重要利好，但對于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管方和耕地資源保護(hù)，則提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。一是容易導(dǎo)致地方出現(xiàn)擴(kuò)大政策適用范圍的風(fēng)險(xiǎn)。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策使用和管理權(quán)限放寬后，要警惕地方出現(xiàn)擴(kuò)大政策使用范圍，從而導(dǎo)致耕地資源被破壞的風(fēng)險(xiǎn)。例如，有的地方對農(nóng)產(chǎn)品的工廠化加工、商貿(mào)物流等項(xiàng)目，也按設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目管理;有的地方發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對于農(nóng)業(yè)旅游用地部分借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打“擦邊球”，等等。這不僅易造成對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的誤解，而且會形成一些不必要的損失和資源浪費(fèi)。二是政策權(quán)限放寬將加大相關(guān)部門對土地的監(jiān)管難度。通過近些年的努力，國家和地方建立了一系列的土地監(jiān)管措施，使得近幾年的土地違法用地現(xiàn)象有所遏制。但是，由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按照農(nóng)用地管理，有的使用權(quán)人認(rèn)為只要不改變土地用途和性質(zhì)，也不申請辦理用地手續(xù)，直接在耕地上進(jìn)行建設(shè)，造成違規(guī)用地現(xiàn)象較為普遍。此外，絕大部分此類項(xiàng)目位置偏遠(yuǎn)，建設(shè)簡易便捷，加上土地監(jiān)管力量有限，增加了監(jiān)管難度。有些違規(guī)項(xiàng)目建成后，由于項(xiàng)目投資都是農(nóng)民的資金，處置起來較為困難。

五、完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的政策建議

針對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，需在設(shè)計(jì)操作規(guī)范和執(zhí)行過程中進(jìn)一步根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)管，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目規(guī)范管理，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策。

（一）立足需求創(chuàng)新完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給方式

設(shè)施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要發(fā)展方向之一。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求較為旺盛，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地還存在著供需缺口和政策“真空地帶”，需要深入開展調(diào)查研究，科學(xué)制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給政策。一是創(chuàng)新供給方式，有效回應(yīng)需求。針對基層當(dāng)前需求較為強(qiáng)烈的保鮮儲藏設(shè)施用地、農(nóng)資農(nóng)具存放場地、畜禽養(yǎng)殖環(huán)保設(shè)施建設(shè)用地等要求，需結(jié)合耕地資源保護(hù)，創(chuàng)新用地供給方式，合理引導(dǎo)需求。如適應(yīng)畜禽養(yǎng)殖污糞資源化利用和環(huán)保新要求，在附屬設(shè)施中增加環(huán)保和資源再利用等建設(shè)內(nèi)容，相應(yīng)擴(kuò)大附屬設(shè)施用地規(guī)模和比例上限等。二是針對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地需求，完善用地政策。當(dāng)前，除了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型之外，還存在著一些農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等對農(nóng)業(yè)設(shè)施存放及生產(chǎn)經(jīng)營活動（如分揀包裝、保鮮儲存等）的用地需求，建議主管部門結(jié)合地方實(shí)際完善此類型用地供給政策。三是針對地方引進(jìn)的支柱性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，創(chuàng)新用地供給政策。支柱性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求數(shù)量較大，發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和帶動就業(yè)增收作用明顯，此類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在符合用地規(guī)劃與保護(hù)耕地資源的前提下，創(chuàng)新用地供給方式，建議地方層面建立健全土地供給評估與聯(lián)動機(jī)制，確保項(xiàng)目落實(shí)落地。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)制定完善設(shè)施農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)施農(nóng)業(yè)范圍較廣、類型多樣，作物種植、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖對于農(nóng)業(yè)設(shè)施的要求各不相同，這就加大了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批和管理的難度，容易造成利用設(shè)施農(nóng)業(yè)之名侵占耕地、破壞耕地的行為。建議盡快制定和完善我國設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用行為。一是加大力度推動設(shè)施農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定。建議國家層面出臺行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)規(guī)范，各省份根據(jù)自身實(shí)際情況因地制宜制定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，根據(jù)不同類型設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模，合理確定相應(yīng)的用地面積標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)節(jié)約集約用地。在相關(guān)政策中加強(qiáng)已頒布標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的推薦、宣傳、對接應(yīng)用。二是開展設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備數(shù)據(jù)庫建設(shè)。從行業(yè)管理、政策制定、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等方面的需求入手，發(fā)揮政府部門、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)社團(tuán)的力量，進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備數(shù)據(jù)信息的采集整理工作，形成數(shù)據(jù)信息采集長效機(jī)制，建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備數(shù)據(jù)庫，為設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備補(bǔ)貼實(shí)施、各地產(chǎn)業(yè)投資建立指引，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理提供依據(jù)。三是加快制定全國設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為引導(dǎo)我國設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，在編制國土空間規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展需求，規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等要求，合理確定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模和布局。有必要從國家層面制定設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各省份根據(jù)國家規(guī)劃再制定本省份設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)研判設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢，對設(shè)施農(nóng)業(yè)進(jìn)行科學(xué)合理布局、依法依規(guī)引導(dǎo)，減少盲目投資，提出行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)方向，并制定和完善配套政策體系。

（三）明晰職能創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理體制機(jī)制

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，特別是自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間存在著耕地資源保護(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的對立統(tǒng)一關(guān)系。針對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理過程中出現(xiàn)的主要問題，應(yīng)立足各自職能，結(jié)合基層實(shí)際，加快完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理體制機(jī)制。一是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村和自然資源部門的管理職責(zé)。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的主導(dǎo)作用，主動向社會公開行業(yè)發(fā)展政策與規(guī)劃、設(shè)施類型和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、疫病防控等相關(guān)規(guī)定，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)有序發(fā)展。對經(jīng)營主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營行為加強(qiáng)指導(dǎo)，確保符合行業(yè)發(fā)展有關(guān)規(guī)定;自然資源部門要充分發(fā)揮管理監(jiān)督職能。土地作為重要的保障要素，自然資源部門既要支持保障設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，又要確保設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范使用。相關(guān)部門應(yīng)主動公開設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分類與用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)等有關(guān)規(guī)定要求，做好年度變更調(diào)查及臺賬管理[5]。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動完善政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。新文件出臺后，針對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理過程中出現(xiàn)的主要問題，自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、畜牧等相關(guān)部門要明確職責(zé)、因地制宜、上下聯(lián)動、密切配合，完善用地管理機(jī)制。建議相關(guān)部門出臺永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃操作規(guī)范，為地方執(zhí)行永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作提供指導(dǎo)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)設(shè)施占用耕地后的復(fù)耕復(fù)墾執(zhí)行機(jī)制，經(jīng)營主體上報(bào)項(xiàng)目時要進(jìn)行詳細(xì)說明，相關(guān)部門要利用經(jīng)濟(jì)、行政等手段加大管理力度。三是創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理方式。建議按照設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展階段與是否破壞耕作層，明確不同類型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理政策。例如，以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營、家庭農(nóng)場等為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)，在保護(hù)耕地的前提下，對設(shè)施化種植等利用土壤培育功能、耕地上搭建簡易大棚的予以支持;以中等規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民合作社等，重點(diǎn)監(jiān)管其出現(xiàn)的重大違法違規(guī)行為和破壞耕地、生態(tài)、污染環(huán)境等行為;對于大型企業(yè)化的設(shè)施農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格評估其對環(huán)境生態(tài)的影響，要求配套建設(shè)污染防治設(shè)備并采取相應(yīng)措施，對占用永久基本農(nóng)田破壞耕作層的類型，要制定細(xì)則加大管理力度[6]。

（四）加大監(jiān)管力度切實(shí)防范違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)

要切實(shí)加大監(jiān)管力度，確保土地合法合規(guī)使用。一是加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理法律法規(guī)建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保耕地、促發(fā)展、保權(quán)益的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策的完善。積極推動將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策上升到法律法規(guī)層面，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和基層管理部門穩(wěn)定的政策預(yù)期，健全相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的科學(xué)管理，切實(shí)保護(hù)耕地資源，有效保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。二是創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管機(jī)制。建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)督管理共同責(zé)任機(jī)制，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門要將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入日常管理，建立制度，分工合作，重點(diǎn)加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的跟蹤監(jiān)督，及時做好土地變更登記和臺賬管理工作。要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，在保護(hù)耕地、合理利用土地的前提下，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)合理選址，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用土地和低效閑置土地，不占或者少占耕地和農(nóng)用地。三是完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管方式。把設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目納入日常執(zhí)法監(jiān)管范圍，對報(bào)少建多、改變用途等違法違規(guī)行為，及時進(jìn)行制止和查處。對于不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)定的，要恢復(fù)土地原狀;對于擅自改變或者變相將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)，擅自擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模的，或者擅自改變土地經(jīng)營用途的，應(yīng)及時制止、責(zé)令限期糾正和整改[7]。要加強(qiáng)對大型設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目長期流轉(zhuǎn)土地可能侵害農(nóng)民權(quán)益問題的監(jiān)督檢查。對于逾期未糾正和整改的，要依法作出行政處罰，恢復(fù)土地原狀。要創(chuàng)新監(jiān)管方式，暢通群眾信訪舉報(bào)渠道，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和媒體曝光線索的搜集整理，充分利用社會多方面力量，切實(shí)保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地依法依規(guī)使用。

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Supply and Demand Situation， Policy Implementation Dilemma and Optimization Strategy of Facility Agricultural Land

TAN Zhi-xin? ZHANG Yun-hua

Abstract： The key problem of facility agricultural land is how to balance and deal with the relationship between land demand and cultivated land protection. It is found that there is a gap between supply and demand of facility agricultural land in China， and the gap between supply and demand of different land types is different. There are some problems in the implementation of facility agricultural land policy， such as unclear implementation standard， lack of operation basis， unresolved contradiction between supply and demand， and increasing supervision difficulty. It is necessary to further improve relevant policies from improving land supply mode， formulating industry standards， innovating system and mechanism， and strengthening supervision.

Key words： facility agricultural land; supply and demand gap; rural land system reform

基金項(xiàng)目：2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部軟科學(xué)課題“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問題研究”。

作者簡介：譚智心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室副主任、副研究員;張?jiān)迫A，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員。