保護與發(fā)展雙重需求下鄉(xiāng)村用地的沖突識別、矛盾協(xié)調(diào)機制探索

閆聰微 崔志華 司飛雄

摘 要： 通過反思改革開放40年來我國鄉(xiāng)村領(lǐng)域所積累的用地矛盾、所面臨的許可困境、所經(jīng)歷的管理難處，認(rèn)識到鄉(xiāng)村用地在協(xié)調(diào)保護與發(fā)展雙重需求下的重要性，并構(gòu)建“沖突識別——矛盾協(xié)調(diào)”的用地研究模型，探討鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)精準(zhǔn)化規(guī)劃、精細(xì)化管理、精明化振興的用地規(guī)劃方法。文章從性質(zhì)、功能、權(quán)屬、規(guī)模等四個方面分類識別鄉(xiāng)村用地沖突后，提出置換騰挪、整合歸并、剝離分割、補償確權(quán)、回收歸公等五種處理沖突的方法。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革;鄉(xiāng)村用地;沖突識別;差異協(xié)調(diào)

0 引言

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制往往是“粗糙型、運動式”地推進，雖經(jīng)歷上世紀(jì)90年代的中心村規(guī)劃、2005年前后的新農(nóng)村規(guī)劃、2008年前后的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃、2010年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以及2012年后的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等多輪全國性的運動，在生態(tài)文明的現(xiàn)實需求下，始終未把協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的矛盾作為重點，規(guī)劃成果的層次、內(nèi)容、深度等仍呈現(xiàn)出明顯的模糊性、形式化特征，無法與鄉(xiāng)村用地的管控實踐、流轉(zhuǎn)訴求、提質(zhì)要求等相匹配，大大影響了村莊規(guī)劃與國土、環(huán)境、發(fā)改等相關(guān)規(guī)劃的銜接，也從根本上制約了規(guī)劃成果的落地性。因此，生態(tài)文明的大背景下，鄉(xiāng)村用地規(guī)劃應(yīng)擯棄“簡單布圖、隨意劃線”的粗糙做法，積極響應(yīng)“精準(zhǔn)化規(guī)劃、精細(xì)化管理、精明化振興”的新時代要求，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛構(gòu)、集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村三變改革等系列政策，摸清家底、化解沖突、管控用地，提高村莊規(guī)劃的實用性。

1鄉(xiāng)村用地的沖突識別

總體來說，鄉(xiāng)村用地沖突可分為四大方面：性質(zhì)沖突、功能沖突、權(quán)屬沖突以及規(guī)模沖突，各類沖突之間亦有交叉。這些沖突影響了現(xiàn)狀分析統(tǒng)計的準(zhǔn)確性，降低了規(guī)劃應(yīng)對策略的科學(xué)性，制約了規(guī)劃編制成果的落地性。

1.1 性質(zhì)沖突識別

經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源保護之間的矛盾是鄉(xiāng)村用地性質(zhì)沖突產(chǎn)生的主要原因。主要反映在建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間、農(nóng)用地與未利用地之間以及建設(shè)用地內(nèi)部、農(nóng)用地內(nèi)部的性質(zhì)互侵。比如，集體建設(shè)用地與耕地之間經(jīng)常出現(xiàn)邊界重疊現(xiàn)象，甚至與基本農(nóng)田圖斑存在沖突，主要表現(xiàn)在村莊干道、擴建農(nóng)宅、零散農(nóng)宅、村莊臨建等壓占農(nóng)田、侵占未利用地;也往往受制于土總規(guī)過于粗糙、精度不夠、協(xié)調(diào)不周等不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃尚未開始編制而現(xiàn)存矛盾點已較多。這些在用地性質(zhì)上沒有反應(yīng)出來的實際矛盾，對“規(guī)劃一張圖”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制提出了全新要求。

1.2 權(quán)屬沖突識別

用地權(quán)屬沖突主要表現(xiàn)在公私?jīng)_突、私私?jīng)_突、國有與集體沖突等三個方面。具體而言，公私?jīng)_突矛盾最明顯，表現(xiàn)在村集體非法變賣集體林場、農(nóng)場、茶場以及各類養(yǎng)殖場等用地給農(nóng)戶建房，或村集體開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房并向社會出售，使得用地的屬性難以界定;也有農(nóng)戶長期強占集體用地建房或生產(chǎn)的情況，導(dǎo)致用地確權(quán)困難，影響現(xiàn)狀圖紙繪制和規(guī)劃用地管制。同時，相鄰農(nóng)戶之間往往因用地邊界不清、建設(shè)次序不一等原因?qū)е滤綑?quán)爭議。此外，散布于村集體用地內(nèi)的不少國有用地，如國營倉庫、商店以及文保用地、軍事用地等，往往被村集體或村民長期占用甚至非法變賣，其非村莊建設(shè)用地的權(quán)屬日趨模糊。還有村莊的部分交通功能被農(nóng)戶私搭亂建、長久堆置等行為所破壞，也影響其權(quán)屬認(rèn)定。此外，還存在較多的歷史遺留原因，由于農(nóng)村信用體制的特殊性，協(xié)議多以口頭形式達成，隨著土地資源價值的凸顯，受利益驅(qū)動，導(dǎo)致農(nóng)民對以前的口頭協(xié)議產(chǎn)生糾紛。

1.3 規(guī)模沖突識別

規(guī)模沖突問題在鄉(xiāng)村比較普遍，主要反映在人均或戶均建設(shè)用地面積過高：西北及東北地區(qū)達到420-650㎡/人，江南地區(qū)基本在280-400㎡/人，西南地區(qū)則大致在300-450㎡/人之間。這些指標(biāo)均遠(yuǎn)高于各地出臺的170-280㎡/人的規(guī)定，不少新建農(nóng)村社區(qū)仍高于此標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)人地矛盾突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力巨大。

2鄉(xiāng)村用地的矛盾協(xié)調(diào)

針對鄉(xiāng)村用地存在的諸多沖突，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)在對現(xiàn)狀用地進行性質(zhì)、權(quán)屬、規(guī)?！八奈灰惑w”疊加分析、綜合梳理后，在國土空間規(guī)劃體系的框架下，本著化解現(xiàn)存矛盾、挖掘用地潛力、規(guī)范鄉(xiāng)村管理的原則，能整合則整合、需剝離則剝離、要補償則補償，探索鄉(xiāng)村用地沖突協(xié)調(diào)的有效路徑，以求形成“理清歷史問題、化解現(xiàn)存矛盾、協(xié)調(diào)用地訴求、整合鄉(xiāng)村功能、服務(wù)空間規(guī)劃”的用地規(guī)劃成果。

2.1置換騰挪

按照“照顧現(xiàn)狀、生態(tài)優(yōu)先、保障農(nóng)田、優(yōu)化設(shè)施”的先后次序，對允許空間騰挪的部分沖突實行總量平衡、空間置換，以達到消解矛盾、優(yōu)化布局的目的。具體而言，主要針對零散基本農(nóng)田與村莊建設(shè)用地的交錯沖突、零散林地或牧草地與建設(shè)用地或其它地類的壓覆沖突、新規(guī)劃待建用地與生態(tài)紅線或基本農(nóng)田等保護類用地的圖斑沖突等，在雙評價的基礎(chǔ)上，退出零星、閑散、質(zhì)量較差的農(nóng)田地塊、林草地塊，以保證既有建筑或道路，并使農(nóng)田、林草更加集中連片;或調(diào)整規(guī)劃、置換建設(shè)用地以適應(yīng)劃分科學(xué)的基本農(nóng)田、林地、草地。

2.2剝離分割

鄉(xiāng)村的古跡、遺存、文物等遺產(chǎn)在經(jīng)歷歲月洗禮后往往被淹沒在農(nóng)用地、林地或建設(shè)用地之中，影響了文物部門的有效保護。因此，在勘定各類遺產(chǎn)位置、四至的基礎(chǔ)上，據(jù)文物等級劃定文保線，并把確定的文物用地從農(nóng)用地、林地或建設(shè)用地之中分割、剝離出來。鄉(xiāng)村的古樹名木、特殊設(shè)施等用地也需要剝離分割、單獨標(biāo)示，便于保護。

2.3補償確權(quán)

各地經(jīng)過宅基地、林地等用地的確權(quán)工作后，鄉(xiāng)村諸多用地權(quán)屬的矛盾問題明顯緩解。但隨著農(nóng)村“三變改革、三權(quán)分置”的推進以及新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村老齡化的加劇，出現(xiàn)了大量長期閑置房、權(quán)責(zé)不清的祖屋、有爭議的公地以及使用權(quán)人和經(jīng)營者之間的用地爭議等，可在實物或貨幣補償以及榮譽獎勵等措施的輔助下，通過協(xié)商、仲裁、判決等辦法予以確權(quán)，理清權(quán)屬、位置、邊界、面積等。

3 結(jié)論與探討

研究表明，現(xiàn)狀鄉(xiāng)村用地沖突頻現(xiàn)、矛盾較多，能否有效識別、科學(xué)處理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)狀用地之間、現(xiàn)狀用地與既有規(guī)劃用地之間的矛盾點，成為厘清歷史、正視訴求、精準(zhǔn)預(yù)測的基礎(chǔ)工作與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護間的矛盾，建立有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，則有利于打破“規(guī)劃亂、管理難、發(fā)展隨意”的鄉(xiāng)村魔咒，實現(xiàn)鄉(xiāng)村領(lǐng)域的“精準(zhǔn)規(guī)劃、精細(xì)管理、精明振興”。此外，通過系統(tǒng)梳理用地、有效管控用地，使得鄉(xiāng)村大量的存量建設(shè)用地指標(biāo)、眾多的閑置空間與設(shè)施得以盤活，通過功能置換、空間騰挪以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地指標(biāo)入市交易等政策措施，可加速實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)化、資本化。

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