我國農(nóng)村垃圾管理瓶頸及其破解

黃戲 李強 王三秀 毛美媚

目前我國大力推行農(nóng)村垃圾多層級管理，旨在激發(fā)村民主體自覺，融入環(huán)境整治主體角色。該管理模式取得一定成效的同時也存在政策“懸浮”，即政策無法下沉，其核心在于單向治理下官民互動缺失，政策遭遇下沉阻力。針對該問題，一方面需轉(zhuǎn)變數(shù)量化管理向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，另一方面應結(jié)合我國鄉(xiāng)土社會特有的組織資源提高村民參與性，實現(xiàn)多元共治。

在我國農(nóng)村，垃圾問題日益嚴峻。生活垃圾作為農(nóng)村環(huán)境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增長率逐漸超過城市。國家重視垃圾“減量化、無害化、資源化”處理，但以城市治理為主，農(nóng)村地區(qū)垃圾處理相對薄弱，呈現(xiàn)分散式、落后性等特征。

目前學者們對我國農(nóng)村垃圾管理開展了豐富的研究，主要側(cè)重于兩方面。一是基于實證研究表明：農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)服務(wù)缺失是農(nóng)村垃圾管理最明顯的問題;村民受主觀因素、客觀因素影響，參與積極性呈現(xiàn)波動。二是管理模式運行遭遇制度壁壘：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“結(jié)構(gòu)性”與“功能性”空洞現(xiàn)象，基層政府功能喪失;公共產(chǎn)品供給不足，損害農(nóng)民的環(huán)境利益;政府治理碎片化，權(quán)責推諉不清，政策措施無法落實等，學者們對這些問題分別提出針對性的改進對策。

以上研究有著豐富的理論與實踐意義，對分析現(xiàn)實問題、改善我國農(nóng)村垃圾管理有著舉足輕重的作用，但多數(shù)研究立足于政府行為分析，或是村民單向個體研究，并未關(guān)注政府與村民之間的互動效果對政策執(zhí)行的影響。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，政府要讓公眾感受到項目推行以公眾利益為重，才能增強公眾對政府的認同感，從而積極參與公共事務(wù)。[1]并且政策執(zhí)行是一個動態(tài)過程，會出現(xiàn)各種各樣的問題，存在預期效果與執(zhí)行效果誤差。應遵守追蹤反饋原則，不斷調(diào)整原來所選擇的策略，逐步達到或接近預期目標。如果忽視動態(tài)的運行狀況，實際執(zhí)行效果會偏離目標軌跡。重視公眾參與，根據(jù)公眾行為變化調(diào)整政策資源是農(nóng)村垃圾管理的關(guān)鍵，然而，以該角度解決農(nóng)村垃圾管理問題的研究相對欠缺。

為進一步研究農(nóng)村垃圾管理中的官民良性合作，推動多元共治，同時遵循政策執(zhí)行的追蹤反饋原則，讓政策更好落地生根，文章從政府與村民兩個主體出發(fā)，構(gòu)建官民良性互動推動政策落地的環(huán)境條件：結(jié)合我國鄉(xiāng)村社會的治理優(yōu)勢，構(gòu)建官民良性互動路徑，克服政策“懸浮”問題，促進農(nóng)村垃圾有效管理。

我國農(nóng)村垃圾管理的瓶頸及其原因

1、農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)政策“懸浮”

政策“懸浮”是指中央制定的政策內(nèi)容沒有在底層實施貫徹，“懸浮”在機關(guān)之間無法落地，政策執(zhí)行達不到理想效果。[2]農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)了政策“懸浮”現(xiàn)象：政府針對農(nóng)村人居環(huán)境整治頒布一系列政策，但由于基層政府單向治理與村民主體缺失，導致政策沒有下沉的推力和對象，停留在數(shù)量化指標以及上下層政府之間，無法實現(xiàn)資源有效配置。

（1）數(shù)量化與形式化管理

從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，政策任務(wù)層層分解，逐級下達落實，實行目標責任制，評價標準是數(shù)量化成果。[3]我國農(nóng)村垃圾管理實行中央部署、省負總責、縣抓落實的工作機制，以普及率、百分比等可量化、可監(jiān)測、可考核的具體指標作為人居環(huán)境質(zhì)量提升的體現(xiàn)與考核驗收標準。稅費改革后，以上級政府撥款方式建設(shè)農(nóng)村，基層政權(quán)從過去的汲取型變成與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，[4]村級組織沒有多余的財務(wù)調(diào)動權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的主力，農(nóng)村基層組織以管理、整理資料為中心工作，村干部要規(guī)范填寫、制作各類資料、報表與記錄。[5]

在廣西S縣H村調(diào)研①時發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達任務(wù)至農(nóng)村基層組織，由于未實施精細化管理，村務(wù)更多是粗線條上報。即使臟亂差現(xiàn)象依然存在，村干部也會美化村內(nèi)形象，只要能完成上級制定的目標，正如H村的一名干部說，“鎮(zhèn)里只要我們及時上交報表”。注重垃圾治理的數(shù)量化成果，治理成效取決于村務(wù)上報的完成率，而不是環(huán)境改善，垃圾治理停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層組織之間，村民行為變化處于黑箱狀態(tài)。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主體缺位導致政策沒有下沉的對象。政府配置政策執(zhí)行的資源，村民行動并享受政策下沉的成果，當村民獲取豐富的環(huán)境信息且具有強烈的自主意識時，才會贊成認同鄉(xiāng)村自治工作，自愿參與其中，具備主體自覺性。[6]從調(diào)查情況來看，H村有21個隊，每隊約150人，成面狀居住，每隊配置四個中型敞口垃圾箱。經(jīng)觀察，村里存在垃圾堆積現(xiàn)象，垃圾箱四周垃圾散亂，箱內(nèi)垃圾混合。對于垃圾隨意堆放問題，1隊村民（A）說，“垃圾箱太遠，垃圾堆在墻角很方便，我們習慣燒垃圾”;15隊的村民（B）說，“隨便倒垃圾是正常的”。問及村民是否了解環(huán)境保護時，6隊的村民（C）和村民（D）表示，“村里干凈很好，但和自己關(guān)系不大”，村民（D）補充說，“村口有‘愛護環(huán)境、垃圾分類等標語，我們能做到的很少”。村民如實反映了意識與行動的沖突：有愛護環(huán)境的意識萌芽，卻缺乏主動參與的行動，即使部分村民遵守規(guī)則指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱過程中出現(xiàn)飛濺、掉落，也不會動手拾起，于他而言，公共區(qū)域由大家負責，無需耗費個人時間、勞力成本。

（3）政策過程非動態(tài)化

政策議程建立到評估每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不可控因素，從而影響下一階段的行動，掌握每一階段的動態(tài)信息十分重要。[7]政府未將政策執(zhí)行視作動態(tài)過程，只注重投入，沒有持續(xù)深入追蹤政策的執(zhí)行效果，政策懸浮在資源配置上，而不是資源配置的效果。許多縣鎮(zhèn)政府沒有設(shè)立環(huán)保機構(gòu)，未能持續(xù)性定點檢查設(shè)施的運行情況。政府人員較少深入村莊內(nèi)部檢查，無法對設(shè)施的需求與供給進行準確判斷。基層政府按照上級指令配置相應資源，卻不關(guān)注垃圾處理全流程運行，無法根據(jù)村民的需求調(diào)整資源。政策的短期化執(zhí)行，較少追蹤村民的行動變化以及忽視對村民的持續(xù)性引導，難以根據(jù)治理的制約因素與發(fā)展需求優(yōu)化管理方案。

2、農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”的原因分析

（1）壓力型體制缺陷放大

第二，根據(jù)管理動態(tài)信息調(diào)整資源配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選取一些典型指標獲取信息，指標主要有農(nóng)民對政府垃圾管理的滿意度、農(nóng)民隨意傾倒垃圾的污染指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的使用率等，重點獲取村民的行為、態(tài)度等信息。具體而言，借助評價手冊等工具記錄在案，以家庭完成的垃圾堆肥次數(shù)、垃圾日產(chǎn)量等指標為主，依據(jù)指標的量化結(jié)果給予物質(zhì)激勵;深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的設(shè)置是否便于投放、垃圾車清運是否及時，村內(nèi)隨意傾倒的垃圾點數(shù)等信息。

結(jié) 論

從目前實踐來看，農(nóng)村垃圾管理重心在于數(shù)量化的成果指標，而不是村民行為態(tài)度的實質(zhì)性變化，導致預期目標難以實現(xiàn)，因而需要轉(zhuǎn)變管理思路，改善現(xiàn)狀。農(nóng)村地區(qū)有鄉(xiāng)土人情的優(yōu)勢，村民期望獲取他人的認可，尤其是鄉(xiāng)村權(quán)威的認同，為實現(xiàn)農(nóng)村垃圾有效管理，堅持實效性治理的前提下，應重視對村民主體自覺的培養(yǎng)，推動其積極參與;同時遵循政策動態(tài)執(zhí)行的追蹤反饋原則，獲取全面的動態(tài)管理信息，依據(jù)村民實際環(huán)境需求供應資源，實現(xiàn)政策下沉，保證農(nóng)村環(huán)境整治計劃順利實施。

注釋

① 材料來源于筆者2019年7月初至10月初在廣西S縣H村的調(diào)研，行文涉及的地名與人名均做了處理。

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作者簡介

黃 戲 華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策

李 強 華中科技大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策

王三秀 華中科技大學社會學院教授，博士生導師，研究方向為社會治理、公共管理

毛美媚 華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策