鄉(xiāng)村治理中形式主義的新表現(xiàn)及治理路徑

耿羽

[摘? 要]形式主義在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中依然存在，并且又有新的表現(xiàn)形式，如痕跡管理過度泛濫、公共物品過度供給、科層制度過度復(fù)雜等，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部疲憊不堪，村民不勝其煩，鄉(xiāng)村治理資源空耗。鄉(xiāng)村治理形式主義新表現(xiàn)的內(nèi)在根源在于壓力型體制權(quán)責(zé)失衡、項(xiàng)目制供需錯(cuò)位和科層制剛?cè)崦?。破除鄉(xiāng)村形式主義，關(guān)鍵在于因地制宜分類治理，增強(qiáng)基層組織主體性，精簡(jiǎn)基層考核監(jiān)督，深化村民自治實(shí)踐，挖掘村莊內(nèi)生治理資源。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;形式主義;痕跡管理;科層制

[中圖分類號(hào)]D638?????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????????? [文章編號(hào)]1008-4479（2020）06-0080-08

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

反對(duì)“四風(fēng)”，首要是反對(duì)形式主義。早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，毛澤東同志就指出形式主義是“幼稚的、低級(jí)的、庸俗的、不用腦筋的”，形式主義嚴(yán)重背離了群眾路線，要與其作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。^[1]形式主義在不同時(shí)期有不同的表現(xiàn)方式和具體形態(tài)，中國共產(chǎn)黨從實(shí)際出發(fā)，通過各種形式克服形式主義。^[2]黨的十八大以來，全黨上下糾正“四風(fēng)”取得重大成效，但形式主義仍在一定程度上存在，其經(jīng)過隱形變異和改頭換面，出現(xiàn)若干新的表現(xiàn)形式。2017年12月，習(xí)近平總書記就新華社《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文作出指示：“文章反映的情況，看似新表現(xiàn)，實(shí)則老問題，再次表明‘四風(fēng)問題具有頑固性反復(fù)性。糾正‘四風(fēng)不能止步，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上?！?sup>[3]2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前形式主義、官僚主義依然突出，又有新的表現(xiàn)形式。要把力戒形式主義、官僚主義作為加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的重要任務(wù)?！?sup>[4]基層是形式主義新表現(xiàn)的集中發(fā)生地，不少基層干部一邊抱怨形式主義，一邊又身不由己搞形式主義，以形式主義應(yīng)對(duì)形式主義，結(jié)果干部疲憊不堪，村民不勝其煩，基層治理資源空耗。2018年11月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)進(jìn)一步指出，“要把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來”，“這些問題既占用干部大量時(shí)間、耗費(fèi)大量精力，又助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義?！?sup>[5]中共中央辦公廳于2019年3月發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，這既表明了中央持續(xù)為基層松綁減負(fù)讓基層干部輕裝上陣的決心，也說明了基層反形式主義任重道遠(yuǎn)仍有不少問題亟待解決。

學(xué)術(shù)界關(guān)于形式主義的既有研究大致可以分為以下三種類型：第一類是從政治哲學(xué)的維度分析形式主義的內(nèi)涵。馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為，內(nèi)容與形式是相互依存和辯證統(tǒng)一的，內(nèi)容對(duì)形式有決定作用，形式對(duì)內(nèi)容有反作用。^[6]與辯證唯物主義相反，形式主義論者認(rèn)為在內(nèi)容與形式的互相聯(lián)系、互相作用中，居于主要地位的是形式而不是內(nèi)容。^[7]形式主義是指將內(nèi)容與形式割裂開來，片面追求形式的浮華、輕視實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一種形而上學(xué)的觀點(diǎn)、方法和作風(fēng)。^[8]第二類旨在分析當(dāng)前形式主義的特征和表現(xiàn)形式，形式主義具有形式大于內(nèi)容的思維邏輯、過場(chǎng)勝于實(shí)干的行為邏輯、口號(hào)代替行動(dòng)的話語邏輯等特征，^[9]目前形式主義呈現(xiàn)重表態(tài)輕行動(dòng)、求套路不出思路、只清廉不勤政、不計(jì)成本打造中看不中用項(xiàng)目、層層簽批無效率、濫用考核指揮棒等多種新表現(xiàn)。^[10]有學(xué)者在歸納各種類型形式主義表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，區(qū)分了自愿與被迫兩種形式主義類型，^[11]乃至更為細(xì)分的完全自主自為狀態(tài)下的形式主義和不完全自主自為狀態(tài)下的形式主義。^[12]第三類主要考察形式主義產(chǎn)生的原因。若干學(xué)者從評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、管理機(jī)制、社會(huì)環(huán)境、干部自身素質(zhì)等方面剖析了形式主義從何而來。^[13]有的學(xué)者則希望更理論化地提煉出若干概念對(duì)形式主義進(jìn)行歸因，如楊華從“責(zé)權(quán)利”不匹配機(jī)制的角度反思了基層治理中形式主義為何發(fā)生。^[14]文宏和李慧龍從府際關(guān)系信息不對(duì)稱的視角解讀了基層形式主義的本質(zhì)與邏輯。^[15]彭勃和趙吉以“折疊型治理”分析基層形式主義。^[16]既有研究從總體上描述了形式主義新表現(xiàn)的多種類型，并從多個(gè)角度剖析了基層形式主義的源頭，這些研究或是從整體治理角度分析形式主義，或是統(tǒng)合分析縣鎮(zhèn)村的基層形式主義狀況，但尚需要進(jìn)一步補(bǔ)充的是具體至鄉(xiāng)村層級(jí)治理的形式主義研究，目前鄉(xiāng)村形式主義學(xué)術(shù)考察主要集中在扶貧領(lǐng)域，更為廣泛和全面的鄉(xiāng)村形式主義研究比較缺乏。^[17]本文在多地調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖更為完整地揭示鄉(xiāng)村治理中形式主義的新表現(xiàn)，剖析其內(nèi)在根源，并提出若干改進(jìn)對(duì)策建議。

二、鄉(xiāng)村治理中形式主義的新表現(xiàn)

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理注入了一些新的變量，如新的技術(shù)、新的資源、新的制度等，新的變量給鄉(xiāng)村治理帶來了新的驅(qū)動(dòng)力，但形式主義也借助這些新的變量穿了“隱身衣”，換了“新馬甲”。

（一）痕跡管理過度泛濫

近年基層治理愈加注重過程痕跡，強(qiáng)調(diào)事中監(jiān)控。所謂“痕跡管理”，就是用圖片、文字、視頻等方式，表現(xiàn)各項(xiàng)工作在各個(gè)階段的落實(shí)情況，如發(fā)文要有存檔、開會(huì)要有記錄、活動(dòng)要有照片、工作要有臺(tái)賬。當(dāng)前辦公技術(shù)尤其電子辦公技術(shù)發(fā)展迅速，各種技術(shù)應(yīng)用到治理事務(wù)中能讓上級(jí)在基層更迅速找到人員、更便捷布置事情、更精準(zhǔn)確定地點(diǎn)，這些外在條件促使“痕跡管理”更容易實(shí)現(xiàn)。痕跡管理本是組織內(nèi)部正常的監(jiān)督手段，但一旦濫用，苛求事事要留痕、時(shí)時(shí)要留痕、處處要留痕，痕跡管理就成為形式主義的新變種——“痕跡主義”。痕跡主義有如下表現(xiàn)形式。

一是過于高頻的監(jiān)督管理。鄉(xiāng)村作為治理末梢，既要接受各“條條”如省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的考核與監(jiān)督，又要接受各“塊塊”如扶貧、黨建、綜治、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、安監(jiān)的考核與監(jiān)督。當(dāng)前的問題在于上級(jí)各條塊考核和問責(zé)的頻率過高。據(jù)調(diào)研材料估算，一個(gè)村每個(gè)月至少有10次“迎檢”，一年超過100次，而且每次檢查必須有復(fù)雜的痕跡考核，各條塊的事務(wù)不論大小巨細(xì)都要求鄉(xiāng)村干部整理和上報(bào)材料。除了紙質(zhì)材料留痕，上級(jí)還利用電子技術(shù)迅速采集痕跡，如將鄉(xiāng)村干部組建至各種QQ群和微信群，每天群發(fā)消息要求群組成員“收到請(qǐng)回復(fù)”“完成請(qǐng)上報(bào)”，另外還利用微信定位功能和App簽到功能讓鄉(xiāng)村干部隨時(shí)呈現(xiàn)“身體在場(chǎng)”。鄉(xiāng)村干部整日在辦公室忙著填表格、寫記錄，即使下村也是和村民聊不到兩句就匆匆忙忙到處合影、到處共享定位以及趕快回復(fù)微信群通知，鄉(xiāng)村干部忙得焦頭爛額，群眾觀感卻很差。

二是過于繁瑣的檔案制作。痕跡主義催生繁文縟節(jié)的“檔案制作術(shù)”。此類痕跡管理要求材料環(huán)環(huán)相扣、圖文并茂，甚至比法院卷宗還細(xì)致，每次整理好的材料堆疊起來動(dòng)輒半米、一米。一位駐村干部告訴《半月談》記者，村里搞一次“衛(wèi)生清掃”就需要9份檔案，如村兩委的工作方案、村民代表會(huì)議記錄、思想動(dòng)員會(huì)議記錄、片區(qū)考評(píng)表、貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單、貧困戶入戶考評(píng)表、清掃街道照片等。^[18]而“精準(zhǔn)扶貧”更是成了“精準(zhǔn)制檔”，有媒體披露中部某縣扶貧干部2017年5月下旬至6月要填的表多達(dá)90個(gè)，每份貧困戶檔案數(shù)十頁，要求有數(shù)據(jù)、有記錄、有照片、有文件，還要有外殼包裝，甚至要求不能有錯(cuò)字不能有涂改，一位剛畢業(yè)的女大學(xué)生因?yàn)橐獞?yīng)對(duì)突如其來的檢查，一邊哭一邊整理了一晚上的材料，因?yàn)椤胺鲐毑牧蠈?shí)在太多了”。

三是過于表面的考核標(biāo)準(zhǔn)。痕跡管理本是監(jiān)督手段，但現(xiàn)在手段和目標(biāo)發(fā)生了置換，工作績(jī)效完全等同于痕跡，上級(jí)檢查工作做得好不好，只看材料準(zhǔn)備得夠不夠，鄉(xiāng)村干部準(zhǔn)備材料不是為了工作，而是成為工作本身。當(dāng)“唯痕跡論”盛行，考量鄉(xiāng)村干部工作成了誰的記錄多、誰的紙張多、誰的文件盒多，誰的分就高，最后從材料“齊不齊”升級(jí)為競(jìng)爭(zhēng)材料“美不美”，你用普通紙，我就用銅版紙加塑封，你用PPT，我就做成炫酷視頻，有基層干部調(diào)侃，每天自己為了做各種照片、宣傳片、展板、簡(jiǎn)報(bào)，接觸了各類格式轉(zhuǎn)換、編輯、制作軟件，“不知道的人還以為我是在廣告?zhèn)髅焦竟ぷ鳌薄?sup>[19]

（二）公共物品過度供給

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村從資源提取階段轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入階段。隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，越來越多的資源以各級(jí)各部門項(xiàng)目的形式輸入村莊。項(xiàng)目不斷增加，但投放準(zhǔn)確度沒有相應(yīng)提升，部分村莊以及部分領(lǐng)域出現(xiàn)公共物品資源過度供給，以往城市中存在的“形象工程”和“面子工程”問題在鄉(xiāng)村也陸續(xù)出現(xiàn)，村莊該補(bǔ)齊的短板沒有補(bǔ)齊，沒有必要建設(shè)的卻花大力氣建設(shè)。

一是過度標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)格。一些上級(jí)部門急于推廣某項(xiàng)事務(wù)，僵硬地“一刀切”式布置傳達(dá)統(tǒng)一模式的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。有學(xué)者在中部某縣農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)各村都在新建或改建村部，因?yàn)楫?dāng)?shù)乜h委組織部要求各村都要整改村部建成標(biāo)準(zhǔn)化的黨群服務(wù)中心，新的黨群服務(wù)中心要求五個(gè)功能合一，包括便民服務(wù)室、黨員活動(dòng)中心、群眾娛樂健身場(chǎng)所、便民超市以及村衛(wèi)生室，各村黨群服務(wù)中心平均建筑面積為500平方米。^[20]該縣農(nóng)村人口大量外出，村部并不需要這么大的面積、這么多功能，修繕一新的村部大多成為擺設(shè)。類似的還有農(nóng)家書屋建設(shè)，很多地方都規(guī)定了嚴(yán)格的書屋面積、桌椅數(shù)量、書籍?dāng)?shù)量、書籍品類、門牌標(biāo)識(shí)等等，但建好以后無法調(diào)動(dòng)村民興趣，如農(nóng)業(yè)科技類書籍占了大部分卻由于該領(lǐng)域更新?lián)Q代迅速而很快過時(shí)，在村兒童想看的少兒類圖書卻很少，結(jié)果是大多數(shù)書屋利用率很低。

二是過度城市化的建設(shè)。很多鄉(xiāng)村都解決了水、電、路等基礎(chǔ)性公共設(shè)施，逐步開始滿足生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生清潔、文化休閑、健身運(yùn)動(dòng)等進(jìn)一步設(shè)施需求。很多設(shè)施本可借助本土物件和本土手藝小修小補(bǔ)，一些地方卻在修建過程中照搬照抄看似“高大上”的城市建設(shè)方案，不僅失去鄉(xiāng)土韻味，還浪費(fèi)大量物力財(cái)力。福建省曾于2017年和2018年發(fā)布兩批鄉(xiāng)村建設(shè)負(fù)面案例，如建設(shè)大公園和大廣場(chǎng)、模仿歐式官式建筑、路面過度硬化、大面積種植景觀草坪、造混凝土假山、推山削坡、填塘砍樹等等，這些機(jī)械模仿不僅建造成本高、維護(hù)成本高，還破壞了鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌和自然生態(tài)。

三是過度集中化的投入。隨著項(xiàng)目資源日益豐富，一些地方愈加熱衷營造“典型村”或“樣板村”，“造點(diǎn)”不是整合項(xiàng)目資金意義的集中，而是堆砌資源“歸大堆”式的集中，目的是在短期之內(nèi)迅速營造凸顯政績(jī)的“點(diǎn)”。上級(jí)按照自身意圖輸入各類項(xiàng)目，明顯超出村民實(shí)際需求或根本不合需求。當(dāng)前“造點(diǎn)”的范圍從以往的經(jīng)濟(jì)村拓展至旅游村、生態(tài)村、文化村、藝術(shù)村，有些村莊只有簡(jiǎn)單的山水風(fēng)光和人文資源，也硬是要打造為歷史傳統(tǒng)村落或是文創(chuàng)基地，這些只是滿足村外人的藝術(shù)文化想象而和村民生活無關(guān)聯(lián)，而且投入大、難見效。

（三）科層制度過度復(fù)雜

許多地方將基層治理精細(xì)化等同于基層治理科層化，不斷強(qiáng)調(diào)基層人員處理事務(wù)方式的正式化和規(guī)范化，不斷自上而下向鄉(xiāng)村移植和復(fù)制科層制度，總的趨勢(shì)是復(fù)制城市的制度到鄉(xiāng)村，復(fù)制東部鄉(xiāng)村的制度到中西部鄉(xiāng)村。制度移植不是萬能靈藥，每項(xiàng)制度都有其適用范圍，過于復(fù)雜的科層制度很多時(shí)候不僅無法在村莊中發(fā)揮預(yù)期效用，還讓基層背負(fù)了復(fù)雜制度運(yùn)行的高額成本。

一是水土不服的網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理是近年城市社區(qū)大力實(shí)施的管理制度，也在向農(nóng)村逐步推廣，橫向到邊、縱向到底，村組干部被吸納為網(wǎng)格員，配備專門的網(wǎng)格化管理手機(jī)和App，其中將基層事務(wù)分門別類劃分，每大類下又有很多小類，大致總共有100多項(xiàng)事務(wù)。每天規(guī)定網(wǎng)格員要上報(bào)若干件事務(wù)，并詳細(xì)記錄處理過程。但農(nóng)村事務(wù)并不是均質(zhì)分配且數(shù)量不多，村組干部有時(shí)為了填滿上報(bào)數(shù)量，要刻意制造事件，如放一袋垃圾在墻角拍一張照片，處理掉再拍一張。另外有些事務(wù)記錄時(shí)間遠(yuǎn)比解決時(shí)間長(zhǎng)，如口角糾紛，村組干部到場(chǎng)調(diào)停幾句話幾分鐘就可解決，但登錄App配圖片和文字進(jìn)行過程記錄卻要花一兩個(gè)小時(shí)。水土不服的網(wǎng)格化管理制度變異成為了發(fā)現(xiàn)問題而發(fā)現(xiàn)問題，為了解決問題而解決問題。

二是過于僵化的村干部坐班制度。為了方便村民辦事，很多地方實(shí)行村干部工作日定期坐班和輪流值班制度，兩委成員明確分工，坐班時(shí)要確定人員、確定地點(diǎn)、確定時(shí)間、確定責(zé)任，處理事務(wù)要有記錄、有答復(fù)、有反饋、有簽名，上下班嚴(yán)格考勤，上級(jí)還會(huì)以打電話、查微信定位等方式抽查。在多數(shù)中西部村莊，村干部坐班制度定得過于僵化反而不利于工作開展。首先，中西部村莊事務(wù)總量就不多;其次，村里的事情并不是按每天平均分配的，并不需要天天有幾位村干部守在村部;最后，中西部村干部較低的工資也難以激勵(lì)村干部定期坐班。

三是空轉(zhuǎn)的協(xié)商和監(jiān)督制度。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊通過治理創(chuàng)新先行先試了若干制度，如“四議兩公開”“五議決策法”和村級(jí)小微權(quán)力清單等，這些制度在當(dāng)?shù)剡\(yùn)行情況良好，于是在全市全省乃至全國推廣，但在其他村莊卻出現(xiàn)空轉(zhuǎn)的尷尬局面。新的協(xié)商和監(jiān)督制度之所以被創(chuàng)造出來，是因?yàn)楫?dāng)?shù)赜袃?nèi)生需求，這些村莊大部分是資源密集型村莊，或是征地拆遷村，或是礦產(chǎn)豐富村，或是有較多集體廠房出租的村等。復(fù)雜制度是以復(fù)雜社會(huì)為前提的，村莊資源豐沛到一定程度，自然催生出一系列規(guī)范村級(jí)權(quán)力和分配村級(jí)資源的程序，而資源稀缺的村莊，援引了這些復(fù)雜制度并無用武之地，最終只能淪為“墻上制度”。

三、鄉(xiāng)村治理中形式主義的內(nèi)在根源

基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。^[21]分析鄉(xiāng)村形式主義內(nèi)在根源要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，一是不能只看到“新表現(xiàn)”，更要看到固有的“老問題”;二是不能只看到“基層的問題”，更要看到“上層的問題”?！袄蠁栴}”和“上層的問題”都直指深層的體制機(jī)制因素。

（一）壓力型體制與權(quán)責(zé)失衡

“壓力型體制”是榮敬本等學(xué)者在調(diào)研了縣鄉(xiāng)治理后總結(jié)出的概念，指的是縣鄉(xiāng)各級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。^{[22]（p28）}這個(gè)概念最初用來描繪中部地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的工作機(jī)制，后來研究者發(fā)現(xiàn)其既不是一個(gè)地域性現(xiàn)象，也不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的獨(dú)有現(xiàn)象，而是廣泛存在的制度化現(xiàn)象。^[23]上級(jí)政治組織將任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，派發(fā)給下級(jí)組織和個(gè)人，限定額度、限定時(shí)間完成。壓力型體制不只是縱向的某上級(jí)組織對(duì)某下級(jí)組織的壓力傳導(dǎo)，上級(jí)還希望在橫向的各下級(jí)之間實(shí)現(xiàn)“錦標(biāo)賽”。^[24]“錦標(biāo)賽”激勵(lì)之一來自官員晉升，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員來說“天花板”很快到頂，而村干部本就沒有納入正式官僚體系。除此之外，“錦標(biāo)賽”還有經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲，如個(gè)人獎(jiǎng)金績(jī)效和項(xiàng)目資金控制等。

壓力型體制早期以目標(biāo)管理責(zé)任制為主，但很容易異化為唯結(jié)果導(dǎo)向，即只問結(jié)果不問過程，鄉(xiāng)村干部在實(shí)際操作過程中貫徹“策略主義”濫用正式或非正式的手段。^{[25]（p12）}“痕跡管理”正是要解決以往事后控制的弊端，加強(qiáng)事中控制，從只問結(jié)果變?yōu)榻Y(jié)果和過程同樣重要。但壓力型體制不只有唯結(jié)果論的短板，還有更深層次的上下級(jí)的權(quán)責(zé)利不匹配的問題。^{[26]（p310）} 鄉(xiāng)村組織責(zé)大權(quán)小利小，上級(jí)向鄉(xiāng)村派發(fā)任務(wù)不僅有層層量化分解的一般性操作，還有層層加碼、層層轉(zhuǎn)嫁壓力的自利傾向。

“痕跡管理”這種新式的監(jiān)督手段仍是通過舊式的壓力型體制下達(dá)，很快新技術(shù)就被舊制度吸納。近年來，中央不斷強(qiáng)調(diào)政府和干部個(gè)人的責(zé)任意識(shí)，并以數(shù)字化、檔案化等可視性操作強(qiáng)化問責(zé)體系，但省市縣等地方政府以及各職能部門將問責(zé)壓力不斷規(guī)避和轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村組織，把板子都打到基層，于是鄉(xiāng)村干部有了迎接不完的檢查和制作不完的檔案。痕跡管理本意是解決單純結(jié)果導(dǎo)向的問題，希望各級(jí)組織將服務(wù)群眾過程更好展示，結(jié)果由于上級(jí)壓力傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)嫁，鄉(xiāng)村干部反而沒有精力走村入戶做好服務(wù)工作，天天在辦公室生搬硬造數(shù)字圖片，推進(jìn)服務(wù)變成了記錄痕跡，注重事中過程監(jiān)督的痕跡管理再次淪為了只看事后結(jié)果的形式主義變種。

（二）項(xiàng)目制與供需錯(cuò)位

稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公共物品主要靠村民通過貨幣形式和勞力形式自籌，存在的問題是村民上交的提留統(tǒng)籌款有時(shí)被鄉(xiāng)村干部挪用貪污或被縣鄉(xiāng)超出村莊范圍使用，村民需求沒有被很好滿足。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共物品主要由政府承擔(dān)，輸入資源大幅增加，而且為了解決資源管控問題，政府主要依靠各職能部門的“條條”下放項(xiàng)目并實(shí)行專款專用，這種模式被稱為“項(xiàng)目制”。

項(xiàng)目制在供給決策方面為自上而下式的分配，輸入何種公共物品、公共物品輸入至何方都由各級(jí)政府部門決定，這導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給與村民需求不一致的問題依然存在。項(xiàng)目制過于強(qiáng)調(diào)“條條”的技術(shù)性控制而忽視了基層“塊塊”的作用，被虛化的鄉(xiāng)村組織在公共物品供給方面成為上級(jí)部門的依附者。缺少接點(diǎn)聯(lián)結(jié)者，村民自身意愿難以反映，同時(shí)國家資源與分散村民也難以對(duì)接，政府項(xiàng)目進(jìn)村落地存在一定困難。單純自上而下決策的項(xiàng)目制缺少自下而上決策的村民自治和村民協(xié)商的配合，信息不對(duì)稱的村民總是被動(dòng)接受各種村莊建設(shè)，項(xiàng)目制不僅沒有促進(jìn)村民自治還在一定程度上擠壓了村民意見表達(dá)的空間。

供過于求是項(xiàng)目制固有缺陷在特定形勢(shì)下的具體表現(xiàn)。隨著新農(nóng)村建設(shè)升級(jí)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家惠農(nóng)項(xiàng)目總量不斷增加、種類不斷拓展，地方政府及各職能部門在安排和分配項(xiàng)目中一方面強(qiáng)化了技術(shù)控制，另一方面也時(shí)常凸顯自利屬性，忽視村民基礎(chǔ)性的、日常性的公共物品需求，根據(jù)自己部門政績(jī)最大化、可視化、易宣傳性來安排項(xiàng)目的種類和去向，導(dǎo)致各種過度包裝、過分美化的項(xiàng)目建設(shè)?？h市級(jí)政府有一定整合資金的信息基礎(chǔ)和統(tǒng)籌能力，但“以縣為主”等整合模式多用于集中打造示范工程，但造點(diǎn)的選擇標(biāo)準(zhǔn)為能否獲得本級(jí)政府在官僚體系中的認(rèn)可而非能否具有帶動(dòng)示范效應(yīng)。^[27]當(dāng)前豐沛的項(xiàng)目資源很多被用于不切實(shí)際、不痛不癢的建設(shè)，或者數(shù)量過剩，或者形式過剩，項(xiàng)目輸入溢出是公共物品供給不平衡不充分的體現(xiàn)，村民不想要的公共物品過多供給，村民想要的公共物品仍然缺失，典型村公共物品堆積閑置，普通村公共物品仍然存在若干短板。

（三）科層制與剛?cè)崦?/p>

韋伯將政治組織形式劃分為三種理想類型：家父長(zhǎng)制、卡里斯瑪制、科層制。韋伯雖然將科層制看作是現(xiàn)代最具理性的組織形式，亦指出官僚制有“鐵籠”之弊端，個(gè)體的價(jià)值意義逐步萎縮，淪為科層機(jī)器中無靈魂的螺絲釘。^{[28]（p175）}韋伯從個(gè)體價(jià)值層面看到了科層制的負(fù)效應(yīng)，默頓進(jìn)一步分析后認(rèn)為科層制在組織層面也未必能達(dá)到理想中的高效，成員對(duì)規(guī)章制度的服從本來只是組織機(jī)構(gòu)的手段，卻常常轉(zhuǎn)化為最終目的，目標(biāo)與手段出現(xiàn)置換，形式主義和繁文縟節(jié)接踵而來。^{[29]（pp350-351）}

當(dāng)前很多地方提倡基層治理正式化和規(guī)范化，具體操作方式卻是機(jī)械地推動(dòng)基層科層化?？茖又粕瞄L(zhǎng)應(yīng)對(duì)內(nèi)容重復(fù)、頻繁發(fā)生、高度格式化的事務(wù)，其在城市社區(qū)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)利益密集的村莊有運(yùn)作空間。而農(nóng)村事務(wù)是高度總體性的、細(xì)小瑣碎的、季節(jié)性的、偶然性的、重復(fù)性比較差且不規(guī)范的。^{[26]（p199）}尤其目前很多中西部村莊人員外流且利益稀薄，復(fù)雜的科層制耗費(fèi)成本極大、應(yīng)用率卻很低。嵌入本村的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)之中的半脫產(chǎn)村組干部，在靈活時(shí)間、靈活地點(diǎn)以靈活的形式處理村莊事務(wù)，他們?cè)诒敬逵幸欢ǖ耐托湃味?，能基于地方性知識(shí)進(jìn)行協(xié)商，在“情理法”三者間熟稔轉(zhuǎn)換，他們是全能型的多面手，能進(jìn)行兼具低成本、高度靈活性和快速回應(yīng)性的治理，同時(shí)還能在自家的生產(chǎn)經(jīng)營和村組治理之間找到平衡點(diǎn)。

過于剛性的科層制失去彈性和靈活性，脫嵌于柔性的鄉(xiāng)土社會(huì)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上?？茖又贫冗^度復(fù)雜，科層機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)能力不斷增強(qiáng)，同時(shí)卻在喪失與基層社會(huì)的親和性，行政體系對(duì)于具體社會(huì)問題的感受力和應(yīng)變力變得遲鈍。^[30]官僚權(quán)力膨脹并大大強(qiáng)化的同時(shí)，卻沒有找到與民眾有效連接的方式，結(jié)果科層機(jī)構(gòu)極有可能走向官僚專制。^[31]強(qiáng)制移植網(wǎng)格制、坐班制和議事制，讓本應(yīng)在田間地頭的村組干部束縛在辦公室，不是從群眾中來到群眾中去，而是從制度中來到制度中去，導(dǎo)致回應(yīng)上級(jí)科層機(jī)構(gòu)的技術(shù)越來越強(qiáng)，而回應(yīng)群眾訴求的能力越來越差。

四、鄉(xiāng)村治理中形式主義的解決路徑

解決困擾鄉(xiāng)村基層的形式主義問題，是完善基層治理體系和提升基層治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。解決形式主義是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村形式主義的多樣性和變異性，瞄著問題去、追著問題走、盯著問題改，既解決老問題，也解決新問題，既解決表層次問題，也解決深層次問題，充分調(diào)動(dòng)廣大基層干部的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性，切實(shí)為鄉(xiāng)村基層減負(fù)。

（一）增強(qiáng)基層組織主體性

解決鄉(xiāng)村治理中形式主義的關(guān)鍵在于堅(jiān)持以人民為中心導(dǎo)向，堅(jiān)持踐行群眾路線，鄉(xiāng)村基層組織要對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向?；鶎诱?quán)機(jī)構(gòu)改革必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，歸根到底是要強(qiáng)化其紐帶作用。^[32]從而進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村基層組織深入群眾、組織群眾、服務(wù)群眾的能力，進(jìn)一步向鄉(xiāng)村基層組織放權(quán)賦能，推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層。通過基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革，破解權(quán)責(zé)劃分不盡合理的問題，激發(fā)基層組織活力，完善組織權(quán)力配置?？山梃b北京平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社區(qū)的主體作用，激活屬地基層組織權(quán)能，賦予基層組織對(duì)于條線部門的考核權(quán)和召集權(quán)，解決以往各部門遇到基層棘手問題相互推諉而承接上級(jí)任務(wù)時(shí)卻層層下派乃至層層加碼到基層等問題，扭轉(zhuǎn)以往基層組織“看得見管不了”而各部門“管得了看不見”的問題，保障基層組織能夠直面矛盾并且敢于解決矛盾，保障基層組織及時(shí)且有效地回應(yīng)群眾需求。

（二）精簡(jiǎn)基層考核監(jiān)督

不斷增強(qiáng)督查檢查考核工作的科學(xué)性、針對(duì)性、實(shí)效性，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決落實(shí)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。首先是嚴(yán)格控制考核總量和頻次。各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)決撤銷形式主義、勞民傷財(cái)、虛頭巴腦的督查檢查考核事項(xiàng)，大幅度壓縮數(shù)量，同類事項(xiàng)可合并進(jìn)行，涉及多部門的可聯(lián)合組團(tuán)進(jìn)行，防止重復(fù)扎堆、層層加碼。其次是注重工作實(shí)績(jī)，解決重留痕輕實(shí)干問題。必要的記錄、臺(tái)賬要看，但主要看工作實(shí)績(jī)，不能一味要求基層填表格報(bào)材料，不能多頭重復(fù)要求基層填表格報(bào)材料，不能簡(jiǎn)單以留痕多少評(píng)判工作好壞，不能工作剛安排就督查檢查、剛部署就進(jìn)行考核，加強(qiáng)常態(tài)化了解，多到現(xiàn)場(chǎng)看，多見具體事，多聽群眾說，更多關(guān)注改革發(fā)展、政策落地情況和群眾獲得感滿意度。

（三）深化村民自治實(shí)踐

通過深化村民自治實(shí)踐，提高村民參與度和獲得感，解決自上而下的項(xiàng)目供給與自下而上需求不對(duì)稱問題?？山梃b成都進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由地方政府向村莊下達(dá)一定數(shù)額公共服務(wù)資金，由村民通過民主協(xié)商、民主投票的方式進(jìn)行民主決策。供給前，村民可以通過民主協(xié)商討論公共服務(wù)資金用于哪項(xiàng)村莊公共物品供給;供給中，很多實(shí)施和執(zhí)行的矛盾是產(chǎn)生在村民之間的，村民可以通過民主協(xié)商自我解決而不必激化為村民與政府的矛盾;供給后，村民自己開會(huì)解決公共設(shè)施建成后如何養(yǎng)護(hù)的后續(xù)問題，以及如何制止少數(shù)搭便車的不合作者。人民群眾自己的事情讓群眾自己商量，既可以提高政府資源投入的精準(zhǔn)度，也可以促使村民在協(xié)商討論中獲得民主實(shí)踐訓(xùn)練，增強(qiáng)建設(shè)美麗村莊和追求美好生活的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）挖掘村莊內(nèi)生治理資源

細(xì)致區(qū)別村干部監(jiān)管，要解決的是村干部“脫崗”問題而非“脫產(chǎn)”問題。警惕村干部在職不在崗不在村的問題，如老板回村借村干部頭銜撈取政治資本、擴(kuò)大社會(huì)活動(dòng)面，卻長(zhǎng)期在外經(jīng)營不理村務(wù)。深入挖掘村莊內(nèi)生治理資源，在地化激活本村莊的積極分子。在村級(jí)層面，一些主要經(jīng)營在村同時(shí)又能獲得不低于外出務(wù)工收入的年富力強(qiáng)的中年村民，是擔(dān)任村干部的合適人選。在組級(jí)層面，一些負(fù)擔(dān)不重的老年人既有一定空閑又有一定威望，有能力有熱情負(fù)責(zé)組級(jí)細(xì)小瑣碎的事務(wù)。這些本村積極分子，由于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)勞動(dòng)在村，他們和村莊有直接的利益關(guān)聯(lián)，更愿意關(guān)心村莊的公共物品供給;由于人際網(wǎng)絡(luò)在村，他們熟悉村莊事件前因后果擅長(zhǎng)利用本土知識(shí)更順利更妥善解決村莊糾紛;由于社會(huì)文化活動(dòng)在村，他們常常能夠?qū)⑸鐣?huì)文化領(lǐng)域的權(quán)威和聲望轉(zhuǎn)化為治理效能，只要賦予他們一定的體制性身份，激發(fā)他們參與治理的意愿，就可以實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的簡(jiǎn)約治理。

（五）因地制宜分類治理

深刻認(rèn)識(shí)中國農(nóng)村的多樣性，因地制宜進(jìn)行分類治理，避免“一刀切”和“一鍋煮”。如利益密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口較多、村級(jí)事務(wù)較多、村干部報(bào)酬有保障的村，可以實(shí)施村干部職業(yè)化，并有選擇地復(fù)制城市社區(qū)治理模式。利益密集型村莊摸索出各種細(xì)致的鄉(xiāng)村治理制度，這些制度創(chuàng)新提升了當(dāng)?shù)氐闹卫硇剩瑓s不適宜盲目大規(guī)模復(fù)制推廣，因?yàn)猷l(xiāng)村復(fù)雜制度是有運(yùn)行成本的、是有適用邊界的。利益密集型地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，出現(xiàn)新現(xiàn)象、新問題，因此需要新的更詳細(xì)的制度。普通鄉(xiāng)村并沒有那么多的利益和資源需要界定和分配，盲目引入復(fù)雜制度卻無復(fù)雜事務(wù)需要處理，復(fù)雜制度空轉(zhuǎn)無謂地加大治理負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口較少、人財(cái)物外流、事務(wù)較少的村莊，就不需強(qiáng)制推廣各種復(fù)雜的組織設(shè)置和規(guī)章制度，而是應(yīng)摸索適合本地情況的簡(jiǎn)約治理。又如在開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，有條件的村莊可發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)，但多數(shù)普通村落應(yīng)以整治舊房裸房、整理房前屋后、垃圾處理、污水治理、村道硬化等為重點(diǎn)，大力補(bǔ)齊村莊基礎(chǔ)性短板。

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責(zé)任編輯：范瑞光