中國地方政府公共危機(jī)管理中的困境與突破

余坤 周偉

摘? ?要： 公共危機(jī)管理是地方政府的主要職責(zé)，但地方政府公共危機(jī)管理能力不足。以新冠疫情防控為例，地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的偏離、地方政府作為單一管理主體對社會力量的割裂、地方政府官員專業(yè)能力與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的脫節(jié)、地方政府行政權(quán)力邊界模糊與法治的沖突，使地方政府在公共危機(jī)管理中陷入困境?？赏ㄟ^樹立客觀的公關(guān)危機(jī)輿情回應(yīng)理念、構(gòu)建危機(jī)管理的“合作”治理體系、健全地方政府官員公共危機(jī)管理能力培養(yǎng)機(jī)制、完善地方政府公共危機(jī)管理法律制度突破這一困境。

關(guān)鍵詞： 公共危機(jī)管理; 地方政府; 疫情防控

中圖分類號：D63? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.003

The Dilemma and Breakthrough in the Public Crisis Management of Local Governments in China

——Take the Fight Against COVID-19 as an Example

YU Kun ， ZHOU Wei

（School of Politics and Public Administration ，Northwest University of Politics & Law， Xian 710122， China）

Abstract： Public crisis management is the main responsibility of local government， but the ability of public crisis management of local government is insufficient. Taking the fight against COVID-19 as an example， some probes appear in the following： the deviation of local governments network public opinion guidance; the separation of local government as a single management subject from social forces; the disconnection between the professional ability of local government officials and the real crisis， and the conflict between the fuzzy boundary of local governments administrative power and the rule of law ，which get local governments into a dilemma in public crisis management. In order to break through this dilemma， it is necessary to establish public opinion response system of an objective public crisis， construct a crisis management of “cooperative” governance system， improve training mechanism of? local government officials public crisis management ability， and perfect management legal system of local government public crisis.

Key words： public crisis management; local government; fight against the COVID-19

一、引言

公共危機(jī)是“對一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”[1]。公共危機(jī)一般具有如下特征，即后果的嚴(yán)重性、時(shí)間的緊迫性、狀態(tài)的復(fù)雜性。鑒于公共危機(jī)對國家安全、社會穩(wěn)定及人民生命財(cái)產(chǎn)帶來極大的威脅，公共危機(jī)管理研究也一直是實(shí)務(wù)界與理論界重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。所謂公共危機(jī)管理“是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)”[2]。地方政府公共危機(jī)管理本文將其定義為出于國家安全、社會穩(wěn)定、公共利益的需要，某一國家范圍內(nèi)某一地區(qū)政府針對本區(qū)域內(nèi)所暗含或已顯形的公共危機(jī)，所采取的機(jī)制建設(shè)、人員配置、資源整合等一系列管理行為，其目的是在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對危機(jī)的消除以及對危害性的限制。

此次暴發(fā)的新冠肺炎疫情，波及范圍之廣、傳播速度之快、破壞力度之大無疑遠(yuǎn)超“非典”，是一次典型的“黑天鵝”事件，也是新中國成立以來危害程度最嚴(yán)重的一次突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件。新冠肺炎疫情的防控是對國家治理體系和治理能力的一次大考，地方政府作為疫情防控“戰(zhàn)役”的一線陣地，擔(dān)負(fù)著消除公共危機(jī)，穩(wěn)定社會秩序，保護(hù)人民利益的重要職責(zé)，其公共危機(jī)管理能力受到了前所未有的挑戰(zhàn)。筆者試圖結(jié)合地方政府在此次新冠疫情防控過程中的典型案例，探尋當(dāng)前地方政府公共危機(jī)管理中所面臨的困境，分析困境產(chǎn)生的深層原因并提出相應(yīng)的解決路徑，對于提升地方公共危機(jī)管理能力，促進(jìn)地方治理模式轉(zhuǎn)型具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方政府公共危機(jī)管理的理論邏輯

（一）地方政府是公共危機(jī)管理中公共權(quán)力的行使者

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。條例明確了地方政府在公共危機(jī)管理過程中的法定主體地位。公共危機(jī)往往波及范圍廣、影響程度深，公共危機(jī)的應(yīng)對固然需要地方政府和社會的合力才能實(shí)現(xiàn)高效的管理，但是地方政府作為公共危機(jī)管理公共權(quán)力的行使者，對于公共危機(jī)管理有著獨(dú)特的作用。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是通過自身特有的權(quán)威及影響力進(jìn)行社會動員，迅速整合危機(jī)所需社會資源以及凝聚應(yīng)對危機(jī)的社會力量;二是依據(jù)憲法法律，可以制定出臺地方政府公共危機(jī)管理行政法規(guī)、制度和政策，有助于公共危機(jī)統(tǒng)籌規(guī)范管理。三是依靠地方政府權(quán)力機(jī)關(guān)，依法對公共危機(jī)管理過程中所出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行懲處。

（二）地方政府是公共危機(jī)管理體制的構(gòu)建者

在步入“風(fēng)險(xiǎn)社會”的今天，各類風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)突發(fā)交織并存，公共危機(jī)已由最初的非常態(tài)演變?yōu)槌B(tài)，公共危機(jī)對社會造成的巨大破壞力使得公共危機(jī)管理能力成為衡量政府公共管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，地方政府作為國家在特定區(qū)域的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，為了應(yīng)對公共危機(jī)對社會帶來的沖擊、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和穩(wěn)定社會秩序，公共危機(jī)管理體制的建設(shè)也成為一項(xiàng)特殊的公共產(chǎn)品，成為地方政府職能的主要內(nèi)容。由于我國地域遼闊，地形多樣，不同地區(qū)所發(fā)生的危機(jī)也具有區(qū)域性特征，如南方地區(qū)由于氣候條件以及飲食習(xí)慣的影響，傳染病疫情危機(jī)暴發(fā)的可能性較高，而西北內(nèi)陸地區(qū)由于地理環(huán)境的原因，地震沙塵暴等地質(zhì)災(zāi)害危機(jī)頻發(fā)，因此各地方政府根據(jù)自己所轄區(qū)域的危機(jī)特征，來構(gòu)建符合自己區(qū)域特色的危機(jī)管理體制。主要包括：危機(jī)暴發(fā)前的預(yù)警機(jī)制，通過對潛在危機(jī)信息的收集、研判、處理，及時(shí)控制，將危機(jī)消除在萌芽狀態(tài);危機(jī)暴發(fā)后的應(yīng)對機(jī)制，針對危機(jī)特點(diǎn)，統(tǒng)籌各方力量對危機(jī)進(jìn)行緊急處置減小危機(jī)破壞力;危機(jī)解決后的恢復(fù)機(jī)制，啟動恢復(fù)計(jì)劃和措施促使社會秩序趨于穩(wěn)定。

（三）地方政府是公共危機(jī)管理中責(zé)任的承擔(dān)者

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定：縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。雖然公共危機(jī)的管理有賴于政府、市場、社會團(tuán)體等主體各自作用的發(fā)揮，但地方政府是我國法定的所在轄區(qū)公共危機(jī)管理的責(zé)任主體，其所承擔(dān)的責(zé)任主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政治責(zé)任，公共危機(jī)的發(fā)生是對地方政府公共管理能力的巨大挑戰(zhàn)，地方政府公共危機(jī)管理的成敗將直接影響民眾對于地方政府公共管理能力的認(rèn)同，也就是說，會影響地方政府的公信力;二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從公共危機(jī)暴發(fā)前的預(yù)警成本到公共危機(jī)暴發(fā)后的治理成本以及公共危機(jī)解決后的恢復(fù)成本大部分都是由公共危機(jī)所轄區(qū)域政府來承擔(dān);三是法律責(zé)任，依法是地方政府行使公共危機(jī)管理公共權(quán)力的底線，在公共危機(jī)管理過程中如果地方政府未履行其應(yīng)盡義務(wù)，違反法律法規(guī)行事，政府要對此負(fù)責(zé)并追究其相關(guān)法律責(zé)任。

三、地方政府公共危機(jī)管理中的困境

（一）地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的偏離

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展消解了傳統(tǒng)媒體信息傳播的中心地位和弱化了傳統(tǒng)媒體掌控社會輿論導(dǎo)向的功能[3]，社交媒體的普及使個(gè)體也能成為信息傳播的源點(diǎn)，而公共危機(jī)下的輿情具有頻度高強(qiáng)化、內(nèi)容碎片化、速度瞬時(shí)化、形式多樣化的特點(diǎn)，一旦政府沒有對危機(jī)進(jìn)行及時(shí)清晰的回應(yīng)，沒有對輿情進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，自媒體源點(diǎn)就會根據(jù)自己得到的片面信息來對危機(jī)進(jìn)行揣測臆想，從而在網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布后迅速蔓延，釀成不可估量的后果。2020年1月1-11日湖北省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有多個(gè)病例，并有7名醫(yī)務(wù)人員感染，12-22日期間又有8名醫(yī)務(wù)人員感染，但有關(guān)部門依然在1月10日向公眾報(bào)告“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”，14日報(bào)告“不排除有限人傳人”，直到1月20日鐘南山院士才明確新冠肺炎“肯定有人傳人的現(xiàn)象”。雖然國家確實(shí)規(guī)定了只能由國務(wù)院主管部門（或其授權(quán)地方政府部門）來發(fā)布疫情，但是《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)”可以發(fā)布預(yù)警。但顯然湖北省地方政府沒有行使這項(xiàng)權(quán)力，而此時(shí)正處于春運(yùn)返程高峰期，由于政府對于實(shí)情的隱瞞回應(yīng)，與“人傳人”的現(xiàn)實(shí)危機(jī)存在較大偏離，并且對于網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于疫情傳染的輿情沒有進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，致使公眾對疫情的嚴(yán)重程度存在錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致湖北省當(dāng)?shù)卮罅恳呀?jīng)被感染的確診病例流入各個(gè)省份，不僅給人民的生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大損失，而且對國家安全產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。此外地方政府輿情引導(dǎo)與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的偏離還體現(xiàn)在對正確反映現(xiàn)實(shí)危機(jī)輿情的零容忍。在暴發(fā)新冠肺炎疫情后，一些地方政府由于應(yīng)急物資儲備不足以及應(yīng)對措施不到位，疫情防控初期工作出現(xiàn)了一些紕漏，當(dāng)?shù)孛癖妼Υ艘苍诰W(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表了自己的見解，但是正確反映現(xiàn)實(shí)危機(jī)的輿情卻被政府以“刪帖”“刪文”的方式抹除，在抹除的同時(shí)對事實(shí)也不給予正面回應(yīng)，試圖通過信息封鎖來消除負(fù)面影響，而民眾由于缺乏有效信息從而根據(jù)網(wǎng)絡(luò)上的有限信息進(jìn)行猜測臆斷，經(jīng)過發(fā)酵導(dǎo)致謠言四起，使公眾對于政府的危機(jī)管理能力產(chǎn)生了質(zhì)疑，從而引發(fā)了輿情危機(jī)，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。

（二）地方政府作為單一管理主體對社會力量的割裂

在實(shí)際公共危機(jī)管理過程中，地方政府作為所轄區(qū)域公共危機(jī)管理的責(zé)任主體和公共權(quán)力的行使者，其管理方式往往是將非危機(jī)環(huán)境下的“壟斷”式管理完全移植到危機(jī)環(huán)境下的公共危機(jī)管理，導(dǎo)致地方政府成為公共危機(jī)的單一管理主體，致使其他主體很難參與，即使參與也是完全依附于行政體系，導(dǎo)致其原生活力的丟失，難以發(fā)揮原有作用，最終會導(dǎo)致社會力量里有活力的發(fā)揮不了，而能發(fā)揮的沒有活力的割裂現(xiàn)狀?！霸诂F(xiàn)代社會，任何一個(gè)行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個(gè)行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個(gè)行為者有充分的行動潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動）”[5]，此次，武漢紅十字會長達(dá)半個(gè)月都沒有調(diào)撥完的物資，在廣受質(zhì)疑后，由九州通醫(yī)藥集團(tuán)管理后，醫(yī)療物資到貨至分配只花了兩個(gè)小時(shí)，側(cè)面反映了原生社會力量參與的重要性。地方政府作為危機(jī)管理的單一主體，也意味著地方政府是危機(jī)管理的完全責(zé)任主體，“壟斷”式的危機(jī)管理導(dǎo)致地方政府要承擔(dān)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，為危機(jī)兜底買單，公共危機(jī)的應(yīng)對需要大量的人力、物力、財(cái)力來支撐，而地方政府并沒有掌握整個(gè)社會的公共資源，公共資源的有限性已經(jīng)限制了地方政府危機(jī)管理的效能，即使有充足的公共資源，而危機(jī)里各種突發(fā)性因素的存在，也會導(dǎo)致地方政府在公共危機(jī)管理過程中疲于應(yīng)付，致使公共資源作用難以充分發(fā)揮，出現(xiàn)地方政府公共危機(jī)管理低效的問題。

（三）地方政府官員專業(yè)能力與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的脫節(jié)

當(dāng)社會出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，地方政府的主要職責(zé)則在于具體實(shí)施與執(zhí)行，貫徹落實(shí)中央政令。地方政府官員的專業(yè)能力不僅決定政策的實(shí)施狀況，在很大程度上決定了公共危機(jī)管理的效能。例如在此次新冠肺炎防控過程中，湖北省地方主要官員中途被問責(zé)和調(diào)整職位，就是由于其專業(yè)能力與現(xiàn)實(shí)危機(jī)的脫節(jié)，造成這種現(xiàn)象其自身主觀原因必然存在，但是客觀原因我們也不能忽視。首先地方政府官員在常態(tài)環(huán)境下所形成的管理思維以及管理方式很難應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)，很多黨政干部甚至沒有危機(jī)管理實(shí)戰(zhàn)的經(jīng)歷，在疫情的高壓下和洶涌的輿情下地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往疲于應(yīng)對，此次新冠肺炎危機(jī)暴露了地方政府官員危機(jī)管理素質(zhì)的缺失。其次在現(xiàn)有以GDP為中心的政績考核制度下地方政府官員往往注重“顯績”能力，忽視“潛績”能力，“官員晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)模式下的地方官員日常工作中以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)為目的，把所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長作為自己晉升的階梯，而將危機(jī)管理意識拋之腦后，與此同時(shí)將危機(jī)消弭于無形之中的官員在以GDP為中心的政績考核制度下則難以晉升，導(dǎo)致地方官員缺乏有效激勵(lì)來注重危機(jī)管理能力培養(yǎng)。最后政府管理體系中行政隊(duì)伍專業(yè)構(gòu)成單一是造成地方政府危機(jī)管理能力不足的又一原因，此次新冠肺炎公共衛(wèi)生危機(jī)管理所需專業(yè)技術(shù)性極強(qiáng)，而負(fù)責(zé)疫情防控管理部門的官員顯然需具備一定的醫(yī)學(xué)專業(yè)背景才能進(jìn)行科學(xué)防控，缺乏相關(guān)專業(yè)知識很難做到勤能補(bǔ)拙，例如此次危機(jī)中在有醫(yī)學(xué)背景的官員下所領(lǐng)導(dǎo)的疫情防控效率頗高，而風(fēng)險(xiǎn)是未知的，每一次的危機(jī)類別無法預(yù)測，行政隊(duì)伍的建設(shè)固然不能吸納每個(gè)危機(jī)專業(yè)領(lǐng)域的人才，但是危機(jī)對應(yīng)的專業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備一定專業(yè)背景，來為公共危機(jī)管理提供專業(yè)知識的補(bǔ)充。

（四）地方政府行政權(quán)力邊界模糊與法治的沖突

地方政府行政權(quán)力邊界的厘定關(guān)乎對人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)。緊急狀態(tài)下的公共危機(jī)管理，通常會使地方政府擁有更多的自由裁量權(quán)，但是這并不意味著在公共危機(jī)管理的特殊時(shí)期法治可以被忽略，可以作出讓步。法治，不是什么可以一捅就破的窗戶紙，也不是什么“合則用，不合則棄”的工具箱，它絕不可被犧牲、被擱置;法治的底線，是任何時(shí)候都不能被打破的，因?yàn)樗乾F(xiàn)代社會的基本框架，是所有社會行為的基礎(chǔ)和前提，是所有社會成員的福祉所在[6]。在此次新冠肺炎的防控中，“孝感一家三口打麻將被破門執(zhí)法”，無論是工作人員的非法侵宅還是暴力執(zhí)法，地方政府的管理手段顯然都已經(jīng)超越了行政權(quán)力的執(zhí)法范圍，與法治出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，“合理不合法”的防疫措施，無限擴(kuò)張的權(quán)力邊界已經(jīng)衍生出病毒以外的次生危機(jī)。公共危機(jī)發(fā)生后的地方政府作為解決危機(jī)的重要主體，上級政府層層發(fā)包的管理責(zé)任，貫徹執(zhí)行壓力的責(zé)任下沉，眾多合力下難免會導(dǎo)致地方政府執(zhí)法力度的層層加碼，與此同時(shí)危機(jī)管理中地方政府權(quán)力邊界卻未作出明確界定，在高壓影響下極易導(dǎo)致危機(jī)管理主體混亂，危機(jī)管理措施越界，造成行政權(quán)濫用，將會對社會帶來附帶性損害，這種損害是長遠(yuǎn)的，并非一朝一夕就能恢復(fù)，公共危機(jī)的發(fā)生不能成為損壞民眾合法利益的正當(dāng)理由，地方政府的公共危機(jī)管理也不能成為法治的例外狀態(tài)，依法應(yīng)當(dāng)成為公共危機(jī)管理的底線。

四、地方政府公共危機(jī)管理困境的突破

（一）樹立客觀的公關(guān)危機(jī)輿情回應(yīng)理念

新冠肺炎疫情的危機(jī)管理，無論是前期隱瞞“人傳人”的危機(jī)實(shí)情還是中后期對于負(fù)面輿情“一刀切”的刪除，其實(shí)都反映出地方政府輿情回應(yīng)不尊重客觀事實(shí)隱瞞實(shí)情的現(xiàn)象。此外“吉慶文化”一直是中國的傳統(tǒng)，我們的行政文化一直是厭惡風(fēng)險(xiǎn)的[6]，其在輿情回應(yīng)的具體表現(xiàn)則是政府在進(jìn)行危機(jī)信息披露時(shí)“報(bào)喜不報(bào)憂”，與現(xiàn)實(shí)危機(jī)存在較大偏離，一旦實(shí)情曝光輿情危機(jī)也會隨之發(fā)生，為政府危機(jī)管理帶來阻力。因此地方政府在危機(jī)管理過程中應(yīng)當(dāng)樹立正確的輿情回應(yīng)理念，在輿情回應(yīng)過程中應(yīng)當(dāng)尊重客觀事實(shí)，坦誠面對風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，實(shí)事求是公開危機(jī)信息，滿足民眾的知情權(quán)，同時(shí)輿情回應(yīng)的時(shí)效性對于輿情的引導(dǎo)也至關(guān)重要，一旦危機(jī)信息沒有被主流媒體及時(shí)公布，在自媒體時(shí)代的今天，信息的空白會被自媒體迅速填滿，而由于自媒體掌握信息的不充分，信息的洼地必然會變成謠言的高地，因此地方政府要第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威消息，贏得輿情引導(dǎo)的主動權(quán)。此外對于負(fù)面輿情的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)彈性保留，精準(zhǔn)研判其主觀性質(zhì)和客觀后果，對于促進(jìn)危機(jī)管理工作的應(yīng)當(dāng)予以保留，地方政府應(yīng)當(dāng)給予網(wǎng)民討論留出適當(dāng)空間，對非正式的信息傳播渠道應(yīng)該更加寬容，危機(jī)所產(chǎn)生的壓力和埋怨需要通過有意識的釋放來緩解，而且在網(wǎng)絡(luò)輿情的回應(yīng)過程中，持續(xù)的互動才有可能消除猜疑、增進(jìn)認(rèn)同、達(dá)成共識。

（二）構(gòu)建危機(jī)管理的“合作”治理體系

“合作”治理體系的引入意味著地方政府公共危機(jī)管理由傳統(tǒng)的單一管理主體向多元管理主體、單向管控到雙向合作的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代中國社會發(fā)展正呈現(xiàn)出傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)代公共安全風(fēng)險(xiǎn)交織的態(tài)勢，我們正處在一個(gè)具有高度復(fù)雜性以及不確定性的危機(jī)社會，與此同時(shí)在公共管理中面臨著資源日益短缺和“無法管控”的境地，而社會力量具有多元、靈活、及時(shí)、直接、細(xì)化的特點(diǎn)[7]，社會力量的參與不僅是危機(jī)管理的客觀需要，也是公共管理的發(fā)展趨向，基于常態(tài)環(huán)境下“壟斷”的政府管理模式難以滿足危機(jī)管理實(shí)際需要已經(jīng)造成了合法性危機(jī)，成為改變傳統(tǒng)政府危機(jī)管理模式的邏輯起點(diǎn)。通過引入“合作”治理體系，建立起社會力量參與危機(jī)管理的規(guī)章制度及頒布相應(yīng)政策，引導(dǎo)支持社會力量參與公共危機(jī)管理，打破原生社會力量參與公共危機(jī)管理的壁壘，通過制度來明確地方政府危機(jī)管理的權(quán)力邊界，避免出現(xiàn)摻雜“權(quán)力意志”的公共危機(jī)管理導(dǎo)致社會力量失去原有的活力而喪失作用。合作行動的有機(jī)性決定了組織成員必然會積極主動地運(yùn)用專業(yè)知識和技能，卻不以專業(yè)知識和技能在自己與其他組織成員之間劃定界限，而是根據(jù)承擔(dān)任務(wù)和合作行動的要求隨時(shí)調(diào)整自己的角色[8]?！昂献鳌敝卫眢w系的引入實(shí)質(zhì)是善治價(jià)值的回歸，最終形成以地方政府有限主導(dǎo)，政府與社會合作共治的公共危機(jī)管理新模式，為地方政府公共危機(jī)管理注入活力。

（三）健全地方政府官員公共危機(jī)管理能力培養(yǎng)機(jī)制

地方官員公共危機(jī)管理能力不僅強(qiáng)調(diào)危機(jī)來臨時(shí)解決危機(jī)的方法和技術(shù)，更注重常態(tài)環(huán)境下危機(jī)意識的塑造。官員只有具備危機(jī)意識，才能真正重視危機(jī)管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)象背后暗含的風(fēng)險(xiǎn)，將危機(jī)化解在源頭。風(fēng)險(xiǎn)社會的來臨，使得公共危機(jī)管理成為地方官員的必修課，而公共危機(jī)管理素質(zhì)的形成關(guān)鍵在于形成制度化的能力培養(yǎng)機(jī)制。一是建立常態(tài)化危機(jī)管理培訓(xùn)機(jī)制，針對地方官員對公共危機(jī)管理認(rèn)知存在偏差，缺乏危機(jī)管理相關(guān)專業(yè)知識的現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)將危機(jī)管理培訓(xùn)制度化，定期組織官員學(xué)習(xí)公共危機(jī)管理專業(yè)課程，學(xué)習(xí)先進(jìn)公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，提高危機(jī)意識掌握危機(jī)管理技術(shù)方法。二是完善現(xiàn)有政績考核制度，以GDP為核心的政績考核制度導(dǎo)致地方官員只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對“潛績”的危機(jī)管理缺乏熱情，今后在官員政績考核中應(yīng)適當(dāng)提高危機(jī)管理指標(biāo)權(quán)重，將應(yīng)急物資儲備、危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)等一系列細(xì)化指標(biāo)作為考察內(nèi)容，以此倒逼地方官員注重自身公共危機(jī)管理素質(zhì)提升。三是優(yōu)化地方官員隊(duì)伍選拔機(jī)制，地方官員隊(duì)伍在組建過程中應(yīng)側(cè)重于專業(yè)背景的多樣性，注重對地方官員綜合素質(zhì)的考察，尤其是在專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的部門，領(lǐng)導(dǎo)人的選拔應(yīng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)的匹配，使地方官員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理化，依托專業(yè)背景來提升公共危機(jī)管理效能。

（四）完善地方政府公共危機(jī)管理法律制度

法律規(guī)章制度是確保地方政府公共危機(jī)管理工作順利開展的重要保障，通過公共危機(jī)相關(guān)的法律規(guī)章制度的既定規(guī)則來明確地方政府公共危機(jī)管理中的權(quán)力邊界，規(guī)范行政主體行為選擇，將地方政府公共危機(jī)管理納入法治化軌道，確保公共危機(jī)管理合法有序地開展。一是目前我國已經(jīng)出臺一些相關(guān)法律法規(guī)，如《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，但是其內(nèi)容多數(shù)為概括性條款，對于緊急狀態(tài)下地方政府行政權(quán)力的具體規(guī)定措施，以及權(quán)力邊界沒有作出明確劃分，因此應(yīng)針對現(xiàn)有法規(guī)漏洞，盡快完善不同類別危機(jī)下的法律法規(guī)，主動回應(yīng)危機(jī)管理中的法治需求。二是在基本法律法規(guī)的框架下，地方政府應(yīng)該在系統(tǒng)考慮本區(qū)域的實(shí)際情況后，針對危機(jī)制定配套政策及工作制度，作為法律法規(guī)的補(bǔ)充，確保危機(jī)管理工作有法可依，有章可循。三是完善地方政府公共危機(jī)管理行政問責(zé)機(jī)制，針對地方政府官員在公共危機(jī)管理中的行為、過程、后果進(jìn)行評價(jià)考核，對于違法失職行為進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，追究行政行為相關(guān)主體瀆職濫權(quán)責(zé)任，增強(qiáng)公共危機(jī)管理行政主體法治意識，遏制違法行為發(fā)生，保障人民的合法權(quán)益?？傊?，完善公共危機(jī)管理法規(guī)制度，廓清地方政府公共危機(jī)管理的行政權(quán)力邊界，確保地方政府公共危機(jī)管理規(guī)范化、制度化和法律化，是保障公共危機(jī)管理向良性發(fā)展的關(guān)鍵所在。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]