改革開放以來我國教育督導制度變遷

蘇君陽

(北京師范大學 教育督導研究中心，北京 100875)

我國教育督導制度始建于西周時期，至今已經(jīng)有三千余年的歷史。古代社會的教育督導主要是一項天子治教與視學活動，其存在一直延續(xù)到清代。中華民國時期教育督導成為了教育行政組織的一項重要職能。新中國成立后，教育督導制度也隨著教育體系的建立得以建立，但文化大革命期間被迫中斷。1977年在鄧小平的指示與倡議下才得到恢復，一直發(fā)展至今。1995年的《教育法》將教育督導制度確定為國家的一項基本教育制度，極大地提升了教育督導的法制地位，自此，教育督導制度便成為了我國教育制度體系不可或缺的一個組成部分。教育督導制度四十余年演進與發(fā)展的歷史，就是一部教育督導職能及其行政地位變遷的歷史。深入認識與理解教育督導制度變遷路徑形成的原因，對于今后更好地推進我國教育督導制度變革，合理發(fā)揮教育督導職能具有非常重要的意義與價值。

一、教育督導制度變遷的基本路徑

教育督導制度是國家實施的一項教育基本制度。從不同維度來分析，教育督導制度變遷的路徑是不同的。從議程設置維度來分析，教育督導制度變遷有自上而下與自下而上兩種路徑。從價值取向維度來分析，教育督導制度變遷有激進性與漸進性兩種路徑。從舉措動因維度來分析，教育督導制度變遷有強制性與誘致性兩種路徑。改革開放四十多年來，我國教育督導制度變遷是在三重路徑發(fā)生的，每一重路徑皆具有雙重性特征。

(一)自上而下變遷與自下而上變遷

1.自上而下變遷

我國是一個行政體制比較集中的國家。在教育督導制度變遷過程中，政府尤其是中央政府起著非常重要的作用。在我國歷史上最先設立的是中央官學視學制度，其后，地方官學的視學制度才得以設立。新中國成立后不論是教育還是其他領域全國上下都是一盤棋，中央政府主導著教育制度的變遷，教育督導制度變遷也是如此。

1991年《教育督導暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)頒布后，各省市紛紛根據(jù)這個文件制定與頒布了本省市的教育督導暫行規(guī)定，從而初步形成了全國教育督導制度的基本框架體系。從1991年到2012年國家層面的教育督導法制建設基本處于停滯狀態(tài)，地方教育督導法制建設，除寧夏、湖南、深圳、廈門等少數(shù)的幾個省區(qū)市，其他省區(qū)市教育督導法制建設基本上也處于停滯狀態(tài)。2012年國家頒布《教育督導條例》(以下簡稱《督導條例》)以后，各省市都以此為依據(jù)，陸續(xù)開始制定并頒布了本省市的教育督導條例。自上而下路徑是我國教育督導制度變遷的一條主導性路徑。

2.自下而上變遷

我國地方教育督導機構既受國家最高教育督導機構的領導，又受地方政府領導，同時又擁有一定的自主性，這是教育督導體制與其他行政體制的不同之處。這種體制設置必然會決定教育督導制度的另一種變遷路徑，即自下而上變遷路徑的存在與形成。

1995年深圳市人民代表大會常務委員會率先在全國通過與頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)教育督導條例》，此后，廈門市人民代表大會常務委員會(1998年)、寧夏回族自治區(qū)人民大表大會常務委員會(2004年)、湖南省人民代表大會常務委員會(2012年)等陸續(xù)頒布了本省市的教育督導條例。地方教育督導條例的制定與實施，為國家教育督導條例的制定與實施提供了可靠的經(jīng)驗。地方政府教育督導法制建設的進步，要求國家教育督導法制建設加快步伐，2012年在總結與借鑒地方教育督導法制建設經(jīng)驗基礎上，國務院正式頒布與實施了《督導條例》。

在2012年國務院教育督導委員會成立以前，天津市已率先成立了天津市人民政府教育督導委員會。2011年天津市為了落實《規(guī)劃綱要》，成立了由教育委員會、發(fā)展改革委員會、財政局、人事局等政府部門的有關領導組成的天津市人民政府教育督導委員會。次年，國家在充分吸收了天津市人民政府教育督導委員會建設經(jīng)驗的基礎上，成立了國務院教育督導委員會，組織架構有很多相同之處。

教育督導體制的復雜性、地方教育督導法制建設的必要性以及急需性，使得地方教育督導制度變遷在有些時候是先于國家教育督導制度變遷發(fā)生的。并且，地方教育督導制度變遷對于推進國家教育督導制度變遷起到了非常積極的作用。

(二)激進性變遷與漸進性變遷

1.激進性變遷

在激進性教育督導制度變遷中，制度價值取向發(fā)生了很大變化，制度變革進展的速度較快，一般是發(fā)生在國家與社會發(fā)展的特定時期或政治意志、行政權力強勢介入時期。在教育督導制度變遷過程中，一旦有政治意志與行政權力的強勢介入，就會很容易呈現(xiàn)出典型的激進性特征。在歷史上的王朝以及領導人更替時期，常常就是教育督導制度變遷的激進時期。這種激進性要么會導致教育督導制度的消亡，要么會促進一種具有新的適應性的教育督導制度形成。

1949年11月1日，中央人民政府教育部成立，并在原華北人民政府高等教育委員會研究室、華北人民政府教育部視導室、資料科等幾個單位基礎上組建了視導司，與民國末期教育督導機構相比存在著較大差異，它是適應新中國教育事業(yè)發(fā)展需求而建立起來的，是為人民大眾服務的。新中國初期設立的教育督導制度沿用了近20年，之后受十年文化大革命影響，教育督導制度幾近消亡。文化大革命結束以后，我國教育督導制度在鄧小平的指示與推動下得到了恢復，但行政地位也與建國初期有較大的差異。可以說，從建國初期一直到文革結束，是我國教育督導制度變遷振蕩比較劇烈的時期。

激進性制度變遷多出于政治與權力的需要，如果不能很好地回應教育發(fā)展實踐的需求，那么，就會對教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響。

2.漸進性變遷

在教育督導制度漸進性變遷中，制度價值取向變化不大，制度變革進程也較為緩慢，一般都發(fā)生在和平與穩(wěn)定發(fā)展時期，并且，在這個過程中較少有政治意志與行政權力的強勢介入。在漸進性制度變遷中，傳統(tǒng)與意識形態(tài)因素發(fā)揮著較大作用。此外，相關知識的發(fā)展與技術進步的停滯，也是漸進性制度變遷發(fā)生的重要原因之一。從歷史上來看，我國教育督導理論研究及知識與技術的進步，都處于緩慢發(fā)展狀態(tài)。之所以如此，一方面和教育督導制度的依附性與弱行政地位有關，另一方面也與教育督導制度的公共性有關。“當存在的是資源的公共產(chǎn)權時，對于獲得高水平的技術與知識幾乎就沒有激勵?！?1)〔美〕丹尼爾·布羅姆利：《經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，第17頁。教育督導的弱行政地位決定了它難以靠內部行政力量去推動教育督導制度變遷。我國《督導條例》出臺的過程就具有明顯的漸進性特征?！抖綄l例》的原初形態(tài)是1991年教育部頒布的《暫行規(guī)定》，1995年《教育法》頒布后，深圳、寧夏等地方省(自治區(qū))市率先在全國制訂了本市與自治區(qū)的教育督導條例，而直到2012年國務院才正式制定與頒布了《督導條例》?？梢钥闯觯逃綄l例的制定與頒布經(jīng)歷了比較漫長的過程，其變遷是逐漸發(fā)生的。

漸進性教育督導制度變遷有利于對變遷中存在的問題進行適應性調控與管理，降低變遷失敗的風險，提高變遷成功的可能性。但，由于漸進性制度變遷并非出于創(chuàng)新與發(fā)展需求，主要是出于對政治與權力需求的適應，因此，漸進性制度變遷具有很強的保守性，這是其本身局限性之所在(2)孫錢章：《現(xiàn)代領導方法與藝術》，北京：人民出版社，1998年版，第67頁。。

(三)強制性變遷與誘致性變遷

1.強制性變遷

強制性教育督導制度變遷是由政府主導推進的一種制度變遷形式，有如下幾個方面特征：第一，法制依賴性。教育督導制度變遷需要有上位法律規(guī)章為依據(jù)，否則，強制性變遷就會失去合法性基礎。其二，政府主導。強制性變遷有的是出于政治與行政目的驅動，有的是出于促進學校發(fā)展需求的驅動，但不論是前者還是后者，都是在政府主導下發(fā)生的。2010年《規(guī)劃綱要》頒布以后，內涵發(fā)展與提升質量已經(jīng)成為了教育改革與發(fā)展的重要主題之一，為進一步促進教育事業(yè)的內涵發(fā)展，進一步提升教育質量，教育部在全國范圍內推行了責任區(qū)督學制度建設。在責任區(qū)督學制度建立過程中，社會上包括督學領域內部存在著一些反對與非議的聲音。但在國家強力推行下，這種制度已在全國范圍內建立起來。

強制性教育督導制度變遷分為低強制性與高強制性兩種形式。高強制性教育督導制度變遷會通過法律法規(guī)以及行政規(guī)章的形式加以推進，低強制性教育督導制度變遷是以發(fā)布決定、意見、通知等政策形式推進的。

3.誘致性變遷

誘致性變遷是一種自生自發(fā)秩序建構的形式，這種變遷往往來自于組織內部內在秩序建構的需要，而不是行政秩序建構的需要。自生自發(fā)秩序是按照進化論的邏輯演進而形成的，具有如下特點：第一，緊密切合實踐發(fā)展需求。強制性制度變遷多是出于政治與行政領導人意志驅使而發(fā)生的，并不一定能夠緊密切合教育實踐發(fā)展的需求。而誘致性教育督導制度變遷則必須要深度回應教育實踐發(fā)展需求，否則，這種變遷就難以發(fā)生。第二，秩序建構是自發(fā)性的。誘致性變遷中制度問題的生成以及解決問題的邏輯主要是自下而上形成的，政治與行政領導人在這個過程中并不起決定性作用。北京市海淀區(qū)學科督導制度的形成就具有一定的誘致性特征，因為這種制度變遷并非北京市政府強制推進的，而主要是在學校組織與教師群體發(fā)展需求誘致下自發(fā)形成的。

二、不同維度教育督導制度變遷路徑的成因

(一)議程設置維度

教育行政管理制度變遷路徑多為自上而下的，而教育督導制度變遷與其他很多教育行政管理制度變遷不同，其變遷路徑是自上而下與自下而上的結合，并以自上而下為主，自下而上為輔。

我國是一個教育管理體制相對集中的國家，在一個權力相對集中的管理體制中，下一級地方政府對上一級政府的行政命令與政策具有很強的依賴性，進而會導致地方政府在推進教育督導制度變遷過程中存在著一定的惰性。在相對集中的管理體制中，上一級政府在推進教育督導制度變遷過程中具有很高的活躍性，其典型表現(xiàn)是頻繁地制定與頒布一些規(guī)章制度以及政策法令，來對下級政府教育管理行為進行規(guī)范。同時，上下級政府之間的教育督導行為也具有很高的一致性，下級政府的督導行為多是依據(jù)上級政府教育督導政策與指令而產(chǎn)生的。上級政府的教育管理規(guī)章制度，甚至是教育管理行為是下級政府教育管理行為及其制度制定的依據(jù)與合法性源泉。在推進自上而下教育督導制度變遷過程中，各級政府組織領導人在其中起到了非常重要的作用。“改革項目有各種各樣的起源。作為政治抱負，改革會受制于黨派之爭、政治家個人的特點及政治思想的大氣候。”(3)〔加〕本杰明·萊文：《教育改革——從啟動到結果》，項賢明等譯，北京：教育科學出版社，2004年版，第187頁。眾所周知，文革結束后我國教育督導制度的恢復就是在時任國家領導人鄧小平同志指示與推進下建立起來的。2012年國家頒布了《督導條例》，并成立了國務院教育督導委員會。此后，地方各級政府依次成立了人民政府教育督導委員會，并紛紛制定與頒布了本行政區(qū)的教育督導條例。

在相對集中的行政體制中，自上而下教育督導制度變遷存在著兩方面問題：第一，下級政府推進教育督導制度變遷政策依據(jù)供給的遲滯性。即上級政府教育督導機構不能及時給下級政府教育督導機構及時地提供可靠的政策依據(jù)與行動指令。第二，上一級政府推進的教育督導制度變遷對地方教育事業(yè)發(fā)展特殊需求回應性不高。一般情況下，管理體制越是集中統(tǒng)一，地域文化與區(qū)域發(fā)展差異越大，上一級政府推進的教育督導制度變遷對地方教育事業(yè)發(fā)展特殊需求所給予的回應性就會越低。在相對集中的行政體制中，僅僅依靠上級政府機構推進教育督導制度變遷是難以適應紛繁復雜的地方教育事業(yè)發(fā)展需求的。因此，下一級政府為了給本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展提供及時的切實可靠的制度保障，就可能會先于上級政府推動教育督導制度創(chuàng)新與變革。下一級政府在推進教育督導制度創(chuàng)新過程中會積累一些改革經(jīng)驗，同時也會產(chǎn)生一定的示范效應，因此，上級政府就會通過召開現(xiàn)場會、研討會等形式與手段積極宣傳推廣下級政府教育督導經(jīng)驗，并有可能還會擇機適時地推進本級政府教育督導制度的變革，因而在我國教育督導制度變遷過程中形成了另外一種路徑，即自下而上的路徑。

自上而下的變遷路徑主要是受我國相對集中的教育管理體制因素影響而形成的，自下而上的變遷路徑則是為破解體制束縛在適應本區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展需求過程中而形成的。前者是在上級政府主導下形成的，后者是在下級政府先導下發(fā)生的。改革開放后，我國所形成的以自上而下為主、自下而上為輔的變遷路徑，充分體現(xiàn)了我國教育管理體制與教育事業(yè)內在發(fā)展張力的雙重特點與需求。

(二)價值取向維度

人的價值觀念的改變總是需要有一個過程，具有很強的漸進性特點。與人的價值觀念變遷不同，作為教育政策與教育制度價值理念的變遷，既可能是漸進的，也可能是激進的。由于任何一項政策與制度在實施過程中，都存在著連續(xù)性與穩(wěn)定性要求，因此，這就決定了教育督導制度變遷會形成以漸進性為主，激進性為輔的基本格局。

相對于個體選擇而言，制度選擇具有更高的機會成本與機會效益，因為制度不僅具有廣泛的約束力，而且也具有很高的制度慣性。任何一種具有高機會成本與效益的制度，其變革都具有很強惰性，尤其是相對于激進式變革而言更是如此。但，由于制度所規(guī)約的對象總是處在不斷地變化與發(fā)展之中的，因此，制度執(zhí)行一段時期以后，對外部系統(tǒng)發(fā)展變化的需求就會產(chǎn)生一定的不適應性。在這種前提下，一種制度為了更好地生存下去就需不斷地提升適應能力，這個過程實際上就是一個漸進性制度變遷過程。我國教育督導制度漸進性變遷不僅體現(xiàn)在理念、任務層面，而且也體現(xiàn)在教育督導法制地位等諸多方面。其形成的根本原因，一方面和前述的教育督導制度的約束力、制度慣性以及變革的高機會成本與高機會效益有關，另一方面也與我國教育督導行政組織地位弱化有密切聯(lián)系。我國教育督導地位弱化在21世紀第一個十年以前是一個不爭的事實。2005年9月26日，教育部在廣東佛山召開了全國教育督導工作會議，與會代表圍繞著如何提高教育督導地位問題進行了激烈的爭論：一部分人認為有為才能有位；另一部分人認為有位(這里的位與前一個位皆是指行政地位)才能有為。討論之所以如此激烈，主要原因在于教育督導在當時體制內部行政地位的弱微。教育督導行政與法律地位的弱化，必然會增加其變遷的難度，這是教育督導制度發(fā)生漸進性變遷的另一重要原由。

并非是所有的問題通過漸進性教育督導制度變遷都能夠得到有效解決的。當矛盾激化到一定程度時，激進式教育督導制度變遷就可能會發(fā)生?！爱敩F(xiàn)行的決策相對人們所希望的來說并不能產(chǎn)生令人滿意的結果時，參與人會較大程度地修改或重設規(guī)則系統(tǒng)，尤其是開始搜尋和試驗涉及到擴大策略啟用集合維度的新決策規(guī)則?！?4)〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：上海遠東出版社，2001年版，第243頁。改革開放后教育督導制度發(fā)生的激進式變遷主要有以下幾個方面的原因：第一，法定任務的新置。教育督導的重要目的與任務之一就是要保障教育法律法規(guī)得到有效的貫徹與執(zhí)行，因此，當法定任務被新置后激進式教育督導制度變遷就會發(fā)生。如義務教育均衡發(fā)展目標在2006年被納入到《義務教育法》后，在國家與地方各級政府層面均建立起了促進義務教育均衡發(fā)展的督導評估制度與責任區(qū)督學制度。第二，教育行政理念的更替。教育行政理念更替主要發(fā)生在領導職位更迭以及一般公共行政制度重大改革時期。在行政過程中，下級除了要對工作本身負責以外，還需要對上級負責。教育督導是公共行政的重要組成部分，當公共行政制度發(fā)生重大變革以后，那么，教育督導制度也會隨之發(fā)生重大變革。因此，不論是出現(xiàn)領導職位更迭，還是公共行政制度的重大變革都可能會產(chǎn)生激進性教育督導制度變遷。第三，發(fā)展路徑的自尋。垂直性教育督導體制存在的一個重要問題，就是制度設計缺少對地方教育督導事業(yè)發(fā)展需求回應性。所以，一些地方教育督導機構為了能夠更好地保障本區(qū)域教育事業(yè)的發(fā)展，建立了具有創(chuàng)新性特征的教育督導評估制度，如上海一些區(qū)縣的發(fā)展性督導評估制度，北京海淀區(qū)的學科督導評估制度等等。這相對于先前的教育督導評估制度而言具有很大的突破性與創(chuàng)新性，在保障地方教育事業(yè)發(fā)展過程中起到了非常重要的作用。

(三)舉措動因維度

我國教育督導體制是垂直性的，在這種體制中不同層級政府教育督導行為具有很高的一致性與統(tǒng)一性。因此，制度變遷更多情況下是在強制性措施保障下發(fā)生的。改革開放以后我國發(fā)生的強制性教育督導制度變遷原因主要有以下兩方面：(1)國家教育事業(yè)發(fā)展任務與形勢驅動。教育督導重心的轉移以及教育督導基本制度的建立，皆與國家以及地方教育事業(yè)發(fā)展任務與形勢有關。在20世紀80年代中后期我國義務教育法頒布以后，普及義務教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的一項根本性任務，因此，教育督導職能定位主要是督政而不是督學，而當義務教育普及以后，提升質量與促進公平成為了我國教育事業(yè)發(fā)展的重要主題，各級政府教育督導職能重心定位也隨之逐漸地從督政轉移到督學中來。教育事業(yè)發(fā)展任務與形勢的轉變，決定了教育督導職能的重心也隨之發(fā)生了相應的轉變。而在促進教育督導職能重心轉變過程中，政府所發(fā)揮的作用主要是強制性的，而非誘致性的?？梢韵胂笕绻麤]有各級政府的強制推動，那么，教育督導職能的重心是難以實現(xiàn)順利轉換的。(2)法律規(guī)定的意指。1995年《教育法》頒布，將教育督導規(guī)定為國家的一項教育基本制度。2006年《義務教育法》修訂后，將保障義務教育均衡發(fā)展作為人民政府教育督導機構的一項重要任務。這兩部法律的頒布，為我國教育督導制度變遷提供了強有力的保障，使得各級教育督導組織體系建設得到了極大完善與加強，為促進義務教育均衡發(fā)展，督導制度在地方各級政府層面也被強制性地建立起來。

教育系統(tǒng)是紛繁復雜的，教育變革本身充滿著諸多的不確定性?！白兏镌綇碗s，你能迫使它做的事情就會愈少?！?5)〔加拿大〕邁克爾·富蘭：《變革的力量——透視教育變革》，中央教育科學研究所組譯，北京：教育科學出版社，2004年版，第30頁。相對于其他領域的變革而言，教育事業(yè)發(fā)展受控因素更多，其變革則更為復雜，這就決定了不能將教育事業(yè)發(fā)展所面臨的問題皆通過強制性來解決，否則，會難以適應教育事業(yè)發(fā)展的復雜性需求。因此，即便是在垂直性教育督導體制中也必將會存在誘致性變遷的發(fā)生。改革開放后，導致我國誘致性教育督導制度變遷發(fā)生的原因主要有以下兩個方面：(1)國外教育督導改革的影響。20世紀90年代后對我國教育督導制度變遷影響比較大的國家一個是英國，另一個是法國。英國實行的是發(fā)展性教育督導制度，20世紀90年代我國上海市、甘肅省部分地區(qū)分別以不同方式創(chuàng)造性地引入了英國發(fā)展性督導評估制度，目前這種制度仍在很多地方教育督導機構中沿用。法國實行的是督學分類制度，法國督學分為行政督學與學科督學兩類。受法國督學分類制度改革影響，2015年北京市海淀區(qū)率先建立了學科督導制度，這些改革皆是地方政府為了更好地保障教育事業(yè)發(fā)展而自發(fā)推進的教育督導制度的變革。(2)教育督導組織自身學習力的高低。改革開放后，誘致性教育督導制度變遷發(fā)生在我國那些自身學習力比較高的教育督導組織之中。改革不僅需要權力，同時也需要擁有能夠克服與解決改革中層出不窮問題的能力，尤其是能夠持續(xù)提升解決專業(yè)技術問題的能力?！熬烤鼓姆N信念系統(tǒng)最終成為預期收益的聚焦點，進而成為一種新制度，主要取決于學習、模仿、適應和惰性如何在相關領域之間相互作用，最終趨于穩(wěn)定?！?6)〔日〕青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，第245頁。改革開放后，我國發(fā)展性教育督導制度變遷主要發(fā)生在上海市、天津市等的一些區(qū)縣，學科督導制度變遷發(fā)生在北京市海淀區(qū)，不論是北京、上海，還是天津，這些教育督導組織自身皆具有很高的學習力。學習力高低是影響并保障誘致性變遷發(fā)生及成功的一個重要條件。

三、未來教育督導制度變遷路徑的選擇

教育督導事業(yè)發(fā)展需要兩個前提條件：其一，國家與地方領導人的重視。其二，教育督導自身的積極作為、正當作為與有效作為。在教育督導自身行政地位易被弱化的前提下，只有在保障教育督導事業(yè)發(fā)展過程中能夠積極有為、正當作為和有效作為，才能夠提升教育督導行政地位與行政權威性，促進教育督導事業(yè)更好地發(fā)展。在教育督導制度變遷過程中，路徑的選擇在很大程度上會決定著變遷的成敗。

(一)自上而下變遷抑或自下而上變遷

為了提高教育督導制度的規(guī)范性、回應性以及創(chuàng)新性，在推進教育督導制度變遷過程中就需要采取自上而下與自下而上相結合的路徑。

在自上而下的教育督導制度變遷中，上層政治與行政意志從變遷議程的設立一直到終結，都起著主導性作用。在這個過程中盡管也會有民眾參與以及民眾意志反映到變革后的教育督導制度之中，但是，那僅僅是一種在政治與行政意志主導下提升教育督導制度變遷合理性的謀略而已。如果是為了實現(xiàn)教育督導事業(yè)發(fā)展的規(guī)范性、統(tǒng)一性，那就應該推進自上而下的教育督導制度變遷。在變革可能會遇到體制因素、傳統(tǒng)因素強烈阻滯時，需要快速提升教育督導制度的法定效力時，就適宜推進自上而下的教育督導制度變遷。

自上而下的教育督導制度變遷容易產(chǎn)生對地方教育事業(yè)發(fā)展與教育督導制度變遷需求回應性的缺失。因此，為了提高對于地方教育事業(yè)發(fā)展以及教育督導制度變遷需求的回應性，就需要推進另一種變遷形式，即自下而上的教育督導制度變遷。在自下而上的教育督導制度變遷路徑中，教育督導制度變革議程的設立不是由上級政府部門的意志推進的，而是由下級政府部門意志或社會公眾意志推動的。但，既便是在自下而上的教育督導制度變遷過程中，政府部門作用的發(fā)揮同樣也是不可或缺的。因為任何具有公共產(chǎn)品屬性的產(chǎn)權的確立，都必然會有政府的參與(7)程虹：《制度變遷的周期——一個一般理論及其對中國改革的研究》，北京：人民出版社，2000年版，第12頁。。只是在這個過程中，議程的最初建立者不是上級政府部門，而是下級政府部門以及社會公眾而已。進一步說，變革意志的訴求是自下而上形成的，而不是自上而下強力推動的。在自下而上教育督導制度變遷過程中，存在著多個層級的變革周期，上一層級督導制度變革是建立在下一層級督導制度變革基礎之上的。當需要提升教育督導制度變遷的回應性，以及教育督導制度的正當性與合理性時，適宜推行自下而上的教育督導制度變遷。

(二)激進性變遷抑或漸進性變遷

“對于現(xiàn)存的某一項制度而言，如果與之對應的非正式制度的積累還只是一個初始的階段，經(jīng)濟參與者對非正式制度的習得還很少，那么就會有更多的人愿意加入從事制度創(chuàng)新的隊伍之中，因此，制度變遷將采取激進變遷的形式。”(8)盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟學》，北京：北京大學出版社，2007年版，第484頁。激進式制度變遷與非正式制度的習得性有關，如果非正式制度具有轉化成正式制度的必要，而制度規(guī)約的相關利益群體在非正式制度上的習得性很低，那么，激進式教育督導制度變遷就會發(fā)生。激進式教育督導制度變遷有利于推進教育督導制度的創(chuàng)新，但在執(zhí)行過程中會遇到很大的心理認知與技術支持不足的障礙。因此，激進式的教育督導制度變遷不僅需要有強制力作保障，還需要有相應的技術軟實力作支持。激進式教育督導制度變遷具有很大的風險性，因此，如果變遷的方向是正確的，那么，變遷就會給教育督導事業(yè)的發(fā)展帶來很大的正收益，相反，則可能會帶來很大的負收益。因此，相對于心理認知的阻力以及技術支持不足問題而言，在激進式教育督導制度變遷過程中，選擇正確的變遷方向尤為重要。

當非正式制度存量超過一定臨界值時，對有效的制度存量就會產(chǎn)生較強的間接效應，與此同時制度變遷成本就會增加，非正式制度的累積與存量愈多，那么，制度變遷的成本就會愈高，制度變遷的成本愈高，創(chuàng)新與變遷的收益就會愈少(9)盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟學》，北京：北京大學出版社，2007年版，第484頁。。在這種情況下，就應采取漸進的教育督導制度變遷，而不是激進的教育督導制度變遷。漸進式的教育督導制度變遷的風險與成本較低，有利于增強制度的穩(wěn)定性，但不利于實現(xiàn)教育督導制度的根本創(chuàng)新。究竟是采取激進還是漸進的教育督導制度變遷，主要和變遷影響的范圍、性質、對象及其預期效應有關。從變革速度快慢來分析，制度實施取得效益愈低，愈應采取激進變遷方式，否則，則宜采取漸進變遷方式。從變革取得成功的可能性來分析，為了保障變革能夠取得成功，則宜采取漸進變遷的方式，不宜采取激進變遷方式。從變革價值取向的轉變來分析，要區(qū)別對待。短期內價值取向轉變較大的宜采取激進的變遷方式，否則，宜采取漸進變遷方式。

(三)強制性變遷抑或誘致性變遷

強制性制度變遷主要是在政府主導下發(fā)生的，因為其他組織不具有法定強制性權力與力量。但教育督導制度變遷并非任何時候都是強制的。當制度意志與制度傳統(tǒng)觀念以及意識形態(tài)相抵觸時，強制性教育督導制度變遷就會發(fā)生。在教育督導制度發(fā)生重大變遷的時期，往往需要政府強制性權力與力量來推進。強制性教育督導制度變遷并非一定是不合理的，它的合理性與教育督導制度創(chuàng)新的意義價值有關。如果教育督導制度失去了它的創(chuàng)新意義與價值，那么，強制性教育督導制度變遷就會失去它的合理性。當教育督導制度變遷具有戰(zhàn)略創(chuàng)新的意義與價值，以及受到傳統(tǒng)的制度觀念與意識形態(tài)的強烈阻滯時，那么，推進強制性教育督導制度變遷不僅是必要的，而且也是合理的。

在強制性教育督導制度變遷過程中，很容易導致行政權力的濫用，從而違背教育事業(yè)以及教育督導事業(yè)內在發(fā)展需求。當行政意志以及行政權力利益訴求同教育督導事業(yè)發(fā)展內在需求與邏輯相一致時，那么，推進強制性教育督導制度變遷就是必要的。然而，在強制性教育督導制度變遷過程中，并不是任何時候都能保障外部主體利益與意志需求同教育督導事業(yè)發(fā)展的內在邏輯相一致，因此，這就會產(chǎn)生另外一種推進教育督導制度變遷形式的需求，即誘致性教育督導制度變遷。在誘致性教育督導制度變遷中，政府的作用不是強制性的，而是指導性的，它所起到的作用主要是保障人民群眾對于教育利益與受教育權利的訴求能夠得到滿足。在誘致性教育督導制度變遷過程中，知識與技術進步因素也起著非常重要的作用。誘致性教育督導制度變遷能夠適應教育教學規(guī)律以及教育改革、制度變遷規(guī)律要求，降低變遷失敗風險以及違反規(guī)律的變遷行為的發(fā)生。當教育督導事業(yè)發(fā)展需求累積到一定程度，教育督導知識與技術進步也達到一定水平以后，需要推進的是誘致性教育督導制度變遷，而非強制性教育督導制度變遷。這樣就會有效地減少與防控教育督導制度變遷的風險與成本，提高變遷效益。

四、結語

2012年以前，我國教育督導制度變遷不僅存在著體制內地位不高的困境，而且，也存在著知識性、技術性以及輿論關注不足的困境。2012年以后，境況雖有所改善，但仍難以適應教育督導事業(yè)大力發(fā)展的需求。在今后促進教育督導制度變遷過程中，不僅需要進一步提升教育督導的行政與法制地位，也需要保障有充足的能夠有效促進教育督導制度變遷的專業(yè)知識、技術與社會輿論的供給，抓住國家重大政策與變革發(fā)生的時機，否則，教育督導制度變遷就會受到重重阻滯。

教育督導在保障與促進教育事業(yè)發(fā)展過程中具有很嚴格的邊際要求，既不能不作為，也不能過度作為。同時，其作用的發(fā)揮具有很高的方向性與專業(yè)性要求，否則，一旦教育督導在方向性與專業(yè)性上出了問題，其制度變遷的意義與價值就會大為衰弱。教育督導在保障與促進教育事業(yè)發(fā)展過程中是一把雙刃劍，提升其專業(yè)化水平，確保其正確方向與作為的合理邊際，是保障教育督導變遷取得良好效益的重要前提。