我國(guó)行政效率研究的態(tài)勢(shì)

何 宇, 高布權(quán)

(延安大學(xué) 公共管理學(xué)院, 陜西 延安 716000)

行政效率的本質(zhì)是一種關(guān)系,它與單位時(shí)間政府行政管理或服務(wù)的數(shù)量成正相關(guān)關(guān)系,或與單位部門(mén)或服務(wù)對(duì)象包含的勞動(dòng)時(shí)間成反相關(guān)關(guān)系。行政效率是衡量行政執(zhí)行力的重要指標(biāo),也是政府行政改革致力追求的主要目標(biāo),更是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)相研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。20余年來(lái),我國(guó)學(xué)術(shù)界在行政效率研究領(lǐng)域形成了豐富的研究成果,在研究主體、研究?jī)?nèi)容、研究領(lǐng)域、研究視野、研究方法5個(gè)維度上呈現(xiàn)出多元化特征,在研究?jī)r(jià)值取向上形成了新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、 研究文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)來(lái)源與分析方法

1. 數(shù)據(jù)來(lái)源

關(guān)于我國(guó)“行政效率”研究文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)源于中國(guó)社會(huì)科學(xué)引文索引(CSSCI)數(shù)據(jù)庫(kù),來(lái)源時(shí)限為1998—2019年。本文以“行政效率”為主題詞進(jìn)行檢索,對(duì)1998—2019年收錄的關(guān)于行政效率的CSSCI文章進(jìn)行樣本文獻(xiàn)篩選,人工剔除與主題無(wú)關(guān)的內(nèi)容,最終得到143篇樣本文獻(xiàn)。將導(dǎo)出的CSSCI純文本題錄數(shù)據(jù)用Data數(shù)據(jù)園軟件提煉關(guān)鍵詞、參考文獻(xiàn)等信息。

2. 分析方法

本文采用質(zhì)性研究與文獻(xiàn)編碼定量統(tǒng)計(jì)相結(jié)合的分析方法。所謂質(zhì)性研究,是指本文在自然情境下采用數(shù)據(jù)庫(kù)收集方法對(duì)行政效率研究文獻(xiàn)進(jìn)行整體性探究,并使用歸納法作為分析工具,以判斷我國(guó)行政效率研究的總體狀態(tài);所謂文獻(xiàn)編碼定量統(tǒng)計(jì),是指本文對(duì)符合研究區(qū)間的關(guān)于我國(guó)行政效率研究的所有文獻(xiàn)從研究主體、研究?jī)?nèi)容、研究領(lǐng)域、研究視野、研究方法5個(gè)維度進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)分析。采用質(zhì)性研究與文獻(xiàn)編碼定量統(tǒng)計(jì)相結(jié)合的分析方法,旨在更好地解析我國(guó)行政效率研究的特征及發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、 總體趨勢(shì)分析

本文主要從文獻(xiàn)時(shí)間分布、關(guān)鍵詞、研究網(wǎng)絡(luò)3個(gè)方面梳理1998—2019年中國(guó)社會(huì)科學(xué)引文索引數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的我國(guó)行政效率研究的總體情況。

1. 文獻(xiàn)時(shí)間分布特征

文獻(xiàn)時(shí)間集中反映不同時(shí)間研究成果的產(chǎn)量。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)引文索引數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的每年文獻(xiàn)發(fā)布數(shù)量繪制出1998—2019年的文獻(xiàn)年度分布圖(圖1)。由圖1可知,1998—2019年,以行政效率為主題的文獻(xiàn)中,發(fā)文量的最大值在1998年、2006年及2007年,各達(dá)到13篇。2008年之后每年發(fā)文量略有起伏,較為突出的是2012年,這一年,關(guān)于行政效率研究的文獻(xiàn)增多。從整體上說(shuō),大致呈現(xiàn)一種下降趨勢(shì)。對(duì)于行政效率的研究可以分為3個(gè)階段:

第一階段(1998—2007年)為高產(chǎn)期。這一階段有關(guān)行政效率研究的文獻(xiàn)較多。1998年進(jìn)行了改革開(kāi)放以來(lái)的第四次行政體制改革,重點(diǎn)提出推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義等問(wèn)題嚴(yán)重,在效率取向的引導(dǎo)下,注重實(shí)行適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革。1998年之后關(guān)于行政效率的機(jī)構(gòu)改革、行政成本等問(wèn)題成為研究的熱點(diǎn)。

圖1 我國(guó)行政效率研究發(fā)文量年度分布

第二階段(2008—2012年)為過(guò)渡期。2008年實(shí)施了改革開(kāi)放以來(lái)的第六次行政體制改革,改革堅(jiān)持以人為本的原則,政府著力轉(zhuǎn)變職能,公平、民主、回應(yīng)性等社會(huì)價(jià)值問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界關(guān)注。這一時(shí)期,對(duì)于行政效率的研究處于轉(zhuǎn)型階段,關(guān)注的焦點(diǎn)向公共行政的價(jià)值取向、效率與公平的關(guān)系和效率與公平的價(jià)值取向?qū)φ姓母锏挠绊懙确矫孢^(guò)渡。

第三階段(2013—2019年)為低產(chǎn)期。2012年黨的十八大召開(kāi)后,加強(qiáng)行政體制改革,建立科學(xué)廉潔、為人民服務(wù)、讓人民滿意的服務(wù)型政府成為改革的重點(diǎn)。面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,民眾的社會(huì)訴求開(kāi)始多元化,政府行為開(kāi)始更多地考慮如何維護(hù)好效率與公平這桿秤,學(xué)術(shù)界也降低了對(duì)單一的行政效率研究的關(guān)注度,焦點(diǎn)向更符合現(xiàn)代化進(jìn)程的多元價(jià)值方面轉(zhuǎn)變。

2. 關(guān)鍵詞詞頻

“關(guān)鍵詞是表示文獻(xiàn)主題概念和實(shí)質(zhì)意義的自然詞組,代表了科研文獻(xiàn)中核心內(nèi)容的濃縮和提煉”[1]。清洗關(guān)鍵詞數(shù)據(jù),利用COOC 1.7軟件從143篇樣本文獻(xiàn)中提取了338個(gè)關(guān)鍵詞,并列舉頻數(shù)前10的關(guān)鍵詞來(lái)透視行政效率的研究狀況。根據(jù)樣本文獻(xiàn)選取的頻數(shù)前10的關(guān)鍵詞來(lái)看(表1),“行政效率”的頻數(shù)最高,“行政改革”與“行政管理”位列第二、第三,但與“行政效率”關(guān)鍵詞頻數(shù)差距較大。“公共行政”“公務(wù)員”“績(jī)效評(píng)估”等后7位關(guān)鍵詞頻數(shù)均低于10。由此可以看出,與行政效率有關(guān)的研究主要還是探析政府的主體行為,與效率相關(guān)的領(lǐng)域涉及面較大,研究具有綜合性強(qiáng)、范圍廣的特點(diǎn)。

表1 關(guān)鍵詞頻數(shù)(前10)

3. 研究網(wǎng)絡(luò)分析

研究網(wǎng)絡(luò)可以直接反映研究成果的流量,它也是分析行政效率研究狀況的主要指標(biāo),可以從文獻(xiàn)被引、總下載數(shù)來(lái)透視該領(lǐng)域的研究網(wǎng)絡(luò)。按照文獻(xiàn)被引次數(shù)高低排序(表2),文獻(xiàn)被引次數(shù)直觀分析表明,周志忍與馬春慶在行政效率研究中是比較有影響力的學(xué)者,其論文被引次數(shù)位居前列。被引次數(shù)前5名的論文均為第一階段(1998—2008年)期間發(fā)表的,表明后兩個(gè)時(shí)期對(duì)行政效率研究主題的關(guān)注度及論文影響力遠(yuǎn)不如第一階段。

表2 被引次數(shù)前5名的論文

三、 文獻(xiàn)編碼維度分析

依據(jù)與行政效率有關(guān)的樣本文獻(xiàn)各方面特征,本文進(jìn)行5個(gè)維度的文獻(xiàn)編碼并結(jié)合時(shí)間序列分布考察,具體描繪20多年來(lái)中國(guó)行政效率研究的圖景。

1. 分析維度編碼

根據(jù)文獻(xiàn)確定研究主體、研究?jī)?nèi)容、研究領(lǐng)域、研究視野、研究方法5個(gè)分析維度,并進(jìn)行編碼的定量統(tǒng)計(jì)分析。其中,A1維度根據(jù)研究的主體,可分為“政府”“社會(huì)”“高?！薄岸嘣?個(gè)方面;A2維度根據(jù)研究的主要內(nèi)容,可分為“影響因素”“政府行為”“行政改革”“社會(huì)保障”“理論制度”5個(gè)方面;A3維度根據(jù)研究的領(lǐng)域,可分為“管理學(xué)”“法學(xué)”“經(jīng)濟(jì)學(xué)”“情報(bào)與文獻(xiàn)學(xué)”“歷史學(xué)”“政治學(xué)”“教育學(xué)”“社會(huì)學(xué)”8個(gè)方面;A4維度根據(jù)研究的視野分為“國(guó)內(nèi)”與“國(guó)際”兩個(gè)方面;A5維度根據(jù)研究的方法,可分為“定性”“定量”“綜合”3個(gè)方面,見(jiàn)表3。分析樣本文獻(xiàn)在上述維度的頻次特征,可以對(duì)1998年以來(lái)國(guó)內(nèi)關(guān)于行政效率研究的總體狀況及熱點(diǎn)趨勢(shì)有更好地把握。

表3 文獻(xiàn)分析維度編碼

2. 五個(gè)維度分析

(1) 關(guān)于研究主體維度。從研究主體維度可以把關(guān)于行政效率的樣本文獻(xiàn)分為“政府”“社會(huì)”“高校”“多元”4個(gè)方面。其中,以“政府”為研究主體的樣本文獻(xiàn)有132篇,占總樣本文獻(xiàn)的92%,而從“社會(huì)”“高?！薄岸嘣钡闹黧w維度來(lái)分析行政效率的分別為2%、2%和4%。見(jiàn)表4。從以上數(shù)據(jù)可以看出,各研究主體維度在全部樣本文獻(xiàn)中所占權(quán)重存在較大差距,兩極特征明顯,說(shuō)明從以政府為主體的角度入手研究行政效率已成為普遍共識(shí)。圖2是各研究主體維度文獻(xiàn)年度分布,從中可以看出研究主體從最開(kāi)始的“政府”獨(dú)大,到2012年逐漸均勻分布,表現(xiàn)出行政效率研究主體的多元化趨勢(shì)。

表4 按研究主體維度分類的文獻(xiàn)分布

圖2 按研究主體維度分類的文獻(xiàn)年度分布

(2) 關(guān)于研究?jī)?nèi)容維度。從研究?jī)?nèi)容維度可以把關(guān)于行政效率的樣本文獻(xiàn)分為“政府行為”“影響因素”“理論制度”“行政改革”“社會(huì)保障”5個(gè)方面。其中:以“政府行為”為研究?jī)?nèi)容的樣本文獻(xiàn)有58篇,占總樣本文獻(xiàn)的41%;以“影響因素”與“理論制度”為研究?jī)?nèi)容的文獻(xiàn)分別占總樣本文獻(xiàn)的20%與24%;“行政改革”方面的再次;“社會(huì)保障”方面的最少,僅有3篇,占總樣本文獻(xiàn)的2%。見(jiàn)表5。從以上數(shù)據(jù)可以看出,各研究維度在全部樣本文獻(xiàn)中所占權(quán)重梯度特征明顯,這種梯度分布的特征在一定程度上能反映出對(duì)行政效率研究?jī)?nèi)容索引的導(dǎo)向。從圖3可以看出,2012年之前,以行政效率研究為內(nèi)容的文獻(xiàn)年度分布較為寬泛,2012年之后文獻(xiàn)數(shù)量減少,表現(xiàn)出行政效率研究?jī)?nèi)容單一化的趨勢(shì)。

表5 按研究?jī)?nèi)容維度分類的文獻(xiàn)分布

圖3 按研究?jī)?nèi)容維度分類的文獻(xiàn)年度分布

(3) 關(guān)于研究領(lǐng)域維度。 在研究領(lǐng)域維度可以把關(guān)于行政效率的樣本文獻(xiàn)分為“管理學(xué)”“法學(xué)”“經(jīng)濟(jì)學(xué)”“情報(bào)與文獻(xiàn)學(xué)”“歷史學(xué)”“政治學(xué)”“教育學(xué)”“社會(huì)學(xué)”8個(gè)方面。 “管理學(xué)”是進(jìn)行行政效率研究的主要領(lǐng)域, 以“管理學(xué)”為研究領(lǐng)域的樣本文獻(xiàn)有90篇, 占總樣本文獻(xiàn)的63%; 以“法學(xué)”與“經(jīng)濟(jì)學(xué)”為研究領(lǐng)域的各有13篇, 占總樣本文獻(xiàn)的9%; “情報(bào)與文獻(xiàn)學(xué)”“歷史學(xué)”及“政治學(xué)”分別有7篇、8篇、9篇; “教育學(xué)”與“社會(huì)學(xué)”方面的最少, 各占總樣本文獻(xiàn)的約1%。見(jiàn)表6。 從以上數(shù)據(jù)能看出研究行政效率的領(lǐng)域廣泛, 具有多學(xué)科、綜合性強(qiáng)的特征。 圖4表明,2012年之前的樣本文獻(xiàn)涉及管理學(xué)領(lǐng)域較多, 2012年之后在管理學(xué)領(lǐng)域研究行政效率的文獻(xiàn)顯著減少, 呈現(xiàn)出行政效率研究領(lǐng)域多學(xué)科化的趨勢(shì)。

表6 按研究領(lǐng)域維度分類的文獻(xiàn)分布

圖4 按研究領(lǐng)域維度分類的文獻(xiàn)年度分布

(4) 關(guān)于研究視野維度。從研究視野維度可以把關(guān)于行政效率的樣本文獻(xiàn)分為“國(guó)內(nèi)”“國(guó)際”兩方面。研究“國(guó)內(nèi)”與“國(guó)際”的樣本文獻(xiàn)數(shù)量差距較大。以“國(guó)內(nèi)”為研究視野的樣本文獻(xiàn)有136篇,占總樣本文獻(xiàn)的95%;以“國(guó)外”為研究視野的樣本文獻(xiàn)僅有7篇,見(jiàn)表7。從圖5看出,國(guó)內(nèi)外研究與年份之間沒(méi)有太大的相關(guān)性。上述數(shù)據(jù)表明:一方面,多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國(guó)國(guó)情,注重對(duì)行政效率的本土化研究;另一方面,國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于行政效率經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的國(guó)際方面研究較少,缺乏學(xué)術(shù)敏感性及對(duì)熱點(diǎn)與趨勢(shì)的了解和跟蹤,表現(xiàn)為行政效率研究視野局限化的趨勢(shì)特點(diǎn)。

表7 按研究視野維度分類的文獻(xiàn)分布

圖5 按研究視野維度分類的文獻(xiàn)年度分布

(5) 關(guān)于研究方法維度。從研究方法維度可以把研究行政效率的樣本文獻(xiàn)分為“定性”“定量”“綜合”3個(gè)方面。我國(guó)用“定性”方法研究行政效率的文獻(xiàn)占樣本數(shù)量的95%,有135篇,而“定量”與“綜合”研究方法之和只占5%,見(jiàn)表8。說(shuō)明我國(guó)對(duì)于行政效率的研究定性分析多于定量分析。從圖6可以看出,第一階段發(fā)文數(shù)量多但定量分析的研究極少。分析其原因可能是:一方面,定性分析研究思維根深蒂固;另一方面,定量分析不被重視,研究分析對(duì)數(shù)據(jù)、軟件技術(shù)要求較高,國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍缺乏該方面知識(shí)背景。所以,表現(xiàn)出行政效率研究方法單一化的特點(diǎn)。

表8 按研究方法維度分類的文獻(xiàn)分布

圖6 按研究方法維度分類的文獻(xiàn)年度分布

四、 主要論域

1. 行政效率的科學(xué)內(nèi)涵

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政效率的概念進(jìn)行探索,形成了以下具有代表性的觀點(diǎn):

(1) 行政效率是產(chǎn)出與投入之間的比率關(guān)系。這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政效率是資源的投入與其經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化后的產(chǎn)出之間的關(guān)系,甚或?qū)⑵淇醋饕环N機(jī)械性的存在。如張國(guó)慶指出,可以將行政效率定義為在處理應(yīng)對(duì)行政管理活動(dòng)事務(wù)時(shí),國(guó)家的行政機(jī)關(guān)及其行政公務(wù)人員行為的結(jié)果與為達(dá)到目的所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系[2]。高效率就是指在產(chǎn)出一定的基礎(chǔ)上投入較小,或投入一定產(chǎn)出達(dá)到公共利益最大化。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),只要所得大于所失就是有效率的。

(2) 行政效率是不同國(guó)家中不同制度安排引起的發(fā)展速度的狀態(tài)。這種觀點(diǎn)從宏觀層面來(lái)把握行政效率,周志忍是最有代表性的學(xué)者。他認(rèn)為不同的制度安排體現(xiàn)著不同國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、政府與市場(chǎng)、政府與第三部門(mén),甚或是與社會(huì)之間的相對(duì)規(guī)模和相互關(guān)系,體現(xiàn)的是政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能分工[3]。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō),行政效率在宏觀視角下有了外部性的特征,即通過(guò)政治的產(chǎn)出價(jià)值、社會(huì)外部發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)行政管理的效率進(jìn)行衡量。

(3) 行政效率是各方面協(xié)調(diào)運(yùn)作,互動(dòng)聯(lián)系,從而達(dá)到的最優(yōu)效用。這種觀點(diǎn)從系統(tǒng)觀的角度來(lái)思考行政效率達(dá)到最優(yōu)各部分之間的相互聯(lián)系。如學(xué)者喬燕等指出,政府需讓影響行政效率的各方面聯(lián)動(dòng)起來(lái),才能提高行政效率并走向最優(yōu)化。一方面,政府對(duì)諸如制度設(shè)計(jì)、管理者能力、管理雙方協(xié)調(diào)性等方面的管理要達(dá)到預(yù)期,并發(fā)揮其能讓公眾與管理者心理需求都得到滿足的效用;另一方面,各部分的行動(dòng)要為整體行政效率優(yōu)化服務(wù),貫徹系統(tǒng)分析的方法論,讓行政效率各方面運(yùn)作更為協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不僅使得原本與行政效率運(yùn)作相關(guān)的孤立的各部分聯(lián)系起來(lái),還在一定程度上發(fā)揮著緩解矛盾沖突的作用。

上述觀點(diǎn)表明我國(guó)學(xué)者對(duì)行政效率的內(nèi)涵界定尚未一致,但也能大致分辨主流觀點(diǎn)。值得注意的是,不能認(rèn)為只要用較少的投入完成了較多的任務(wù)行政行為就是高效率的,效率本身囊括了道德的內(nèi)涵,忽視了多種價(jià)值目標(biāo)的高效率是不具有合理性的。

2. 行政效率的影響因素

(1) “二因素”說(shuō)。這種觀點(diǎn)將影響行政效率的因素分為兩方面。劉碩從常規(guī)分類的原則著手,將影響行政效率的因素分為內(nèi)部因素和外部因素。外部因素包括政治體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及民族文化傳統(tǒng)等;內(nèi)部因素涉及行政組織、行政權(quán)力及行政能力等。行政效率的影響因素還可以從主觀和客觀來(lái)進(jìn)行探究,主觀因素包括行政人員的知識(shí)水平、工作態(tài)度、道德觀念等,客觀因素包括組織結(jié)構(gòu)、行政環(huán)境等。

(2) “四因素”說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,影響行政效率的因素主要有4種。如喬燕等對(duì)行政效率的影響因素及其作用機(jī)理進(jìn)行了探討,認(rèn)為影響行政效率的因素有:“制度設(shè)計(jì)、管理者能力、管理雙方的互動(dòng)性以及組織文化”[4]。要使行政效率達(dá)到最優(yōu)需將影響行政效率的各個(gè)部分聯(lián)動(dòng)起來(lái),貫徹系統(tǒng)分析的方法論,讓影響行政效率的各方面運(yùn)作更為協(xié)調(diào)。應(yīng)豐遠(yuǎn)針對(duì)政府存在的政務(wù)上推諉扯皮、行政審批程序復(fù)雜、工作人員道德責(zé)任感欠缺等行政效率低下的問(wèn)題,提出了影響行政效率的4個(gè)因素:行政體制因素、行政人員自身因素、工作制度因素和行政管理方式[5]。此外,薛全榮也從4個(gè)方面來(lái)探討影響行政效率的因素,指出行政管理體制、行政管理運(yùn)行機(jī)制、公務(wù)員素質(zhì)和行政管理的手段和方法[6]與行政效率的高低密切相關(guān)。

(3) “多因素”說(shuō)。持該種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為影響行政效率的因素有多種。如陶文信[7]以高校的行政管理工作為出發(fā)點(diǎn),提煉出影響行政效率的6大影響因素:思想觀念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度、領(lǐng)導(dǎo)者、行政人員及管理技術(shù)。劉孝萍[8]基于DEA方法對(duì)地方政府效率進(jìn)行測(cè)度分析,得出地方政府行政效率受人均GDP、外商直接投資、人口密度、居民受教育程度、城市化水平、財(cái)政分權(quán)、政府規(guī)模、預(yù)算外財(cái)政收入和政府改革等因素影響。

上述觀點(diǎn)中,學(xué)者各抒己見(jiàn),但對(duì)于行政效率影響因素的認(rèn)識(shí)也存在著一些共性,如都認(rèn)為公務(wù)員素質(zhì)、行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,還有一些經(jīng)濟(jì)政策方面的因素與行政效率的高低密切相關(guān)。

3. 行政效率的價(jià)值探討

(1) 以行政體制改革研究為視角。行政體制改革始終暗含著行政效率這一條主線,如何通過(guò)行政體制改革促進(jìn)行政效率的良性增長(zhǎng)是公共行政本土化面對(duì)的核心議題。如張傳葉[9]通過(guò)對(duì)公共行政理論不同發(fā)展階段的探討,揭示了行政效率價(jià)值對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的啟示。韓曉東[10]通過(guò)解讀黨的十八大報(bào)告的有關(guān)論述,剖析效率-公平語(yǔ)境下中國(guó)行政體制改革的研究范式,梳理出比較型、概念型和熱點(diǎn)型3大行政體制改革類型。他認(rèn)為,在評(píng)估政府整體工作的行政效率時(shí),不能僅僅簡(jiǎn)單地用某些領(lǐng)域的增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),更不能因政府行政管理活動(dòng)產(chǎn)生了些許經(jīng)濟(jì)效益,就對(duì)政府工作的高成本、官僚主義和局部腐敗現(xiàn)象進(jìn)行開(kāi)脫,即在實(shí)際情況中目標(biāo)與手段之間的關(guān)系存在著價(jià)值的考量。彭元元[11]從中央機(jī)構(gòu)改革來(lái)分析其背后的行政價(jià)值變遷,認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與構(gòu)成演變必定體現(xiàn)著一定的行政價(jià)值,中央政府行政價(jià)值體系歷史演變過(guò)程可劃分為國(guó)家安全與政治秩序及效率價(jià)值、效率價(jià)值為中心、效率價(jià)值優(yōu)先兼顧民主價(jià)值和公平、和諧及以國(guó)家安全價(jià)值為中心這4個(gè)階段。宋曙光[12]認(rèn)為,我國(guó)進(jìn)行著的行政體制改革,一定程度上是在探尋效率與公平的解決路徑問(wèn)題,這存在著一個(gè)兩難的困境:一方面,我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革大多效法西方,并從更適宜于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念入手,追求效率目標(biāo);另一方面,我國(guó)人民民主專政的國(guó)體要求政府要全心全意為人民服務(wù),以追求人民的根本利益為導(dǎo)向,促進(jìn)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、民主富強(qiáng)、和諧公平。趙永建[13]認(rèn)為,我國(guó)政府結(jié)構(gòu)變革的全部根據(jù)在于實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值公平與效率的平衡,并依此對(duì)政府結(jié)構(gòu)變革提出了全新的設(shè)想。李應(yīng)建[14]從探討公共行政視野中效率與公平的關(guān)系入手,根據(jù)我國(guó)公共行政的價(jià)值目標(biāo)分析了影響公共行政價(jià)值取向的幾個(gè)主要因素,此外,還根據(jù)國(guó)情,探討了公共行政改革的現(xiàn)實(shí)情況。

(2) 以公共行政價(jià)值研究為視角。很多學(xué)者注重對(duì)行政效率的價(jià)值進(jìn)行研究,不僅在理論層面探討效率與公平之間的互動(dòng)與流變,還具體分析政府的某種目標(biāo)是否值得實(shí)現(xiàn)、采取的手段是否能夠被接受、價(jià)值導(dǎo)向下的結(jié)果是否良好等問(wèn)題。王彬彬[15]為了把握整體行政管理理論發(fā)展趨勢(shì),從價(jià)值鐘擺效應(yīng)的角度探析行政效率與公平價(jià)值的演變本質(zhì)。凌學(xué)武[16]用效率價(jià)值與規(guī)范價(jià)值的交纏演變來(lái)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展進(jìn)程中的價(jià)值進(jìn)行分析,認(rèn)為至少在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái),效率價(jià)值與規(guī)范價(jià)值會(huì)愈來(lái)愈協(xié)調(diào)。這一時(shí)期,人們不再去爭(zhēng)論公共行政學(xué)中是否需要價(jià)值研究,而是探討追求什么樣的價(jià)值、以什么方式進(jìn)行價(jià)值研究的問(wèn)題。朱仁顯等[17]探討了公平與效率作為公共行政合法性的兩種來(lái)源的二維價(jià)值譜系,并研究其歷史演進(jìn),認(rèn)為公共部門(mén)的權(quán)力得到認(rèn)同,效率才能被考慮,如果忽視民主只注重效率,那么公共權(quán)力則可能被少數(shù)人壟斷。倪凌[18]以公共行政學(xué) 120 年的發(fā)展歷程中出現(xiàn)的關(guān)鍵性標(biāo)志事件為線索,對(duì)西方公共行政價(jià)值觀進(jìn)行歷時(shí)態(tài)的考察,比較全面地歸納了那些對(duì)其演變反復(fù)發(fā)生作用的現(xiàn)象、因素或關(guān)系。靳鳳林[19]縱觀資本主義行政文明史上效率與公平交互更新的歷史,圍繞效率與公平問(wèn)題對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)黨政管理領(lǐng)域經(jīng)歷的曲折復(fù)雜的過(guò)程進(jìn)行探究,創(chuàng)造性地提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的制度措施,希望通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)效率與公平的動(dòng)態(tài)平衡,但效率與公平存在辯證關(guān)系,過(guò)多地從外部條件來(lái)談達(dá)到效率與公平之間的平衡就會(huì)忽視效率自身價(jià)值存在著的內(nèi)在張力。

上述多位學(xué)者大多從現(xiàn)行公共行政中“效率異化”現(xiàn)象的弊端出發(fā),倡導(dǎo)找尋效率與公平之間的協(xié)調(diào)平衡點(diǎn),諸如此類的研究還有很多。隨著行政中“效率并非至上的”觀念深入人心,價(jià)值的舵輪更多地轉(zhuǎn)向了公平。

五、 結(jié)論與展望

1. 結(jié) 論

本文基于CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù),從文獻(xiàn)編碼的5個(gè)維度及對(duì)行政效率研究的主要論域分析了我國(guó)最近20年來(lái)對(duì)行政效率的研究,得到該領(lǐng)域的整體發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì),主要結(jié)論如下:

(1) 20余年該領(lǐng)域發(fā)表的高質(zhì)量文章數(shù)量變化較大。CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)中行政效率研究的文獻(xiàn)數(shù)量變化,反映出我國(guó)在該領(lǐng)域研究的關(guān)注度、學(xué)術(shù)性與價(jià)值性不高的態(tài)勢(shì)。

(2) 按照文獻(xiàn)編碼維度解析該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn),可以概括為主要以定性方式探討國(guó)內(nèi)政府行為方面的研究。從上述分析維度可以看出,該領(lǐng)域以政府為主體的研究多達(dá)132篇,反映出我國(guó)學(xué)界對(duì)政府行政效率的研究相對(duì)成熟,但是也由于涉及行政效率的研究大多遵循問(wèn)題導(dǎo)向與實(shí)用主義,未能形成較為系統(tǒng)的分析框架,呈現(xiàn)出理論與實(shí)際脫節(jié)的態(tài)勢(shì)。

(3) 行政效率研究領(lǐng)域處于政府治理轉(zhuǎn)型的核心范疇,要深化行政體制改革,效率價(jià)值與規(guī)范價(jià)值的交織演變就成為推動(dòng)政府治理改革的重要因素。目前,許多學(xué)者表明要革除“效率異化”現(xiàn)象的弊端,該領(lǐng)域呈現(xiàn)出效率與公平、民主等價(jià)值協(xié)調(diào)研究的態(tài)勢(shì)。

2. 展 望

為了適應(yīng)政府治理體系的變革,推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,我國(guó)的行政效率研究應(yīng)該再一次進(jìn)入學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題,并且應(yīng)在以下幾方面加以突破:

(1) 厘清大數(shù)據(jù)與行政效率的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)使得社會(huì)大環(huán)境迅速變化,而大數(shù)據(jù)正是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的產(chǎn)物。在突發(fā)公共事件激增的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),政府如何利用大數(shù)據(jù)來(lái)提升解決問(wèn)題的能力、把握民眾意識(shí)形態(tài)及引導(dǎo)公眾輿論等問(wèn)題成為行政效率研究的又一關(guān)鍵點(diǎn)。

(2) 重視行政效率對(duì)政府績(jī)效的提升效應(yīng)。我國(guó)傳統(tǒng)的科層制模式不可避免地存在著機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)力過(guò)分集中等弊端。但我國(guó)政府績(jī)效的評(píng)估不只局限于政府內(nèi)部,還主張向以公民為本、權(quán)力的非集中化及“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。因此,行政效率的提升對(duì)贏得公眾的支持、政府信譽(yù)的提升具有重要作用。

(3) 構(gòu)建行政效率協(xié)同網(wǎng)絡(luò)格局。在多元價(jià)值社會(huì)下,行政效率也被賦予更為豐富的價(jià)值內(nèi)涵,因此,行政效率的研究視野應(yīng)該突破傳統(tǒng),向多維的方向發(fā)展。就地方政府之間的關(guān)系而言,不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)性而忽視了共性,也不能過(guò)于追求地方績(jī)效而忽視了整體最優(yōu)。行政效率的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)格局應(yīng)是政府治理體系的動(dòng)態(tài)化模式,具有去中心化、強(qiáng)調(diào)集體最優(yōu)的特征。此外,社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變會(huì)使許多社會(huì)力量與公民參與到社會(huì)治理中來(lái),影響行政效率的因素變得更為復(fù)雜。結(jié)構(gòu)重組下的扁平化的科層模式使得政府行政效率的單一模式被打破,同時(shí),社會(huì)力量與民眾不再作為社會(huì)治理的被動(dòng)接受者,而是要在“多元治理”的原則下實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值共創(chuàng)。