中美民航新冠疫情應對政策比較分析

王若源

(中國民用航空局 綜合司， 北京 100710)

一、引言

北京時間2020年1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織(WHO)宣布把新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)列為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)①。這是《國際衛(wèi)生條例(2005)》②頒布以來，世界衛(wèi)生組織第六次宣布PHEIC③。2020年3月13日凌晨，世界衛(wèi)生組織進一步將這次危機定義為一次全球性的大流行(Pandemic)。雖然在疫情爆發(fā)的早期，主要受到疫情影響的中國、日本、韓國等亞洲國家采取了隔離、檢測等有力的控制手段，但是在全球聯(lián)系緊密的今天，病毒還是迅速在世界范圍內(nèi)蔓延，目前已造成了2 000多萬人感染，80多萬 人死亡。聯(lián)合國開發(fā)計劃署等多個國際組織評估此次疫情帶來的嚴重后果，是自第二次世界大戰(zhàn)以來絕無僅有的④。習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話中指出：“這次新冠疫情，是新中國成立以來在中國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！?/p>

民航業(yè)是受到疫情沖擊最大、最直接的行業(yè)之一。世界范圍看，據(jù)國際航空運輸協(xié)會(IATA)測算，受各國限制入境政策的影響2020年4月全球收入客公里(RPKs)下降了95%；中國春節(jié)期間收入客公里也下降7成左右。除了市場需求大幅萎縮導致營業(yè)收入銳減外，航空公司還需要為維護正常運營支付大量的租賃費用、融資成本、人工成本、機場費用等固定及半固定成本，在短期內(nèi)給航空公司資金流動性帶來極大挑戰(zhàn)，長期則經(jīng)營困難?！俺雠_救助政策為航空業(yè)紓困”是各國在面臨重大疫情、戰(zhàn)爭、自然災害等不可抗力下對航空業(yè)采取的通常做法。中、美兩國作為世界上最大的兩個航空運輸國家，也都在這一時期分別出臺了“一攬子”民航業(yè)救助措施。下文擬通過對兩個國家民航救助政策中的經(jīng)濟刺激、消費者權益保護等兩大類重點政策進行梳理對比、分析研究，分析特殊時期兩國實施救助措施的法律基礎及政策邏輯，進而探討政策實施效果，以期能為進一步完善中國相關措施提供借鑒。

二、經(jīng)濟刺激政策

新冠疫情對行業(yè)的影響超過史上任何一次危機，收入客公里下跌94%以上，而國際貿(mào)易預計將下降13%，航空貨運增長率也自2009年4月以來首次轉(zhuǎn)負，且預計未來需求仍可能進一步降低。受需求不足等因素的影響，航空公司2020年的凈損失將超過843億美元， 而虧損的趨勢將延續(xù)到2021年⑤。2020年1— 4月，中國民航共完成運輸總周轉(zhuǎn)量204.7億噸公里，同比下降50.6%。其中4月份運輸總周轉(zhuǎn)量39.5億噸公里，較3月增加0.5億噸公里，同比下降62.4%，降幅仍超過“非典”時期總周轉(zhuǎn)量單月(2003年5月)最大降幅4.5個百分點。2020年1— 4月旅客運輸量9 080.9萬人次，同比下降57.5%，1— 4月貨郵運輸量187.1萬噸，較去年同期下降18%，1— 4月飛機日利用率僅4.9小時，較去年同期下降4.5小時⑥，1— 4月正班客座率68.1%，較去年同期下降15.5%，但已接近盈虧平衡點。相應地，機場運輸指標也出現(xiàn)了大幅度下降，以4月為例，全國機場共完成旅客吞吐量3 448.7萬人次、貨郵吞吐量120.7萬噸、起降架次48.4萬架次，同比分別下降68.3%、12.2%、49.5%，并呈現(xiàn)出降幅收窄趨勢⑦。

在需求大幅下降的情況下，航空公司只好低價促銷以價換量。據(jù)國際航空運輸協(xié)會測算，目前全球運價水平已經(jīng)低于1998年，這帶來的收入降低將難以覆蓋航空公司的固定和半固定成本，進而危及3 200萬航空相關的工作崗位。疫情之下航空通達性也顯著降低，通航的城市和2019年相比下降了67%，這是該指標自2008年金融危機以來首次出現(xiàn)下降。通達性的下降將顯著危及全球供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。

在危機中，各國政府目前共向航空公司補貼了約1 230億美元。這些補貼的主要形式包括資本注入、提供貸款、推遲征稅、降低稅費，部分政府也通過提供工資補貼保住了約80萬個就業(yè)崗位⑧。美國通過直接補貼方式對民航業(yè)進行救助，穩(wěn)定相關就業(yè)機會、維持基本的航空運輸網(wǎng)絡是補貼政策的主要目標。中國則采取更加多元化的經(jīng)濟刺激政策，圍繞“六穩(wěn)”“六保”要求，在出臺減稅、降費措施，補貼機場、航空公司的直接抗疫支出的同時，從優(yōu)化、簡化疫情期間行政管理手段、支持飛機改裝等方面著手，出臺了綜合經(jīng)濟、運行、監(jiān)管等措施的“一攬子”政策。

(一)美國對民航業(yè)經(jīng)濟刺激政策的內(nèi)容及特點

為了穩(wěn)定經(jīng)濟運行，美國采取了一系列刺激政策。2020年3月27日，美國總統(tǒng)特朗普簽署《新型冠狀病毒救濟、援助和經(jīng)濟安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)，即“CARES法案”，決定投入2.3萬億美金刺激經(jīng)濟，應對新冠疫情帶來的部分停擺和對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響。這一經(jīng)濟計劃總量巨大，并且針對不同的受眾提供了不同類型的撥款、貸款、稅收減免、工資補貼等援助方式⑨。根據(jù)方案，美國航空業(yè)可能收到610～780億美金 的救濟，主要形式包括撥款、貸款及貸款擔保。政策發(fā)布后3天內(nèi)，美國財政部拿出了申請救濟的具體流程，同時承諾在法案生效的10日內(nèi)發(fā)放首筆撥款。獲得美國政府的救濟附加了較多的條件，主要包括：要按照交通運輸部的要求維持必要的城市間航空服務；員工福利待遇方面的要求；禁止股票回購或支付股息；限制高管取酬等內(nèi)容。同時，作為一項普遍性的要求，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會成員所有或控制的企業(yè)，沒有獲取有關貸款的資格。具體而言，這一項目將向客運航空公司提供250億美元撥款，向貨運航空公司提供40億撥款；向航空公司的合同方提供30億撥款(如機供品、配餐企業(yè)，安保、地面服務、保潔等合約方)用于工資支持。獲取補助的航空公司除了要在2022年3月前按照交通運輸部的要求維持航空服務、按照要求提供員工薪酬外，在2021年9月30日前不得回購股票和分紅，且在2020年9月30日前不得實施非自愿休假，不得降低工資福利。貸款方面，客運航空公司、部分145維修單位、客票代理將獲得總計250億美元的貸款或貸款擔保，貨運航空公司則將獲得40億美元的貸款支持。條件是維持2019年3月 24至9月30日期間的雇傭水平(不得減少10%以上)，貸款期及以后的12個月不得進行股票回購和分紅，2022年3月 前維持基本的航空服務，特別是邊遠社區(qū)的醫(yī)療供應鏈等內(nèi)容。減稅方面，整個2020年暫停收取航空消費稅和燃油稅。該政策發(fā)布后，美國“三大航”(美國航空公司、美國聯(lián)合航空公司、達美航空公司)以及美國西南航空公司、捷藍航空公司、阿拉斯加航空公司等迅速向政府申請獲得此項補助。由此可以看出，法案提供的補助對航空業(yè)的幫助是較為實際的。

美國的機場大約能夠拿到100億美元的資助用于預防、應對新冠疫情。補助的方式是將“機場改進計劃”(Airport Improvement Program，AIP)中聯(lián)邦政府資助比例提高到100%，避免機場改進資金短缺的問題影響到計劃的執(zhí)行。這可以看作是美國版本的基礎設施建設計劃。此外，CARES法案還向所有的商業(yè)機場、備用機場和部分公有通用機場提供額外的資金支持。年旅客登機量在1萬人次以上基本商業(yè)服務機場，將根據(jù)吞吐量和現(xiàn)有“機場改進計劃”項目資助額獲得額外的補助；全商業(yè)服務機場將根據(jù)旅客登機量、負債和現(xiàn)有資金狀況獲得資助；通用機場主要是根據(jù)分類獲得補貼。這個方案部分回應了國際機場協(xié)會(ACI)關于避免減免機場收費，通過政府援助為運營費用和機場工作人員工資提供支持的呼吁。

(二)中國對民航業(yè)經(jīng)濟刺激政策的內(nèi)容及特點

與美國通過國會立法的方式出臺經(jīng)濟補貼方案的模式不同，中國出臺的各項補貼政策更多地反映了行業(yè)主管部門根據(jù)疫情形勢變化和行業(yè)發(fā)展需要作出的政策努力。疫情期間，中國行業(yè)主管部門通過及時向國務院請示，積極協(xié)調(diào)國家有關部委就減稅降費、提供補貼、基礎設施投資等方面出臺了一系列政策措施，幫助行業(yè)恢復發(fā)展。整體來看，相關政策出臺更加及時、措施更加靈活具體，補貼金額相對較小。

1. 減稅降費措施

在疫情初期，中國民用航空局(以下簡稱“民航局”)協(xié)調(diào)財政部、國家發(fā)展和改革委員會出臺了免征航空公司應繳納的民航發(fā)展基金政策。2020年3月9日，民航局印發(fā)了《關于積極應對新冠肺炎疫情有關支持政策的通知》，要求自2020年1月23日 起，機場管理機構免收按照國務院聯(lián)防聯(lián)控機制部署執(zhí)行重大運輸飛行任務的航空性業(yè)務收費和地面服務收費，空管單位免收進近指揮費和航路費。降低境內(nèi)、港澳臺地區(qū)及外國航空公司機場、空管收費標準。一類、二類機場起降費收費標準基準價降低10%，免收停場費；航路費(飛越飛行除外)收費標準降低10%。預計每萬架次起降減免起降費、停場費500余萬元。對政策發(fā)布前已經(jīng)收取的費用采取直接退費或者下期賬單沖抵的方式退費。境內(nèi)航空公司境內(nèi)航班航空煤油進銷差價基準價降低8%。同時，鼓勵信息、局屬企業(yè)事業(yè)等單位適當降低現(xiàn)行收費標準，合測算降費約40%。根據(jù)2020年《政府工作報告》的要求，免征航空公司應繳納的民航發(fā)展基金政策延長執(zhí)行至今年年底。參照2019年發(fā)展基金征收情況，參考疫情影響下航空運輸企業(yè)收入減少等因素，預計2020年全年可以為航空公司減負50億元左右。除此之外，中國財政部、稅務總局2020年4月20日還出臺了《關于暫停鐵路和航空運輸企業(yè)分支機構預繳增值稅的通知》，規(guī)定2020年 3月1日至6月30日暫停實行增值稅匯總納稅的航空運輸企業(yè)分支機構預繳增值稅，已預繳的予以退還。預計以1%為基準，為133家航空運輸企業(yè)減少現(xiàn)金流壓力。

2. 相關補貼措施

為了防止國際航線停航，民航局、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于民航運輸企業(yè)新冠肺炎疫情防控期間資金支持政策的通知》(財建〔2020〕30號)，中央財政對執(zhí)飛往返我境內(nèi)航點(不含港澳臺地區(qū))與境外航點間的國際定期客運航班的中外航空公司，以及按照國務院聯(lián)防聯(lián)控機制部署執(zhí)行重大運輸飛行任務的航空公司給予資金支持。2020年5月15日， 為保證國際供應鏈暢通，民航局進一步出臺了《關于對民航運輸企業(yè)在疫情防控期間穩(wěn)定和提升國際貨運能力實施資金支持政策的通知》，對按照經(jīng)民航適航審定部門批準的設計方案實施的航空器客艙內(nèi)裝貨改裝項目，以及對中外航空公司從2020年4月1日起使用客運航權執(zhí)飛往返中國航點(不含港澳臺地區(qū))與國外航點間的不載客國際貨運航班給予資金支持。疫情期間，通用航空企業(yè)積極參與應急救援飛行，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，保障好“最后一公里”運輸工作。為此，民航局充分利用現(xiàn)行補貼政策，對執(zhí)行疫情防控任務的通用航空企業(yè)給予支持。

3. 加大基礎設施投資措施

2020年民航工作會對固定資產(chǎn)投資做出的規(guī)劃是，通過加大民航發(fā)展基金投入力度，年內(nèi)固定資產(chǎn)投資突破1 000億。受疫情影響，機場設施、空管設施建設審批受到較大影響，實地踏勘等環(huán)節(jié)在客觀上難以進行。建設工地人群聚集也給防疫工作帶來了較大的挑戰(zhàn)。為了解決這些問題，民航局于2020年2月21日即出臺了《關于疫情防控期間調(diào)整民航行政審批工作方式的公告》，采取一系列措施減少人員流動和聚集。例如，相對人在申請辦理民用機場場址及總體規(guī)劃審批時，按照辦事程序，民航局應當對選址報告進行審查，對預選場址組織現(xiàn)場踏勘。疫情期間，對這一要求進行了適當放寬，允許行政機關和申請人商定修改或調(diào)整現(xiàn)場審查計劃或僅實施必要的抽查。在“民用機場使用許可證核發(fā)”等項目，也允許采用遠程審查方式取代現(xiàn)場審查，為項目推進提供方便。為了保證建設安全，2020年2月26日， 民航局又發(fā)布了《民航建設工程復工復產(chǎn)疫情防控技術指南》，指導建設項目采取體溫登記、封閉管理等方式避免疫情傳播，推動民航建設項目穩(wěn)步有序復工復產(chǎn)。2020年3月25日，湖北省在建重大項目全部實現(xiàn)復工復產(chǎn)。

三、消費者權益保護政策

疫情期間，大量航班因行政管理措施或客座率較低被取消，機票“退改簽”問題成為航空公司與旅客之間的糾紛焦點，其中的退票費用政策則是各國監(jiān)管部門難以回避的“政策難題”。針對新冠疫情可能擴散的嚴峻形勢，民航局于2020年1月21日下發(fā)通知，要求各運輸航空公司對已經(jīng)購買涉及武漢航班機票的旅客免費辦理退票。在武漢市2020年 1月23日關閉離漢通道的當天，民航局又發(fā)布通知，要求把免費退票的范圍擴展到全國。針對開學時間延遲的情況，2020年2月10日再次出臺政策，將學生群體免費退票時間延長到2020年3月31日24時。退票政策的出臺，一方面，是從中國疫情防控的大局出發(fā)，盡可能降低旅客取消原定行程的成本，鼓勵旅客減少出行，避免疫情擴散；另一方面，也是在合同法、民航法、有關民航規(guī)章規(guī)定缺失，運輸總條件對退票條款的約定普遍不夠明確的情況下，政府主管部門依法采取措施進行補救。應該說，中國民航局出臺的有關措施在消費者權益保護方面已經(jīng)超出了美國等對消費者權益保護機制較為發(fā)達的國家，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。對疫情期間的經(jīng)驗進行總結，通過法規(guī)規(guī)章予以固化，指導航空公司在運輸總條件中進行明確十分必要。

按照《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)的一般原理，退票行為屬于對運輸合同的解除。解除合同的條件通常可以由當事人雙方約定，因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的，當事人也可以解除合同。同時，《合同法》進一步規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責任?！焙娇者\輸合同具有一定的特殊性，客票本身是“航空旅客運輸合同訂立和運輸合同條件的初步證據(jù)”，包括“運輸合同條件、聲明、通知以及乘機聯(lián)和旅客聯(lián)等內(nèi)容”。實踐中，運輸合同條件往往會在航空公司的網(wǎng)頁上公開，并且通常在購票前會以適當形式告知旅客。運輸合同條件也會應要求遞交行業(yè)主管部門備案。新冠疫情爆發(fā)時，離漢通道關閉，在這種情況下旅客提出退票要求，或者航空公司取消航班應當屬于不可抗力導致的合同無法履行，雙方均可以免除承擔相應的責任。航空公司不應當收取退票費用，而旅客也喪失因為航班取消向航空公司要求退票以外其他賠償?shù)臋嗬?。在政府關閉某城市機場，暫停航班的情況以外，“不可抗力”的認定較為困難復雜，是否退票、退票是否可以收取費用較為復雜。從執(zhí)行的情況來看，民航局出臺的鼓勵性政策所涵蓋的期間內(nèi)，旅客受益于政策規(guī)定可以免費得到退款，但是政策不能覆蓋的情況下，退票是否收費則取決于航空公司運輸總條件的規(guī)定。

中國主要航空公司對退票的規(guī)定多數(shù)情況下不涉及不可抗力或緊急情況。運輸總條件中關于不可抗力的內(nèi)容通常僅涉及“不可抗力的定義”及不可抗力情況下的客票使用問題。例如，中國東方航空公司(以下簡稱“東航”)的國內(nèi)運輸總條件中，將不可抗力定義為“不能預見、不能避免且不能克服，即使采取一切合理的措施仍不能避免其后果發(fā)生的客觀情況”。這一規(guī)定實際上和《合同法》第117條、《民法典》第180條的規(guī)定沒有實質(zhì)性的區(qū)別，僅在表述上略有差異。中國南方航空公司(以下簡稱“南航”)則在運輸總條件中的客票使用條款中增加了對旅客在發(fā)生不可抗力情況下盡早通知航空公司的要求。中國國際航空公司(以下簡稱“國航”)更進一步，增加了“我們在扣除合理的費用后，對于不得退款的部分，我們將為您出具有關憑證”的措辭，間接認可了在旅客因不可抗力情況下主張退票的權利和操作層面的具體規(guī)則。在退票方面，國航的退票規(guī)定僅包括自愿退票和非自愿退票兩種情況，東航、海南航空公司、四川航空公司、廈門航空公司均屬于類似情況。因此，在發(fā)生疫情時，旅客自發(fā)或按照政策引導選擇退票是否可以免收相關費用沒有明確的規(guī)定，需要結合對不可抗力原則的解讀進行處理。例如，南航對旅客非自愿退票的情形進行了進一步的細分，明確了南航原因或非南航原因兩種情況。參照南航對非自愿客票變更的規(guī)定和國際運輸總條件中的規(guī)定，非南航原因主要包括“天氣、空中交通管制等無法控制或不能預見的原因”。山東航空公司在運輸總條件中規(guī)定，非自愿退票涵蓋“不可抗力(包括天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢等因素)”。這兩種模式為行政命令引導下的退票預留了接口，和免費退票政策的銜接較為順暢。

國外航空公司的運輸總條件中對不可抗力、政府行政指令和退款的規(guī)定往往更加明確具體，在實踐中也起到了保護消費者權益的效果。首先，在與政府法規(guī)要求、指令、命令的對接方面，美國航空公司、達美航空公司、美國聯(lián)合航空公司在運輸總條件中都明確規(guī)定“Force Majeure”包括氣象或天氣狀況影響、恐怖活動、戰(zhàn)爭、罷工、政府規(guī)章及指令的要求等內(nèi)容。在發(fā)生不可抗力的情況下，航空公司可以拒絕運輸旅客、取消旅客的訂座，而僅僅承擔退還票款的義務。從權利義務對等的角度考慮，航空公司當然也應該承擔發(fā)生不可抗力情況下旅客主張退票時的退款義務。其次，就退票而言，各航空公司的規(guī)定較中國航空公司的規(guī)定更加詳細、更具有可操作性，且對旅客權益的保護更加有力。例如，美國航空公司允許持有不可退客票的旅客付費改簽客票，同時規(guī)定在航空公司取消航班(無論是否是航空公司原因)、航班時刻延誤4小時以上、乘客或同行人死亡、軍令和在購票24小時內(nèi)取消(至少在出行前2天 預訂機票的情況下)的情況下，按照與付款方式相同的方式退款。對于可退款客票，美國航空公司承諾7天內(nèi)退款至信用卡，或20天內(nèi)退還現(xiàn)金。

通過對中、美主要航空公司運輸總條件的簡單比較，可以發(fā)現(xiàn)美國航空公司對不可抗力的約定通常更加具體、全面，同時對退票的內(nèi)容規(guī)定也更加詳細。盡管如此，運輸總條件作為航空公司提供的運輸合同的內(nèi)容，在法律上仍然沒有脫開“格式條款”的范疇。航空公司對不可抗力進行解讀，更多地關注在發(fā)生構成不可抗力的事由時，盡可能降低航空公司取消航班時可能承擔的賠償義務方面。然而由于運輸合同的特殊性，旅客在締約時難以把發(fā)生此類事由時旅客享有的權利納入相關條款之中。約定上的差異，對雙方的權利義務并沒有實際的影響，不可抗力規(guī)則作為介于“強制性規(guī)范”與“任意性規(guī)范”之間的混合型規(guī)范，合同中約定的不可抗力條款和法律規(guī)定不一致時，可以在立法、司法、行政環(huán)節(jié)中予以再平衡[1]。美國交通部2020年4月3日出臺的政策沒有明確要求航空公司為在疫情期間自愿退票的旅客辦理退款，僅僅對航班取消時的退款義務、退款方式、退款期間進行了明確的要求。在2020年5月12日發(fā)布的退票政策解讀中，美國交通部就明確宣稱，這一解讀僅僅是對已發(fā)布政策要求的解讀，幫助消費者知悉退票時應享有的權利，指導受管理的對象更好地遵從交通運輸部的指令，避免因違規(guī)受到處分。當航空公司取消航班或航班計劃顯著改變時，拒絕按照要求退款的本國、外國航空公司及其代理將被美國交通部認定為存在不公平或欺騙性的行為受到處罰。同時，美國交通部強調(diào)，這一解讀并不具有法律意義上的效力，也并未對旅客是否可以依據(jù)不可抗力自愿退票進行解讀。考慮到不可抗力在認定上存在的困難和學術爭論，行政機關對這一問題進行回避絕非偶然。歐盟則在2020年3月18日發(fā)布的關于新冠疫情期間的乘客權利保護的委員會通知中，排除對旅客自愿退票情況進行解讀，同時，考慮航空公司流動性緊張的情況，進一步闡明航空公司受疫情影響取消航班時免于承擔EC 261/2004規(guī)定的250～600歐元補償?shù)牧x務。

中國的立法機關、司法機關較早對疫情防控措施是否構成不可抗力進行了解讀。2020年2月10日，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會發(fā)言人、研究室主任在答記者問時指出，當前中國發(fā)生了新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為了保護公眾健康，政府也采取了相應疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當事人來說，屬于不能預見、不能避免并不能克服的不可抗力。最高人民法院2020年4月16日也印發(fā)了《關于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見(一)》，明確因疫情或者疫情防控措施直接導致合同不能履行的，依法適用不可抗力的規(guī)定，根據(jù)疫情或者疫情防控措施的影響程度部分或者全部免除責任。這一規(guī)定沿襲自“非典”期間發(fā)布的《關于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關審判、執(zhí)行工作的通知》(法〔2003〕72號)。亦即，當事人主張法院認定符合不可抗力法定要件的，應當適用《中華人民共和國民法總則》第180條、《合同法》第117條和第118條等規(guī)定妥善處理，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在證據(jù)方面，主張適用不可抗力的當事人應當就不可抗力直接導致民事義務部分或者全部不能履行的事實承擔舉證責任。立法機關的解讀、司法機關發(fā)布的案例指導無疑具有極大的現(xiàn)實意義，但是通過司法程序解決幾千萬次的退票糾紛顯然不具有可行性，在這一背景下理解民航局發(fā)布的通知，可以看出是為了保障疫情防控的效果，在平衡航空公司與旅客權利保護方面做出的努力。同時，也應清醒地認識到，這一系列通知所反映出的人民至上思想，有必要在制度層面上予以固化，需要整體考慮旅客、航空公司、客票代理機構的權益保護。一方面，需要通過行政法規(guī)及以上層級的立法，更加明確授予主管部門在特殊情況下發(fā)布有關指令的權力；另一方面，需要通過強化對航空公司運輸總條件的備案管理，通過日常管理引導航空公司在運輸總條件中建立與政府指令的對接。同時，按照有關法律規(guī)定，借鑒國外航空公司的有關規(guī)定，形成退款條件、形式、期限更加明確具體，有利于保護消費者權益的條款，指導航空公司納入運輸總條件，充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，對運輸合同的內(nèi)容進行優(yōu)化。

四、持續(xù)完善相關政策措施的建議

在應對危機的過程中，中、美兩國政府都及時采取了大量措施控制疫情擴散，加大對經(jīng)濟的刺激力度。除了前文討論的政策措施外，行業(yè)管理方面兩國都針對疫情暴露出來的問題積極發(fā)布政策措施予以應對。例如，按照時刻管理的慣例，航空公司獲得航班時刻歷史優(yōu)先權通常對時刻執(zhí)行率和時段有明確要求。疫情期間兩國也都發(fā)布政策豁免中國國內(nèi)航線的有關時刻要求，同時根據(jù)對等原則豁免國際航班時刻管理的有關要求。針對疫情期間物資快速運輸需要提高，但客運航線斷航，客機腹艙載貨量急劇下降導致航空運力不足的問題，兩國政府均發(fā)布指南允許客機簡單改裝后全貨運運行，對行業(yè)發(fā)展起到了紓危解困的作用。從根本上說，政府的政策措施更多的是應急的解困措施，行業(yè)復蘇更多依賴于需求的復蘇?？傮w來看，中國制度優(yōu)勢在疫情防控中顯現(xiàn)出巨大的實際效果。受益于中國整體疫情防控形式好轉(zhuǎn)，中國民航運輸也在世界上率先回暖。在生產(chǎn)運行方面，民航主要生產(chǎn)指標降幅連續(xù)收窄。美國受制于疫情防控不利的整體環(huán)境，行業(yè)恢復仍然緩慢，刺激政策僅能幫助行業(yè)基本維持運行。但在操作層面，仍然有值得學習借鑒之處。

根據(jù)前文的分析以及基本這次新冠疫情防范中出現(xiàn)的問題和不足，中國疫情防控工作可以在以下方面予以完善：

(一)完善法律授權，建立與防控需要相適應的法規(guī)體系

疫情防控期間，新的問題不斷出現(xiàn)，除了前文提及的退票政策、經(jīng)濟刺激政策以外，行政機關還發(fā)布了一系列政策措施，如調(diào)整國際航班第一入境點、國際航班“五個一”政策、國際機票直銷模式等。多數(shù)措施在現(xiàn)有法律中僅有原則性規(guī)定，需要按照依法行政的理解進一步完善，明確行使權力的主體、程序，研究適度擴大行業(yè)主管部門在市場管理方面的職權。

(二)及時總結經(jīng)驗，加強經(jīng)驗成果的制度轉(zhuǎn)化

疫情防控期間出臺的“客機載貨”“時刻豁免”等特殊政策對原有規(guī)范作出了偏離或強化，安全檢查等的具體措施、流程和過去相比也有了較大的變化。這些經(jīng)驗都是未來應對其他突發(fā)事件的寶貴財富，建議在對相關規(guī)章、規(guī)范性文件進行修訂時把相關經(jīng)驗固化為制度成果，更好地指導未來的工作。

(三)優(yōu)化管理方式，做好“平時”與“戰(zhàn)時”的銜接

美國對機場的補貼較好地利用了“機場改進計劃”的基礎，美國、歐盟、加拿大等交通運輸部門對退票的指令也都與運輸總條件管理等“平時”措施有較好的銜接。建議借鑒此種做法，對平時管理的政策邏輯進行梳理，找準政策實施的抓手，做好平時狀態(tài)和應急狀態(tài)管理政策的銜接。

注釋：

① 按照《國際衛(wèi)生條例(2005)》的定義，國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指根據(jù)該條例的有關實體、程序性規(guī)定所確定的不同尋常的事件，包括通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛(wèi)生風險，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應對措施。

② 這一概念正是2003年“非典”疫情的直接觸動下誕生的。參見：龔向前《論國際衛(wèi)生條例在中國的適用》，《河北法學》2006年第4期，第62—65頁。

③ 世界衛(wèi)生組織前五次宣布的PHEIC分別為：2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015年的“寨卡”疫情、2018年開始的剛果(金)埃博拉疫情。

④ 聯(lián)合國開發(fā)計劃署對疫情影響的評估，網(wǎng)址為：https://www.asia-pacific.undp.org/content/rbap/en/home/coronavirus.html。

⑤ 預計2021年，全球收入客公里(RPKs)仍將比疫情前下降36%以上。

⑥ 2020年2月飛機日利用率2.7小時，3月上升至3.7小時，4月進一步上升至3.8小時。

⑦ 中國民航主要生產(chǎn)指標統(tǒng)計，網(wǎng)址為：http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TJSJ/202006/P020200622461984478024.pdf。

⑧ 國際航空運輸協(xié)會2020年6月9日行業(yè)經(jīng)濟分析報告，網(wǎng)址為：https://www.iata.org/en/iata-repository/publications/economic-reports/airline-industry-economic-performance-june-2020-report/。

⑨ 聯(lián)邦預算委員會關于救助法案的可視圖表，網(wǎng)址為：http://www.crfb.org/blogs/visualization-cares-act。