航天法的主要特征與基本原則初探

黃建余，馮 旭

(北京跟蹤與通信技術(shù)研究所，北京 100094)

一、前言

2013年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)將《航天法》列入第三類立法規(guī)劃項(xiàng)目，2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)將《航天法》升格為第二類立法規(guī)劃項(xiàng)目，航天法的制定進(jìn)入到加快推進(jìn)的階段。《航天法》作為航天領(lǐng)域納入立法規(guī)劃的唯一立法項(xiàng)目，將是規(guī)范和促進(jìn)中國(guó)航天活動(dòng)的最重要的法律。發(fā)揮航天基本法的作用，對(duì)后續(xù)航天法律體系建設(shè)和加強(qiáng)航天法治具有重要意義[1-2]。

法律原則是法的基本要素之一，是法律的基礎(chǔ)性真理、原理或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點(diǎn),是法律體系所不可或缺的。每一種法律體系或法律部門都有某些最后原則，從而引申出所有其他原則，這些最后原則就是基本原則[3]。例如，憲法中的“分權(quán)原則”、刑法中的“罪行法定原則”、民法中的“誠(chéng)實(shí)信用原則”、行政法中的“合法性原則”以及國(guó)際法中的“主權(quán)平等原則”等。

按照法律原則的釋義和分類，可以認(rèn)為，航天法基本原則是適用于航天法律體系的、體現(xiàn)航天法根本價(jià)值的法律原則，是法律基本原則在航天領(lǐng)域的具體化，構(gòu)成航天領(lǐng)域法律規(guī)則的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。航天法基本原則對(duì)于航天法的制定具有指導(dǎo)意義，是對(duì)航天領(lǐng)域立法、司法、解釋和法律主體的航天活動(dòng)起指導(dǎo)性作用的強(qiáng)制性法律規(guī)則。

文章所指航天法是指國(guó)內(nèi)規(guī)范航天活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等；《航天法》則是航天法律體系的核心，在位階上屬于上位法或基本法。航天法的基本原則，需要在《航天法》的論證編寫過程中得到體現(xiàn)。

二、航天法的主要特征

航天法具有國(guó)家制定和認(rèn)可、規(guī)范權(quán)利和義務(wù)、由國(guó)家強(qiáng)制力保證等基本特征，還因航天活動(dòng)的特殊性和航天法其調(diào)整對(duì)象的特殊性，又表現(xiàn)出航天法本身所具備的、區(qū)別于其他法律的一些特征，主要包括綜合性、國(guó)際性、系統(tǒng)性和發(fā)展性四個(gè)方面。

(一)綜合性

航天法是兼具公法和私法雙重屬性的多法律部門綜合的特征[4-5]。航天事業(yè)發(fā)展初期，主要以國(guó)家航天為主。中國(guó)參加的以《外空條約》為代表的國(guó)際航天法(也稱外層空間法)，賦予國(guó)家航天監(jiān)管責(zé)任，包括航天發(fā)射許可、空間物體登記、航天活動(dòng)損害賠償、航天安全管理、航天產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)出口管理等，這是國(guó)家航天管理機(jī)關(guān)依職權(quán)從事的活動(dòng)，屬于公法范疇，具有行政法和經(jīng)濟(jì)法的基本特征。航天技術(shù)發(fā)展帶動(dòng)商業(yè)航天的興起，商業(yè)航天活動(dòng)法律主體之間的合同關(guān)系和侵權(quán)關(guān)系，屬于私法范疇，具有物權(quán)法、合同法、侵權(quán)行為法等民商法的基本特征。作為航天領(lǐng)域法律體系的基本法，《航天法》也應(yīng)該是公法和私法的綜合體。

(二)國(guó)際性

外層空間的國(guó)際法地位以及航天活動(dòng)的國(guó)際性，決定了航天法的國(guó)際性特征[6-8]?！锻饪諚l約》第2條規(guī)定了外層空間(包括月球和其他天體)的法律地位，明確外空(包括月球和其他天體)屬于國(guó)際公域，不得據(jù)為己有。航天器在外空的航行活動(dòng)主要在國(guó)際公域范圍。一國(guó)航天活動(dòng)中的頻率軌位協(xié)調(diào)、航天器管控和外空安全管理等，需要通過國(guó)際交流與合作才能實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的航天法，也需要體現(xiàn)國(guó)際空間法的基本原則要求和國(guó)際履約義務(wù)。

(三)系統(tǒng)性

航天工程的體系性和航天活動(dòng)主體的多樣性，決定了航天法的系統(tǒng)性特征[9-10]。航天器研制、發(fā)射、運(yùn)營(yíng)、返回等是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，需要航天器、運(yùn)載器、發(fā)射場(chǎng)、著陸場(chǎng)、測(cè)運(yùn)控、地面應(yīng)用系統(tǒng)等相互配合。航天活動(dòng)主體，除了包括航天活動(dòng)管理的政府和軍隊(duì)部門外，還涉及航天科研生產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和民營(yíng)商業(yè)企業(yè)、航天基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的相關(guān)單位和實(shí)體以及更加廣泛的航天產(chǎn)品和服務(wù)提供者和用戶。航天活動(dòng)所形成的法律關(guān)系，涉及行政法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。隨著航天探索利用領(lǐng)域的拓展，必然導(dǎo)致航天法主體的多樣化、法律價(jià)值的協(xié)調(diào)化以及法律本體的體系化。

(四)發(fā)展性

航天技術(shù)、航天活動(dòng)的快速發(fā)展以及航天領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜，決定了航天法的發(fā)展性特征[7，11-12]。在外空探索、開發(fā)與應(yīng)用的需求牽引和航天技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，人類航天活動(dòng)的空間范圍和活動(dòng)形式不斷擴(kuò)大，航天法的調(diào)整范圍和領(lǐng)域也隨之?dāng)U大，必然推動(dòng)航天活動(dòng)社會(huì)關(guān)系向復(fù)雜化方向發(fā)展，特別是在外空商業(yè)化應(yīng)用、外空軍事化發(fā)展、外空資源開發(fā)等領(lǐng)域尤其顯著?！傲⒎ㄏ刃小辈粌H是國(guó)際外空法的顯著特點(diǎn)，也是國(guó)內(nèi)航天法的一個(gè)重要特征。航天法的發(fā)展性要與航天事業(yè)發(fā)展水平和發(fā)展步伐相適應(yīng)，合理地處理好法律前瞻性與事業(yè)發(fā)展規(guī)律性之間的關(guān)系，是國(guó)內(nèi)航天法建設(shè)所需要關(guān)注的一個(gè)重要問題。

三、航天法的基本原則

無論在法律文件中是否明確規(guī)定，航天法的基本原則都是存在并具有自身基本特點(diǎn)[3]。一是頂層指導(dǎo)性，也就是對(duì)于航天領(lǐng)域的“事”和“人”的覆蓋性廣，宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)；二是穩(wěn)定性，也就是充分體現(xiàn)航天領(lǐng)域的“社會(huì)價(jià)值”，這種價(jià)值是不會(huì)輕易改變的；三是抽象性，也就是在適用具體的“事”和“人”的權(quán)力和義務(wù)方面應(yīng)該是原則性和抽象性的，可以稱為“非決斷性”特點(diǎn)，是法理學(xué)所說的“僅指向或有利于某種決定”。

航天法的基本原則，應(yīng)符合以下三個(gè)條件：一是能夠反映和體現(xiàn)航天法的本質(zhì)屬性，而不是其他部門法律的法律原則；二是應(yīng)能大體體現(xiàn)和適應(yīng)所有航天相關(guān)法律規(guī)則的要求，對(duì)具體的航天法律規(guī)則具有統(tǒng)攝功能；三是反映航天法的根本價(jià)值和時(shí)代精神。由此認(rèn)為，航天法的基本原則至少應(yīng)包括遵守國(guó)際法原則、安全與發(fā)展原則、利益保護(hù)與平衡原則三個(gè)方面。

(一)遵守國(guó)際法原則

目前，各國(guó)的航天活動(dòng)同時(shí)受相關(guān)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法(如有)的約束。航天活動(dòng)從其性質(zhì)上看具有國(guó)際性的特征，各國(guó)的航天活動(dòng)必須符合以聯(lián)合國(guó)五項(xiàng)外空條約為核心的國(guó)際外空法(屬于國(guó)際法的一個(gè)分支)。這一義務(wù)的落實(shí)需要國(guó)內(nèi)法作為銜接和保障。就各國(guó)的航天法而言，其立法的重要依據(jù)之一便是《外空條約》第6條有關(guān)國(guó)家對(duì)(無論是其政府部門或者是非政府實(shí)體從事的)航天活動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任以及對(duì)非政府實(shí)體的航天活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)的授權(quán)與監(jiān)督的原則性規(guī)定。

遵守國(guó)際法，是各國(guó)公認(rèn)的處理現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則。在外空領(lǐng)域，有些國(guó)家為實(shí)施有關(guān)外層空間的國(guó)際條約義務(wù)而專門制定了國(guó)內(nèi)法，有些國(guó)內(nèi)法的制定本身就是實(shí)施外層空間國(guó)際條約有關(guān)條款的需要[13]。遵守國(guó)際法原則，不僅是航天法的國(guó)際性特點(diǎn)的體現(xiàn)，還是國(guó)際外層空間法的基本準(zhǔn)則之一，對(duì)于保障外層空間探索與利用的秩序尤為重要。

中國(guó)《憲法》對(duì)于國(guó)際法和條約在國(guó)內(nèi)的效力沒有明文規(guī)定，但從2018年修正的《憲法》第67條第15款以及1990年發(fā)布實(shí)施的《締結(jié)條約程序法》的規(guī)定來看，中國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際法和條約在中國(guó)法律體制內(nèi)與法律具有同等效力。根據(jù)中國(guó)的法律實(shí)踐,條約在中國(guó)的適用大體上有兩種不同的方式：直接適用和轉(zhuǎn)化適用?！睹裼煤娇辗ā泛汀逗Ｉ谭ā返囊?guī)定屬于直接適用，而《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》則是在中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之后的轉(zhuǎn)化適用[14]。在航天領(lǐng)域，中國(guó)參加了《外空條約》《責(zé)任公約》《登記公約》《營(yíng)救協(xié)定》以及《國(guó)際電信聯(lián)盟組織法》等其他相關(guān)多邊或雙邊條約，這些國(guó)際條約應(yīng)適用于中國(guó)開展的航天活動(dòng)。中國(guó)頒布的《空間物體登記許可證管理辦法》和《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》，就是中國(guó)加入外空相關(guān)國(guó)際條約后的轉(zhuǎn)化適用。

當(dāng)前，調(diào)整外空活動(dòng)的國(guó)際法主要有《外空條約》《責(zé)任公約》《登記公約》《營(yíng)救協(xié)定》和《月球協(xié)定》五個(gè)條約。聯(lián)合國(guó)也通過了《各國(guó)利用人造衛(wèi)星進(jìn)行國(guó)際直接電視廣播所應(yīng)遵守的原則》《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》《關(guān)于在外層空間使用核動(dòng)力源的原則》三項(xiàng)原則，還有《全面核禁試條約》《環(huán)境公約》等一些涉及外空的國(guó)際條約。這些條約和原則所確定的外空活動(dòng)法律原則，是制定國(guó)內(nèi)航天法需要遵守的國(guó)際法原則。歸納起來共有11項(xiàng)[6-7]，分別是：全人類共同利益原則、自由探索和利用原則、不得據(jù)為己有原則、限制軍事化原則、援助宇航員原則、國(guó)家責(zé)任與賠償原則、對(duì)外空物體的管轄權(quán)和所有權(quán)原則、外空物體登記原則、保護(hù)外空環(huán)境原則、國(guó)際合作原則、遵守國(guó)際法原則。

國(guó)際法的這些原則，理應(yīng)為各國(guó)航天法所吸收并通過適當(dāng)?shù)臈l文加以落實(shí)。從各國(guó)航天立法實(shí)踐來看，上述原則均通過不同方式轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的一部分。具體而言，各國(guó)航天法在落實(shí)國(guó)際法的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任方面，主要體現(xiàn)為遵守國(guó)際法原則。為遵守國(guó)際法，各國(guó)的航天立法又主要體現(xiàn)為維護(hù)外層空間的法律地位、明確國(guó)家在航天領(lǐng)域的權(quán)利、落實(shí)航天活動(dòng)的限制性義務(wù)和要求、落實(shí)國(guó)家對(duì)航天活動(dòng)的監(jiān)管責(zé)任以及加強(qiáng)航天活動(dòng)的國(guó)際合作五個(gè)方面。

第一，維護(hù)外層空間的法律地位[6-7]。《外空條約》《月球協(xié)定》都明確了外層空間的法律地位，雖然表述略有差異，法理概念上也不盡相同，但總體上可以定位為：外層空間不屬于任何國(guó)家主權(quán)和管轄范圍，甚至也不屬于國(guó)際社會(huì)或全人類，它對(duì)所有國(guó)家開放，各國(guó)可以按照國(guó)際法自由探索和利用，但不得以任何方式將外層空間的任何部分據(jù)為己有。中國(guó)現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定外層空間的法律地位，在中國(guó)的航天法中是否有必要以及如何界定外空的法律地位問題值得深入探討。但是，國(guó)內(nèi)航天法的法律規(guī)范不應(yīng)與外層空間的法律地位相沖突，如在主張外空的權(quán)益時(shí)不應(yīng)對(duì)外空的任何部分主張國(guó)家主權(quán)。

第二，明確國(guó)家在航天領(lǐng)域的權(quán)利。法是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會(huì)關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法律現(xiàn)象中具有邏輯聯(lián)系的各個(gè)環(huán)節(jié)和法律運(yùn)行的全過程[3]。航天法也是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制，調(diào)整航天領(lǐng)域人的行為和社會(huì)關(guān)系。由于國(guó)際法不能直接約束國(guó)內(nèi)的自然人和法人，國(guó)家履行國(guó)際條約是需要以國(guó)內(nèi)航天法作為中介。所以，與航空[15]、海洋等領(lǐng)域法律一樣，國(guó)家權(quán)利應(yīng)該由航天法明文規(guī)定、或包含在航天法的規(guī)范邏輯中，或可以從航天法的法律精神和法律原則中推定出來。

與領(lǐng)土、領(lǐng)空和領(lǐng)海的國(guó)家主權(quán)權(quán)利不同，航天法的國(guó)家權(quán)利不表現(xiàn)在對(duì)外層空間全部或部分物理空間的主權(quán)權(quán)利方面，而主要體現(xiàn)在國(guó)家獨(dú)立、平等開展航天活動(dòng)以及行使管轄和控制的權(quán)利等方面。

各國(guó)在航天領(lǐng)域的核心權(quán)利是自由探索與利用權(quán)。充分利用法律手段確保自由進(jìn)出外空、利用外空、管理外空，已成為世界各大國(guó)制定實(shí)施國(guó)家航天戰(zhàn)略、建立國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要內(nèi)容。根據(jù)《外空條約》，自由探索與利用權(quán)利體現(xiàn)為六個(gè)方面：一是基于和平目的自由探索和利用，包括自由進(jìn)入、利用、科學(xué)考察；二是作為登記國(guó)對(duì)其外空物體(及所載人員)具有管轄權(quán)、控制權(quán)和所有權(quán)；三是對(duì)落入境外的本國(guó)外空物體擁有索回權(quán)；四是對(duì)他國(guó)計(jì)劃實(shí)施的可能造成有害干擾的外空活動(dòng)具有磋商權(quán)；五是對(duì)其他國(guó)家外空物體發(fā)射的參觀請(qǐng)求權(quán)；六是基于互惠基礎(chǔ)上的天體設(shè)施訪問權(quán)。對(duì)現(xiàn)有航天法立法實(shí)踐的觀察發(fā)現(xiàn)，各國(guó)對(duì)外層空間的自由探索與利用權(quán)通常體現(xiàn)在國(guó)家政策文件中，一般不在法律文件中明文規(guī)定，而是體現(xiàn)在法律規(guī)范的邏輯和法律原則之中。

第三，落實(shí)航天活動(dòng)的限制性義務(wù)和要求[16]。外空國(guó)際法除了賦予各國(guó)自由探索與利用的平等權(quán)利外，還明確了航天活動(dòng)主體應(yīng)履行的限制性義務(wù)，如充分注意義務(wù)、磋商義務(wù)、營(yíng)救與返還義務(wù)、物體登記義務(wù)、保護(hù)外空環(huán)境義務(wù)等，以及一些具體的限制性要求，如為所有國(guó)家謀福利要求、和平利用要求、損害責(zé)任賠償要求等。這些限制性義務(wù)和要求已經(jīng)為大多數(shù)航天國(guó)家所接受，部分限制性義務(wù)和要求被轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)航天法的具體政策或法律規(guī)則。對(duì)于中國(guó)航天法，需要在維護(hù)國(guó)家利益的前提下，根據(jù)中國(guó)航天實(shí)際落實(shí)國(guó)家締結(jié)或參加的國(guó)際條約的限制性義務(wù)和要求，以避免構(gòu)成國(guó)際不法行為，規(guī)避航天活動(dòng)的國(guó)際法律責(zé)任。《美國(guó)國(guó)家航空航天法》開篇就明確：“出于和平目的和為全人類謀福利，開展各項(xiàng)航天活動(dòng)是美國(guó)的政策。”[17]《美國(guó)聯(lián)邦法典》第51篇，明確了航天活動(dòng)許可審查和空間物體登記的要求。《俄羅斯聯(lián)邦空間活動(dòng)法》第1條就提出：“應(yīng)遵守……公認(rèn)的國(guó)際法原則與規(guī)則、俄羅斯聯(lián)邦參加或締結(jié)的國(guó)際條約……”[18]《奧地利空間活動(dòng)法》明確提及了按照國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施空間碎片減緩[19]。

第四，落實(shí)國(guó)家對(duì)航天活動(dòng)的監(jiān)管責(zé)任[15,20]?！锻饪諚l約》第6條賦予了國(guó)家監(jiān)管航天活動(dòng)的責(zé)任和義務(wù)，成為國(guó)家監(jiān)管本國(guó)航天活動(dòng)的行政權(quán)力。對(duì)于監(jiān)管對(duì)象，既包括國(guó)家組織開展的政府航天活動(dòng)、政府間國(guó)際組織開展的航天活動(dòng)，也包括一國(guó)自然人、法人和非政府組織開展的各種性質(zhì)的航天活動(dòng)。對(duì)于監(jiān)管的具體活動(dòng)范疇，各國(guó)有“在外空的活動(dòng)”“進(jìn)入和探索利用外空的活動(dòng)”等不同的限定。可以認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)管應(yīng)適用于“有意指向外空的活動(dòng)”，包括為了航天開展的地面相關(guān)活動(dòng)，也就是覆蓋航天活動(dòng)全過程和全要素。對(duì)于監(jiān)管方式，按照聯(lián)合國(guó)大會(huì)68/74號(hào)決議推薦的“國(guó)家空間立法示范法索非亞模本”，包括“許可”“登記”“持續(xù)監(jiān)督”等基本監(jiān)管要素，也包括國(guó)家承擔(dān)航天活動(dòng)損害賠償責(zé)任帶來的“賠償追索”與“強(qiáng)制保險(xiǎn)”等要素。落實(shí)到國(guó)內(nèi)航天法，需要建立航天活動(dòng)的許可、登記、監(jiān)督和賠償與保險(xiǎn)等制度。

從各國(guó)實(shí)踐來看，主要的航天大國(guó)都建立了空間活動(dòng)的管理體制，明確了監(jiān)管機(jī)關(guān)及其職責(zé)，許可制度、登記制度、損害賠償制度就是落實(shí)這一監(jiān)管責(zé)任的具體體現(xiàn)。從管轄范圍看，基于屬地、屬人和保護(hù)性原則對(duì)相關(guān)航天活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管已經(jīng)成了各國(guó)的普遍性做法。

第五，加強(qiáng)航天活動(dòng)的國(guó)際合作[20]。合作是國(guó)際法規(guī)定的國(guó)家基本義務(wù)，國(guó)際合作也是《外空條約》明確的重要法律原則。聯(lián)合國(guó)1996年發(fā)布了《外空國(guó)際合作宣言》，聯(lián)合國(guó)機(jī)制外也形成了一系列區(qū)域多邊、雙邊航天國(guó)際合作協(xié)議，如《歐洲空間局協(xié)定》《亞太空間合作組織公約》等，形成了航天國(guó)際合作的法律框架與機(jī)制。當(dāng)前，航天國(guó)際合作正逐步成為各國(guó)加快本國(guó)和全球航天發(fā)展的重要途徑，是各國(guó)實(shí)現(xiàn)航天發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑和關(guān)鍵因素。美國(guó)的《美國(guó)國(guó)家航空航天法》《商業(yè)航天發(fā)射法修正案》，俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦空間活動(dòng)法》，烏克蘭的《空間活動(dòng)法》，日本的《宇宙基本法》等，都對(duì)國(guó)際合作有專門的規(guī)定。中國(guó)2000年以來的每份《中國(guó)的航天》白皮書，都以專章的形式，闡述了中國(guó)航天活動(dòng)國(guó)際合作的基本政策、主要活動(dòng)和重點(diǎn)領(lǐng)域。

(二)安全與發(fā)展原則

安全與發(fā)展既是各國(guó)從事航天活動(dòng)的基本需求，也是中國(guó)航天法立法的基本原則之一。

安全從廣義的角度包含Safety和Security兩個(gè)層面，國(guó)內(nèi)也有將Safety翻譯成安全，將Security翻譯成安保以示區(qū)別。按照一般觀點(diǎn)，Safety強(qiáng)調(diào)的是一種安全的狀態(tài)，確保外界因素不會(huì)對(duì)人和財(cái)產(chǎn)造成損害，這種危險(xiǎn)因素往往是人們可以掌控和避免的。Security泛指受到保護(hù)的條件或避免暴露于危險(xiǎn)中，這種危險(xiǎn)通常是有意行為所造成的，這種行為具有明顯的損害傾向性。因此，航天領(lǐng)域的安全極可能涉及純技術(shù)原因引發(fā)的安全防護(hù)需求，如減緩空間碎片、防止出現(xiàn)意外碰撞或確?？臻g操作行為的安全等，也包含可能對(duì)空間活動(dòng)和空間資產(chǎn)安全造成損害的人為因素，如對(duì)衛(wèi)星進(jìn)行打擊等。后者與軍控和國(guó)防密切相關(guān)，也是各國(guó)航天法所關(guān)注的重點(diǎn)。

航天，起源于服務(wù)國(guó)家安全的軍事航天活動(dòng)。服務(wù)于國(guó)家安全和發(fā)展，一直是各國(guó)航天活動(dòng)的重要目標(biāo)?！睹绹?guó)國(guó)家航空航天法》明確提出：“為了美國(guó)的普遍利益和安全，要求對(duì)航空航天活動(dòng)提供足夠的保障。”美國(guó)航天活動(dòng)，包括“與武器系統(tǒng)的研制、使用和防御有關(guān)的活動(dòng)”，并“將那些有軍用價(jià)值和軍事意義的新的研究成果用于直接與國(guó)防有關(guān)的部門”?！抖砹_斯聯(lián)邦空間活動(dòng)法》開篇就是“本法調(diào)整……鞏固俄羅斯聯(lián)邦國(guó)防和國(guó)家安全……為目的的空間活動(dòng)”，明確規(guī)定空間活動(dòng)目的包括“鞏固國(guó)防，保障俄羅斯國(guó)家安全”。日本2008年的《宇宙基本法》第3條明確提出，“空間開發(fā)利用必須……為確保國(guó)際社會(huì)和平與安全以及保障我國(guó)國(guó)家安全作貢獻(xiàn)”，解除了“非軍事化”原則對(duì)日本航天活動(dòng)的限制。中國(guó)2015年頒布實(shí)施的《國(guó)家安全法》，首次以法律形式確認(rèn)外空在國(guó)家安全格局中的地位，明確“維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全”，對(duì)于依法維護(hù)中國(guó)國(guó)家外空權(quán)益、維護(hù)國(guó)家安全具有重要意義。

從發(fā)展的角度而言，目前可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為各國(guó)的共識(shí)，無論是在國(guó)際層面就國(guó)家從事的航天活動(dòng)而言，還是在國(guó)內(nèi)層面就政府部門和非政府實(shí)體從事的航天活動(dòng)而言，可持續(xù)發(fā)展這一理念必須貫徹其中。

人類進(jìn)入太空時(shí)代是航天技術(shù)發(fā)展的巨大成就，而外空探索和利用又不斷促進(jìn)航天技術(shù)的飛速進(jìn)步?，F(xiàn)有的外空法規(guī)則，無論是國(guó)際法層面，還是國(guó)內(nèi)法層面，都以人類航天活動(dòng)和技術(shù)的可持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步為基礎(chǔ)和依托。同時(shí)，規(guī)則的出現(xiàn)和日益細(xì)化又促進(jìn)和保障了航天活動(dòng)和技術(shù)的可持續(xù)發(fā)展。從發(fā)展與安全的關(guān)系來看，發(fā)展有賴于安全的外部環(huán)境和技術(shù)要求，安全為發(fā)展提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)的基礎(chǔ)。毫無疑問，安全與發(fā)展原則是航天法的核心原則之一。當(dāng)然，這一原則也可繼續(xù)和具體拆分為安全原則、安保原則與可持續(xù)發(fā)展原則。

(三)利益保護(hù)與平衡原則

對(duì)航天領(lǐng)域的利益，可以從多個(gè)角度和維度進(jìn)行剖析。例如，國(guó)際社會(huì)共同利益與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與私人利益等。無論是國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法，以保護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)、適當(dāng)平衡其他利益是主要的立法取向。

“公共利益”，不是一個(gè)確定的法律概念。“公共利益”的界定在法學(xué)界也未有一致意見[21-22]，但從公平、正義、安全、自由、秩序、效率等法的價(jià)值可以推斷，保護(hù)公共利益應(yīng)該是法的根本目的之一。在中國(guó)《憲法》《行政許可法》《民法典》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《民用航空法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等多部法律中，均有維護(hù)“公共利益”相關(guān)的規(guī)則，這也是公共利益原則在中國(guó)法律中具有重要地位的具體例證。

維護(hù)公共利益的本質(zhì)，是滿足公眾需要。當(dāng)前，航天已經(jīng)深度融入到國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活、科技進(jìn)步的方方面面，具有明顯的公共利益特征，可以滿足不特定社會(huì)成員的公共需要。衛(wèi)星通信、導(dǎo)航、遙感等航天活動(dòng)，可以帶來維護(hù)世界和平、增強(qiáng)國(guó)家安全、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、改善社會(huì)生活質(zhì)量的社會(huì)公共利益；載人航天、月球探測(cè)、深空探測(cè)、外空資源開發(fā)等航天活動(dòng)，可以帶來拓展人類活動(dòng)視野和空間、促進(jìn)人類認(rèn)知水平提升、帶動(dòng)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的社會(huì)公共利益。滿足公共利益，是航天法的根本目的，公共利益最大化也是航天法立法、司法和法律監(jiān)督的基本目標(biāo)。同時(shí)，還應(yīng)該把航天法律法規(guī)的完善，作為實(shí)現(xiàn)航天公共利益的重要保證，達(dá)成航天活動(dòng)的國(guó)際共同利益、公共利益和個(gè)人利益三者之間的平衡。利益保護(hù)與平衡原則，在各國(guó)航天法中又主要體現(xiàn)為四個(gè)方面。

第一，國(guó)際共同利益[8，12，14]。國(guó)際共同利益原則是國(guó)際航天法的重要法律原則，是對(duì)自由探索與利用原則的限制性原則。按此原則，航天活動(dòng)是以“為全人類謀求共同利益”而開展的。該原則的核心，是共同所有、分享利益。其立法本意，是指外空探索和利用只有在造福全人類利益的情況下才是合法的。任何不顧他國(guó)和全人類的利益,為謀求單方面利益進(jìn)行的外空活動(dòng),包括以商業(yè)或軍事目的而利用,都是濫用權(quán)利的行為，但《外空條約》對(duì)如何實(shí)施這一原則缺乏明確具體的規(guī)定。各國(guó)往往都以平等、自由探索和利用外空原則為由,做出對(duì)自己有利的解釋。在選擇適用國(guó)際法時(shí)，也各有取舍，如主要航天國(guó)家都選擇不參加《月球協(xié)定》[23]。各國(guó)航天法也基本反映了這種政策取向，如美國(guó)2015年的《外空資源探索和利用法》就引起了國(guó)際法學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論。所以，國(guó)內(nèi)航天法不應(yīng)只是消極適用國(guó)際共同利益原則，而應(yīng)當(dāng)以維護(hù)國(guó)家利益為目標(biāo)，從法律角度鼓勵(lì)新空間資源的合理開發(fā)與利用、提倡積極的空間環(huán)境保護(hù)行為、規(guī)范現(xiàn)有空間資源的有序利用、促進(jìn)外空長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

第二，社會(huì)公共利益。公共利益是全體社會(huì)成員的共同目標(biāo)，雖然中國(guó)法律沒有明確公共利益的具體概念內(nèi)涵，但從《憲法》第51條可以認(rèn)為公共利益應(yīng)該包含“國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的利益”。鑒于航天的戰(zhàn)略性、前沿性和牽引性地位和作用，促進(jìn)航天事業(yè)發(fā)展，推廣航天技術(shù)與產(chǎn)品應(yīng)用，建設(shè)航天強(qiáng)國(guó)，是符合全社會(huì)公共利益的需求。在國(guó)內(nèi)航天法中，明確航天事業(yè)和各類航天活動(dòng)的法律地位、建立促進(jìn)航天事業(yè)發(fā)展的機(jī)制體制、保護(hù)航天法各類主體的合法權(quán)益、建立航天活動(dòng)法律規(guī)范，是落實(shí)公共利益原則的具體體現(xiàn)，如在航天基礎(chǔ)設(shè)施的開放使用方面，國(guó)家投資建設(shè)的航天發(fā)射場(chǎng)、航天測(cè)控運(yùn)控系統(tǒng)、空間站、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、地面重大航天基礎(chǔ)試驗(yàn)設(shè)施設(shè)備以及國(guó)家投資獲得的航天信息資源等是航天公共利益的物化表現(xiàn)形式，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，應(yīng)該依法對(duì)全社會(huì)開放利用，使國(guó)家、社會(huì)、集體和其他公民獲益。

第三，利益平衡。公共利益與個(gè)體利益根本上是一致的，但公共利益與個(gè)體利益在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中常常存在著沖突。利益平衡，是在一定的利益格局和體系下出現(xiàn)的利益體系相對(duì)和平共處、相對(duì)均勢(shì)的狀態(tài)。法律是平衡社會(huì)各種利益的工具和手段，通過法律的權(quán)威來協(xié)調(diào)各方利益沖突，使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。中國(guó)航天立法在落實(shí)公共利益原則的同時(shí)，需要注意處理好法律主體的利益平衡，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是處理好航天管理機(jī)制體制的均衡，應(yīng)通過航天法協(xié)調(diào)確定政府和軍隊(duì)的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)二者利益的協(xié)調(diào)和平衡；二是處理好軍民商航天發(fā)展的均衡，應(yīng)建立健全航天領(lǐng)域政府和軍隊(duì)的采購(gòu)機(jī)制，引導(dǎo)商業(yè)航天有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)航天產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的多元化發(fā)展格局，提升國(guó)家航天能力；三是處理好航天資源的國(guó)家動(dòng)員與補(bǔ)償平衡，應(yīng)建立為保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要的航天資源征用與補(bǔ)償機(jī)制；四是處理好商業(yè)航天發(fā)展之間的平衡，應(yīng)健全航天私法體系，完善商業(yè)航天發(fā)展所必需的物權(quán)、合同、侵權(quán)、商事和經(jīng)濟(jì)法制度，彌補(bǔ)現(xiàn)行的《物權(quán)法》《公司法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》的不足[5]。

第四，效率效益。法律對(duì)于社會(huì)的重要意義之一，是以其特有的權(quán)威性的分配權(quán)利和義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)效率效益最大化。所以，效率效益原則,就是指在法規(guī)制定和實(shí)施過程中,要努力以最少的社會(huì)資源消耗獲取最大的社會(huì)效果[3]。在航天法中，航天發(fā)射許可、航天安全管理等制度設(shè)計(jì)，應(yīng)體現(xiàn)成本效益觀念，優(yōu)化管理環(huán)節(jié)和程序，提高管理效率效益；促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推廣航天應(yīng)用、實(shí)施軍民融合戰(zhàn)略、培育航天產(chǎn)品市場(chǎng)等機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)體現(xiàn)資源集約高效利用、倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新活力，發(fā)揮航天法的調(diào)節(jié)和激勵(lì)作用，提高航天活動(dòng)的效率效益，增強(qiáng)中國(guó)航天的競(jìng)爭(zhēng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

基本原則是法的靈魂。航天活動(dòng)的特殊性，使航天法具有與其他部門法律不同的一些特征，客觀上也就存在適用于航天法律體系的、體現(xiàn)航天法根本價(jià)值的法律原則。文章從航天法的主要特征著手，分析探討了航天法的三個(gè)基本原則。文章是筆者參與《航天法》起草工作的一些理論思考和對(duì)航天法理論的初步嘗試，希望對(duì)于推進(jìn)《航天法》編制、加快中國(guó)航天法律體系建設(shè)發(fā)揮一些理論參考價(jià)值和實(shí)際指導(dǎo)意義。

航天法制建設(shè)是航天強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，航天立法既要重視國(guó)際法的作用，又要充分消化和借鑒國(guó)外同類立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要充分考慮中國(guó)航天事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，需要按照科學(xué)立法的原則精神，持續(xù)開展航天法的定位、概念、宗旨、原則和價(jià)值等理論層面的研究，推動(dòng)航天法律體系論證、設(shè)計(jì)和建設(shè)工作，全面提高航天立法水平。