貴州農(nóng)村“三變”試點改革跟蹤研究

史劍俠　劉秋云　黃平莉

摘 要 2014年貴州省六盤水市提出了“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”的“三變”改革，但此次改革中出現(xiàn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)不明、農(nóng)戶股權(quán)資金分配不均、市場參與度不夠和政府引導(dǎo)的不規(guī)范等現(xiàn)象在實踐中出現(xiàn)了許多問題。因此，在政府的強力推動和市場的不穩(wěn)定面前，“三變”改革的救濟保障就顯得必要。深入推進改革時并將其經(jīng)驗做法轉(zhuǎn)化為一定的法制模式使得其更容易推廣，這樣才會使得“三變”改革未來發(fā)展演變的不同結(jié)果顯得更加明朗，才能更好的把握其發(fā)展規(guī)律，服務(wù)社會經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 “三變”改革 救濟保障 法制模式

基金項目：本文為貴州財經(jīng)大學(xué)2019年度在校學(xué)生科研資助項目 項目編號2019ZXSB11。

作者簡介：史劍俠、劉秋云、黃平莉，貴州財經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院本科生。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.070

2019年的中央一號文件指出，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，總結(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗。在2020年的中央一號文件中說到全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。“三變”改革呈現(xiàn)逐步全面擴張化的趨勢，在推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和市場化中起到很重要的作用，但是在全面鋪開的同時，各地區(qū)因地制宜卻有著不同的風(fēng)險和隱患。因此通過實地的調(diào)研和數(shù)據(jù)的整理，跟蹤研究“三變”試點改革發(fā)展情況，分析市場經(jīng)濟法制環(huán)境下的優(yōu)點和不足，并提出相應(yīng)的對策顯得尤為必要，特別是在這個經(jīng)濟爬坡上坎的特殊時期，“三變”的優(yōu)勢和弊端也就充分顯現(xiàn)了出來，因此跟蹤研究就顯得尤為重要。

一、貴州農(nóng)村“三變”改革的背景及現(xiàn)狀

貴州農(nóng)村“三變”改革2014年發(fā)端于貴州省六盤水市，旨在通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的經(jīng)驗做法，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為抓手，通過建立各種符合市場發(fā)展的主體+“三變”的模式，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來達到市場要求從而助力脫貧攻堅并促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟快速健康發(fā)展。在《貴州六盤水鄉(xiāng)村“三變”改革實踐經(jīng)驗及后續(xù)完善建議》中姜長云等學(xué)者認為：“三變”改革同其他制度創(chuàng)新一樣，是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”和一系列內(nèi)外環(huán)境的綜合影響下利益相關(guān)的者互動的結(jié)果，有其內(nèi)在的形成邏輯和取得成效的機理[1]。在《以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟深入發(fā)展探析——以貴州六盤水三變改革為例》中紀霞學(xué)者認為，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下，六盤水在農(nóng)村“三變”取得了實踐性成果，進一步深化了三變改革途徑，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力、優(yōu)化了產(chǎn)生布局和生產(chǎn)、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營主體與貧困戶的利益鏈接體制、優(yōu)化了資金利用率[2]。在《經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的實踐思考——以貴州六盤水為例“三變”改革為例》中竇祥銘學(xué)者以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)入手，以六盤水“三變”改革為研究對象，深入分析改革的主要背景、做法措施、顯著成效及其支撐保障，進而提出了“三變”改革的經(jīng)驗啟示與借鑒價值[3]。從這些學(xué)者的研究來看，通過“三變”改革帶來的實踐創(chuàng)新及啟示，從供給側(cè)、欠發(fā)達、鄉(xiāng)村振興、后續(xù)完善等社會關(guān)切問題入手，剖析其合理內(nèi)核，以此更好服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展。那么對于當(dāng)前的研究現(xiàn)狀來講，不管基于鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和“三權(quán)分置”下的農(nóng)村“三變”的市場經(jīng)濟體制下的資源要素的配置，還是對于“三變”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的產(chǎn)業(yè)鏈完善、社會綜合治理、法制模式探索和合法救濟保障等都是研究的重點，但從“三變”改革跟蹤研究來說其改革實施已有幾年，因此跟蹤研究的重點放在后期的法制模式探索、合法救濟保障和未來發(fā)展演變等會顯得更加迫切而具有意義。

二、貴州農(nóng)村“三變”存在的問題

“三變”改革從實施以來在貴州大地已“開花結(jié)果”，并隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施在貴州已“扎根大地”，在很多地區(qū)取得了良好的效果。但不是所有的地區(qū)在因地制宜的過程中都得到了實實在在的發(fā)展，有些則出現(xiàn)了改革的“水土不服”。主要的問題有：

（一）調(diào)研不夠充分，對于市場發(fā)展的靈敏性捕捉不夠，導(dǎo)致了招商項目的盲目上馬

在很多地區(qū)合作社和公司僅僅只是掛了一個牌子，而實際投入運作卻很少，根本原因在于，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目投資大，見效慢，一些短平快且能夠快速脫貧的項目的市場把握不準(zhǔn)，投資和產(chǎn)出不見效果，導(dǎo)致了后期引進的項目跟進也不夠，從而形成只顧招商引資投而忽略“孵化”速度過慢且保障不夠的惡性效應(yīng)和不良循環(huán)。

（二）部分地區(qū)“一刀切”挫傷農(nóng)戶積極性

多數(shù)地區(qū)多采用公司+合作社+農(nóng)戶+“三變”的模式進行改革的延續(xù)，從其模式選擇來說，在理論和實踐上是一個合理可行的方式，但在實際的操作中對于貧困地區(qū)農(nóng)戶而言，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地是一個關(guān)乎生存的根本性問題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革下，農(nóng)戶更關(guān)心的是其自身收入的穩(wěn)定和安全保障的切實實施?？焖俚摹叭儭备母锖蛯嶋H投入產(chǎn)出效果不理想，就會導(dǎo)致改革的推進變得遲緩，從而使得農(nóng)戶改革的積極性降低。

（三）資金鏈不完善和債務(wù)風(fēng)險的累加

對于大多數(shù)“三變”改革項目來說，大部分的資金來源是其上級政府的扶貧專項資金撥款和銀行貸款，而改革項目推進沒有得到更好的落實及成果的產(chǎn)出不理想，導(dǎo)致很多項目陷入資金短缺的地步，從而引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的違約，且更多的項目只停留在“輸血”這一階段上。

（四）專業(yè)技術(shù)人才的引進問題沒有得到根本解決

人才引進一直是阻礙發(fā)展改革的瓶頸之一，雖然改革已經(jīng)實施了好幾年，但是項目開展缺乏專業(yè)人才以及相關(guān)的保障制度等問題沒有得到根本解決，這也從根本上制約了“三變”改革的發(fā)展。

三、對策研究

“三變”改革中以“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”的方式將農(nóng)戶連接在經(jīng)營產(chǎn)業(yè)上，最大限度發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，帶動產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。此外，“三變”改革的提出，充分將地區(qū)的自然資源、存量資產(chǎn)和人力資本高效的結(jié)合起來，不僅產(chǎn)生了新的發(fā)展力，而且也有利于農(nóng)民生活增收和農(nóng)村生態(tài)增值。但是，“三變”改革的實施在取得成就的同時，也存在很多問題。由于資金不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、人才匱乏、產(chǎn)業(yè)缺乏科學(xué)管理等因素的影響，導(dǎo)致“三變”改革雖取得一定成效但也顯露很多弊端。因此國家應(yīng)加大資金投入，制定相關(guān)的法律法規(guī)，引進相關(guān)專業(yè)性人才，切實保障“三變”改革工作的順利開展，充分發(fā)揮“三變”改革的積極作用，增加農(nóng)戶的收入和提高其生活水平。

（一）“三變”改革的救濟保障

1.完善農(nóng)村“三變”改革制度建設(shè)。制度建設(shè)是“三變”改革措施實施的有力保障。就目前“三變”改革的實施來說，在許多重要節(jié)點上由于缺乏重要的理論支撐和相關(guān)的法律保障，導(dǎo)致該項目工程的工作難以開展，比如沒有建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易不明確，融資擔(dān)保、風(fēng)險防控、財政資金整合等措施的不完善阻礙了“三變”改革的發(fā)展[4]。解決這些問題，就需要正確把握改革與制度建設(shè)的關(guān)系，在改革中不斷調(diào)整完善制度，在制度建設(shè)之中不斷推進改革深入發(fā)展，總結(jié)吸取各地試點改革經(jīng)驗，在改革實踐中積極推進農(nóng)村“三變”改革制度體系建設(shè)。

2.積極推進基礎(chǔ)工作。“三變”改革是一個循序漸進的過程，不是一蹴而就的。為了充分發(fā)揮“三變”改革地區(qū)的帶動作用，推進“三變”改革的基礎(chǔ)工作就顯得尤其重要。國家應(yīng)該制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，出臺與農(nóng)民入股經(jīng)營主體的相關(guān)指導(dǎo)性政策，更好的明確農(nóng)戶、經(jīng)營主體之間的權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)利最大化，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。此外相關(guān)部門應(yīng)加快步伐，明確農(nóng)民資源產(chǎn)權(quán)并給予 相關(guān)證明文件，讓農(nóng)民更好的投入產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)等領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織加強帶頭作用，全心全意為人民服務(wù)，做好農(nóng)村“三變”改革的帶頭人。

3.實現(xiàn)科學(xué)管理，推動產(chǎn)業(yè)企業(yè)化。雖然“三變”政策充分發(fā)揮了地區(qū)優(yōu)勢，將分散的、無組織的農(nóng)戶通過分配股權(quán)的方式連接在一個產(chǎn)業(yè)平臺上，進行產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，增加了農(nóng)民收入，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不是小作坊自給自足，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營投資成本大，設(shè)計范圍廣，所以資金、人才、技術(shù)、專業(yè)等因素就顯得較為重要。所以政府以及相關(guān)工作人員應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)戶加入農(nóng)村“三變”改革的企業(yè)、農(nóng)民合作社，建立現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理模式，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化管理能力，激發(fā)企業(yè)的自主經(jīng)營性，改善部分企業(yè)過度依賴政府項目資金的現(xiàn)狀。

4.加強基層隊伍建設(shè)，強化指導(dǎo)。在“三變”改革中，由于思想觀念和社會環(huán)境的影響，大多數(shù)人安于現(xiàn)狀，思想和社會發(fā)展?fàn)顩r不適應(yīng)，要求他們在短時間內(nèi)打破固有的生活方式和思想觀念，快速學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營是不切實際的。為了經(jīng)營企業(yè)能夠得到長期運營，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，就需要引進大量的專業(yè)性技術(shù)人才。同時國家應(yīng)加大財政投入，制定相關(guān)政策，增加各項經(jīng)濟補貼。政府應(yīng)完善農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，安排兼職人員，招收大學(xué)生村官等多種途徑，夯實基層經(jīng)濟管理工作基礎(chǔ)，保障必要工作條件，確保農(nóng)村改革各項工作抓細抓實。

（二）法制模式探索

在享受“三變”成果的同時，矛盾也應(yīng)運而生。“一刀切”挫傷農(nóng)戶積極性，土地收益得不到保障，投資項目擱置致使生產(chǎn)力不足等。導(dǎo)致政府與相關(guān)部門未能實時掌握項目動態(tài)，因此“三變”項目也需要在法律的保駕護航下穩(wěn)步推進。并非所有法制模式都有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)尋求一套適用“三變”的特有的法制模式，這也是我們研究的重點。結(jié)合“三變”發(fā)展的特性、各地經(jīng)濟條件的發(fā)展?fàn)顩r、地方具體情況等，筆者認為應(yīng)選擇“自治+法治”“互聯(lián)網(wǎng)+信訪+調(diào)解”的特色法制模式。

1.“自治+法治”，讓法律成為“三變”保障。“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”少不了投資方的參與，招商引資打開新渠道，將本地資源有效變成資產(chǎn)。同時也吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶更多參與進來，一起開發(fā)、共同受益。資金流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生人際矛盾、經(jīng)濟摩擦，弱勢一方常處于孤立無援的困境，合法權(quán)益難以保障。而投資商與當(dāng)?shù)卣３：炗小皩€協(xié)議”，占據(jù)有利地位。由于地區(qū)差異，并非所有法律都一律適用。屆時，因地制宜、具體問題具體分析的法制模式就不得不建立起來。

落實依法治國，推進法治建設(shè)，發(fā)揮法律保障功能，是保障“三變”多方參與者利益不受侵犯的有利途徑。農(nóng)村基層自治組織如村民委員會“和三變”政策下衍生的村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用，攜手當(dāng)?shù)卣?，制定個性化“三變”法律保障方案，審核引資項目，確保各方權(quán)利義務(wù)的有效實現(xiàn)。村民自治是基于以民為本的理念及我國歷史沿革作的最佳選擇，只有當(dāng)?shù)厝瞬鸥煜ぎ?dāng)?shù)厍闆r，由村民自治才不會造成管理與落實的斷層。法治是基本要求，自治是具體落實，“法治+自治”才能最大程度實現(xiàn)“三變”對法律的訴求。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+信訪+調(diào)解”?！叭儭表椖砍疇款^、政企合作外，多數(shù)項目也由相關(guān)人員在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告對外進行招商工作。近年來，為落實“三變”政策，政府常采取下鄉(xiāng)動員的方式，尤其是針對精準(zhǔn)扶貧戶。如果農(nóng)戶自愿參與則共享收益分紅，否則將面對強制參與的各類后果，如取消精準(zhǔn)扶貧戶資格等。首先，農(nóng)戶基本都以種玉米、土豆等農(nóng)作物，飼養(yǎng)豬牛以維持自身發(fā)展，但為參與“三變”改革勢必不得不順應(yīng)政府安排，改變固有的產(chǎn)出方式，自身利益如何保障就成為了問題。其次，農(nóng)戶之間的利益如何分配形成了“各執(zhí)一詞”的局面，沒有一致定論[5]。最后，村集體經(jīng)濟組織與投資商之間的經(jīng)濟來往也難免產(chǎn)生矛盾。

互聯(lián)網(wǎng)不僅應(yīng)成為招商引資的有力渠道，更應(yīng)成為大數(shù)據(jù)時代下各方尋求救濟的手段之一。律師、法院應(yīng)參與到“三變”中來，加大相關(guān)法律保障制度的宣傳力度、加強農(nóng)民法律意識的培養(yǎng)，讓法律滲透“三變”改革。農(nóng)民可以信訪的方式快速尋求法律救濟，律師可以及時提供法律意見，保障農(nóng)民合法權(quán)益，解決與投資商間的癥結(jié)。對簿公堂是最壞的結(jié)果，“三變”的目的是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提升當(dāng)?shù)鼐用裥腋６?，而投資商作為最主要的參與者，為此提供機會，實現(xiàn)己方利益的最大化。但投資商不應(yīng)成為壓榨者，也不應(yīng)充當(dāng)“冤大頭”，法律顧問可以有效避免交易中滋生的各類矛盾。“互聯(lián)網(wǎng)+信訪+調(diào)解”方式能平衡各方利益，避免暴力摩擦，保障“三變”政策的有利實施。因地制宜，各方在實現(xiàn)利益最大化的同時也促進了法制模式的建設(shè)。

（三）未來發(fā)展演變

在分析了“三變”合法救濟保障完善和法制模式選擇的對策研究后，其未來發(fā)展演變對于“三變”改革模式的可持續(xù)性和前瞻性才能有一定的規(guī)律可循。未來發(fā)展演變主要表現(xiàn)有：

1.“三變”改革與貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命的良性互動。深入開展貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，結(jié)合“八要素”和“五步工作法”，使貴州省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展成為當(dāng)下貴州農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要熱點之一。貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命和“三變”改革在本質(zhì)上一脈相承，都是為了實現(xiàn)脫貧攻堅，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得農(nóng)民脫貧致富，從而達到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)和助力產(chǎn)業(yè)的升級。因此可以看出，貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命的實質(zhì)是“三變”改革推進的一種實踐性的升級版本。對改革未來發(fā)展的不確定性來說，應(yīng)堅持深入推進貴州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，因為其本身能夠加快招商項目的引進、提高資金周轉(zhuǎn)率、防范化解債務(wù)違約風(fēng)險、破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的詬病和快速引進專業(yè)技術(shù)人才，彌補“三變”帶來的弊端，與“三變”改革形成良性的互動。

2.法制模式保障下形成的合理市場供需。一項改革措施的落地，是在符合當(dāng)時社會市場經(jīng)濟條件下做出的一種合理選擇。同時“三變”改革的實施和發(fā)展，也會受到現(xiàn)實的社會條件的制約?！叭儭备母锏钠渲幸粋€目的就在于從供給端向市場提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，但社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，其發(fā)展的過程肯定要得到法律的保護和信賴，將改革的經(jīng)驗和做法進行推廣，經(jīng)具體實踐和一定立法程序可上升為地方法規(guī)等，因此，用法律保障好“三變”改革的供給端從而才能更好的面向市場。但市場是瞬息萬變的，法律是穩(wěn)定的，因此在法制模式保障下，如何讓改革適應(yīng)市場變化是一個亟待解決的問題。市場的變化圍繞其價值波動，改革在供給端提供的優(yōu)質(zhì)且符合市場的產(chǎn)品就一定會得到市場的青睞。因此，對于未來發(fā)展來說，法制模式的保障，并非一成不變，而是未來在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下，提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，從而帶動產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)民脫貧致富、化解債務(wù)危機、解決人才流通問題等。所以，法制模式的保障顯得必要而合乎實際。

3.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的變與不變。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，是為了更好的適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展和解決日益突出的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護的不規(guī)范等問題?！叭儭备母锏拈_展促進了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，在厘清產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)責(zé)明確的情況下，實現(xiàn)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離。通過“三變”改革，將農(nóng)村的土地盤活，增加農(nóng)戶的收益，高效的利用好土地這個核心物來改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)促進增收和脫貧。不變在于土地始終在農(nóng)民的手里，只是換一種方式實現(xiàn)其產(chǎn)值最大化。因此對“三變”改革的發(fā)展演變來說，核心點之一在于推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革以便于符合市場發(fā)展規(guī)律。土地是實現(xiàn)一切改革的核心，那么，其未來發(fā)展演變只有將“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合起來推進“三變”改革，才會更有利于農(nóng)戶，更有利于市場發(fā)展和破解“三變”發(fā)展中出現(xiàn)的難題。

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