淺析國(guó)際法視野下我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度問題研究

摘 要 我國(guó)是一個(gè)海陸兼?zhèn)涞拇髧?guó)，東南兩面瀕臨海洋，南沙群島擁有豐富的海洋資源。改革開放以來，我國(guó)近海漁業(yè)和遠(yuǎn)洋漁業(yè)都有了跨越式的大發(fā)展，捕撈總量和水產(chǎn)品貿(mào)易量均躍居世界前列。然而，世界各國(guó)因?yàn)楹Ｑ筚Y源的獲取都在不斷的發(fā)生摩擦，甚者更是不斷挑起海洋權(quán)益爭(zhēng)端，導(dǎo)致我國(guó)的海洋權(quán)益、資源的開發(fā)利用以及可持續(xù)發(fā)展的海洋漁業(yè)都遭受著嚴(yán)重的威脅。針對(duì)日趨嚴(yán)峻復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，本文以國(guó)際法視野下的我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度存在的問題作為切入點(diǎn)，思考如何完善我國(guó)海洋漁業(yè)的法律制度，對(duì)今后我國(guó)海洋漁業(yè)的發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞 國(guó)際法 海洋漁業(yè) 法律制度

作者簡(jiǎn)介：陳麟，北京隆安（貴陽）律師事務(wù)所，西南政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：國(guó)際法。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.068

2020年10月10日，馬來西亞海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)（MMEA）在柔佛附近水域扣押6艘漁船，逮捕船上的60名中國(guó)漁民。馬來西亞海事執(zhí)法局稱，該案件正處在調(diào)查過程中，并稱違反馬來西亞法律規(guī)定的中國(guó)船員將面臨高額罰金及監(jiān)禁的處罰。海洋漁業(yè)所包含的漁民、漁船、捕撈行為、捕撈權(quán)及海洋生態(tài)環(huán)境的管理和養(yǎng)護(hù)等要素在發(fā)展中面臨的保護(hù)問題顯得至關(guān)重要。如不能完善相關(guān)制度加以合理有序的保護(hù)，必然會(huì)阻礙海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)海洋漁業(yè)的法律制度現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法及存在的問題

1.我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀。我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法中比較明確的是圍繞海洋漁業(yè)涉及的法律關(guān)系的調(diào)整。關(guān)于海洋漁業(yè)的概念，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》雖未作出明確的規(guī)定，但根據(jù)其第一章之第二條之規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法”，明確可知：海洋漁業(yè)是指捕撈和養(yǎng)殖海洋漁類及其他海洋經(jīng)濟(jì)動(dòng)植物以獲得水產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)。一般來說，海洋漁業(yè)因離海岸的遠(yuǎn)近不同，可分為近海、外海、遠(yuǎn)洋漁業(yè)。顯然，針對(duì)海洋漁業(yè)的種類也作出了劃分。

總體而言，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的主要內(nèi)容根據(jù)調(diào)整客體的不同大體分為四個(gè)部分：養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)、漁業(yè)資源的增值和保護(hù)、法律責(zé)任。其中大部分內(nèi)容主要圍繞海洋漁業(yè)的行政監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、監(jiān)管客體以及需承擔(dān)的法律責(zé)任。

2.我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法存在的問題。我國(guó)制定的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》雖然規(guī)定對(duì)海洋漁業(yè)在我國(guó)管轄范圍內(nèi)進(jìn)行行政監(jiān)管，但是缺少對(duì)涉外海洋漁業(yè)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法力度差。例如：若發(fā)生他國(guó)海事執(zhí)法局扣留我國(guó)漁船、漁民的事件，國(guó)內(nèi)立法缺少專門的應(yīng)對(duì)措施、司法程序。同時(shí)，我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法也缺少對(duì)新領(lǐng)域的探索，與海洋漁業(yè)發(fā)展的新領(lǐng)域切合度較差，籠統(tǒng)且可操作性差。

（二）我國(guó)參與的海洋漁業(yè)國(guó)際公約及存在的問題

1.國(guó)際法上沒有關(guān)于海洋漁業(yè)所有權(quán)的法律制度，我國(guó)因此容易在立法上陷入難以明確海洋漁業(yè)資源的基礎(chǔ)法律地位的盲區(qū)。我國(guó)陸續(xù)加入的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》等多個(gè)關(guān)于發(fā)展海洋漁業(yè)的國(guó)際公約和協(xié)定，上述公約及多邊協(xié)定中確立了漁業(yè)法律框架。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二條、第四十九條、第五十六條第一款（a）項(xiàng)、第六十二條第二款、第七十七條……中針對(duì)各海洋區(qū)域中的海洋資源的法律地位作出了明確的約定。與之相對(duì)應(yīng)的我國(guó)國(guó)內(nèi)制定的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》中對(duì)漁業(yè)中的養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)的監(jiān)管部門、漁業(yè)的增值保護(hù)以及法律責(zé)任作出了規(guī)定，但缺乏對(duì)于海洋漁業(yè)在各海洋區(qū)域發(fā)展的規(guī)制制度。在國(guó)際法中沒有關(guān)于海洋漁業(yè)資源的所有權(quán)制度的情況下，我國(guó)陷入因國(guó)內(nèi)法無法明確海洋漁業(yè)資源的基礎(chǔ)法律地位而導(dǎo)致不可避免的漁業(yè)糾紛。

2.我國(guó)加入的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中關(guān)于海洋漁業(yè)的規(guī)定與實(shí)踐互相矛盾。目前全世界范圍內(nèi)普遍存在海洋漁業(yè)發(fā)展的理論在實(shí)踐中存在分歧，有待通過進(jìn)一步實(shí)踐彌補(bǔ)條約法的不足。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第六十二條第二款、第三款之規(guī)定：“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)若存在剩余漁業(yè)資源，沿海國(guó)在沒有捕撈全部可捕量的情況下，應(yīng)準(zhǔn)許其他國(guó)家捕撈可捕撈的剩余部分”，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第六十二條第二款、第六十九條、第七十條之規(guī)定，強(qiáng)調(diào)內(nèi)陸國(guó)和地理不利國(guó)對(duì)沿海國(guó)剩余漁業(yè)資源的開發(fā)權(quán)利;然而，實(shí)踐中沿海國(guó)往往基于本國(guó)的利益考慮，不僅有著廣泛的自由裁量權(quán)，且會(huì)依據(jù)本國(guó)的自由裁量權(quán)設(shè)置規(guī)則，在該規(guī)則項(xiàng)下制定一系列的保全措施以保證規(guī)則的有效實(shí)施，這些規(guī)則包括但不限于登臨、檢查、逮捕等，同時(shí)配置了一整套的司法程序，甚至對(duì)于違規(guī)進(jìn)行海洋漁業(yè)作業(yè)的漁船、漁民建立了嚴(yán)格的懲罰機(jī)制[1]。例如，馬來西亞《漁業(yè)法》和1952年《商船條例》規(guī)定，違反馬來西亞法律規(guī)定的船員有可能面臨最高60萬林吉特或最高兩年監(jiān)禁，或兩者兼施的處罰，而針對(duì)船長(zhǎng)的處罰金額更高，達(dá)到600萬林吉特。綜上所述，實(shí)踐與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中強(qiáng)調(diào)的捕撈剩余量之間存在矛盾，有待積累更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)條約的不完善之處。

3.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》難以應(yīng)對(duì)海洋漁業(yè)不斷出現(xiàn)的新領(lǐng)域，在新興領(lǐng)域問題上爭(zhēng)議較大。在海洋資源的開發(fā)中不斷出現(xiàn)新的領(lǐng)域，對(duì)持續(xù)發(fā)展海洋漁業(yè)有著重要的意義，但國(guó)際海洋漁業(yè)的法律制度難免在應(yīng)對(duì)新的發(fā)展領(lǐng)域時(shí)存在缺失、滯后，甚至在新興領(lǐng)域問題上一直處于爭(zhēng)議之中。例如，20世紀(jì)70年代，人們開始發(fā)現(xiàn)“區(qū)域”上存在海洋生物資源。參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一條第一款，“區(qū)域”是指國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土?！皡^(qū)域”內(nèi)的定居物，也就是大量有研究和利用價(jià)值的微生物資源，由于沒有達(dá)到一定的捕撈數(shù)量，無法形成漁業(yè)活動(dòng)，但是未來的發(fā)展前景無可估量，所以有討論的必要性。目前針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的定居物，存在兩種分歧的觀點(diǎn)：一種是發(fā)達(dá)國(guó)家主張適用公海制度，該主張明顯定性“定居物”的法律屬性為共有物;一種是發(fā)展中國(guó)家主張“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的觀點(diǎn)，根據(jù)此觀點(diǎn)從而必然引發(fā)《海洋法公約》的修法問題，涉及到由哪個(gè)組織代“人類”進(jìn)行管理、是否成立新的組織或擴(kuò)大國(guó)際海底管理局的職能、收益分配問題等。顯然，適用哪一種觀點(diǎn)創(chuàng)新制度，有待進(jìn)一步的實(shí)踐最終得出合理結(jié)論。

二、如何完善我國(guó)海洋漁業(yè)保護(hù)的法律制度

（一）我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，積極參與、探討國(guó)際海洋漁業(yè)法律制度，加強(qiáng)我國(guó)海洋漁業(yè)國(guó)內(nèi)立法

我國(guó)應(yīng)該在全面適應(yīng)新的國(guó)際海洋秩序的基礎(chǔ)上推動(dòng)構(gòu)建公正合理的國(guó)際海洋秩序，制定完善的漁業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。在一些周邊國(guó)家與我國(guó)的海洋劃界和權(quán)益爭(zhēng)奪問題上，加強(qiáng)國(guó)際外交、積極參與區(qū)域漁業(yè)管理組織事務(wù)和與多邊談判，推進(jìn)漁業(yè)合作，進(jìn)一步明確劃界、主權(quán)歸屬問題以及各海洋區(qū)域中的海洋資源的基礎(chǔ)法律地位，避免給漁民開展海洋漁業(yè)活動(dòng)的具體可控區(qū)域造成混淆，最終導(dǎo)致不可逆的漁業(yè)糾紛。[2]同時(shí)，我國(guó)需積極參與到國(guó)際海洋漁業(yè)事務(wù)中，與大范圍內(nèi)的世界各國(guó)積極探討各自的權(quán)利、義務(wù)、懲罰機(jī)制、司法程序等，達(dá)成多邊協(xié)議，特別著重改進(jìn)爭(zhēng)端解決機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)保護(hù)我國(guó)海洋漁業(yè)發(fā)展的國(guó)內(nèi)立法。

（二）全面考量海洋漁業(yè)的涉外因素，改善我國(guó)漁業(yè)立法不完備、籠統(tǒng)的狀況

在此所談及到的海洋漁業(yè)發(fā)展中包含涉外因素也要全面考量，涉外因素包括主體、法律關(guān)系及客體的涉外，而其中涵蓋漁業(yè)捕撈、漁業(yè)生產(chǎn)、漁政護(hù)漁、漁政合作等不同的方面，因此海洋漁業(yè)的保護(hù)問題的法律制度需要針對(duì)不同的因素，在結(jié)合不同方面的發(fā)展所觸及到的問題都制定具體和詳細(xì)的規(guī)定。在出現(xiàn)漁業(yè)摩擦和漁業(yè)糾紛的事前、事中，可以防范和減少漁業(yè)摩擦、力避沖突升級(jí)。

（三）加大政府監(jiān)管、執(zhí)法力度，制定和完善在對(duì)外海洋漁業(yè)監(jiān)管、維權(quán)、執(zhí)法管理和應(yīng)急處置的法律法規(guī)

1.加強(qiáng)政府對(duì)內(nèi)監(jiān)管、執(zhí)法管理國(guó)內(nèi)立法。加大政府的政策扶持的力度，同時(shí)提高漁民海洋作業(yè)的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)和漁民的法制教育，規(guī)范漁民的海洋捕撈活動(dòng)，繼續(xù)以“零容忍”的態(tài)度依法查處違規(guī)漁業(yè)、捕撈違禁魚類、過度捕撈等行為，完善海洋漁業(yè)“黑名單”，堅(jiān)決打擊“IUU”，對(duì)于違法進(jìn)入他國(guó)敏感海域和管轄海域的作業(yè)漁民加大懲罰的力度，將違法作業(yè)的行為在國(guó)內(nèi)予以遏制。[3]

2.制定和完善政府對(duì)外維權(quán)、應(yīng)急處置國(guó)內(nèi)立法。完善漁政巡航方式，在對(duì)外海洋漁業(yè)監(jiān)管、維權(quán)、執(zhí)法管理和應(yīng)急處置方面完善和制定相應(yīng)的法律法規(guī)。因海洋漁業(yè)作業(yè)的開展有時(shí)可能會(huì)觸及到他國(guó)海上利益的發(fā)展而應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)商機(jī)制和相應(yīng)的法律制度，明確駐外使館的應(yīng)急措施、處理后續(xù)事宜的具體工作;同時(shí)，整合海上執(zhí)法力量，加強(qiáng)漁政和海警能力建設(shè)，對(duì)內(nèi)形成相關(guān)部門和省區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以便控制事態(tài)。

（四）積極參與國(guó)際海洋漁業(yè)實(shí)踐中，探索海洋漁業(yè)新領(lǐng)域的法律制度，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一

我國(guó)海洋權(quán)益摩擦日益凸顯，而海洋漁業(yè)發(fā)展涉及多方面、多因素，總體而言錯(cuò)綜復(fù)雜，而我國(guó)的海洋漁業(yè)制度尚不完善，海上維權(quán)和執(zhí)法管理能力相對(duì)薄弱。與其他國(guó)家深入探討妥善開展周邊漁業(yè)協(xié)定的談判與執(zhí)行，做好漁業(yè)水域管理，參與到漁業(yè)管理事務(wù)中，積極加入應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新興領(lǐng)域，同時(shí)不斷積累經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)海洋漁業(yè)制度打下堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到實(shí)踐與理論的有機(jī)統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋漁業(yè)問題的制度保護(hù)。

三、結(jié)語

海洋雖然是生命的搖籃、資源的寶庫(kù)、五洲的通道、國(guó)家安全的屏障，但是也成為國(guó)際政治、軍事和外交博弈的舞臺(tái)。在當(dāng)代，隨著國(guó)家利益空間拓展，各國(guó)對(duì)海洋等“新疆域”的權(quán)利和利益爭(zhēng)奪日益加劇;對(duì)于我國(guó)而言，妥善解決鄰國(guó)與我國(guó)的島嶼主權(quán)爭(zhēng)端以及海洋涉外漁業(yè)發(fā)展的種種摩擦更是成為重中之重的議題。我國(guó)海洋事業(yè)步入了快速發(fā)展的新階段，海洋新興領(lǐng)域、觀念和政策不斷發(fā)展變化，完善海洋漁業(yè)的法律制度對(duì)我國(guó)海洋利益實(shí)際拓展有著積極的作用。積極參與國(guó)際海洋治理、適應(yīng)新的國(guó)際海洋秩序?yàn)槲覈?guó)制定關(guān)于海洋漁業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。我國(guó)對(duì)于海洋發(fā)展的規(guī)定大部分都是區(qū)域劃界及海洋環(huán)境保護(hù)方面，單就其中的海洋漁業(yè)方面的規(guī)定相對(duì)較少。而海洋漁業(yè)作為關(guān)鍵的四大遠(yuǎn)洋發(fā)展事業(yè)之一，無論是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局還是長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家整體發(fā)展都有著很重大的意義，所以我國(guó)應(yīng)該制定有關(guān)海洋漁業(yè)的法律法規(guī)加以保障。制定完善的有關(guān)海洋漁業(yè)的法律法規(guī)可以更好地助推實(shí)現(xiàn)我國(guó)提出的“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的偉大中國(guó)夢(mèng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃惠康.中國(guó)特色大國(guó)外交與國(guó)際法[M].法律出版社，2019.

[2] 王傳良，張宴瑲.論海洋漁業(yè)資源的法律地位——以1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為中心[J].國(guó)際法研究，2019（01）.

[3] 薛桂芳.關(guān)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)世界和我國(guó)漁業(yè)影響的探討[J].海洋湖沼通報(bào)，2000（04）.