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    我國基層環(huán)境保護執(zhí)法困境與出路

    2020-12-11 09:17:41王越凡
    法制與社會 2020年35期
    關鍵詞:污染源

    摘 要 基層環(huán)境保護執(zhí)法是依法開展生態(tài)環(huán)境保護工作的途徑之一,可規(guī)范《環(huán)境法》主體的行為,控制環(huán)境污染?;诖?,文章以我國基層環(huán)境保護執(zhí)法為研究對象,首先闡述執(zhí)法工作開展的困境,然后以基層環(huán)境保護執(zhí)法案例,總結基層環(huán)境保護執(zhí)法的出路,保障其作用的有效發(fā)揮,實現環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

    關鍵詞 基層環(huán)境保護執(zhí)法 污染源 監(jiān)測設備

    作者簡介:王越凡,華東政法大學,研究生,研究方向:憲法與行政法。

    中圖分類號:D630 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.062

    基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的開展需遵循合法性、合理性、效率性及公正性原則,工作要求較高。雖然2015年修訂的《環(huán)境保護法》已實施一段時間,但在落實“最后一公里”上仍舊表現出諸多不足,基層環(huán)境保護執(zhí)法工作面臨困境,需相關部門及人員提高重視,分析困境出現原因,找到基層環(huán)保執(zhí)法出路。

    一、我國基層環(huán)境保護執(zhí)法困境

    基層環(huán)境保護執(zhí)法是落實《環(huán)境保護法》的“最后一公里”,與社會環(huán)境建設息息相關。由于環(huán)保意識未全面普及,環(huán)境保護政策法規(guī)存在漏洞,行業(yè)監(jiān)管體制不健全,導致部分地區(qū)的基層環(huán)境保護執(zhí)法存在不足,其困境體現在以下幾點:

    (一)對環(huán)境保護認識較淺顯

    在基層環(huán)境保護執(zhí)法中,政府部門及環(huán)保執(zhí)法相對人均存在環(huán)保觀念薄弱問題,對環(huán)境保護的認識較為淺顯。就政府部門而言,部分地區(qū)的基層政府將經濟發(fā)展為重點,為招商引資,允許環(huán)境污染較大的企業(yè)進入轄區(qū)。部分環(huán)保執(zhí)法人員將區(qū)域工程污染管理為重點,缺乏對日常管理的重視。例如,某環(huán)保執(zhí)法部門在進行湖泊管理時,將湖泊水利工程為監(jiān)管重點,在民眾非法捕撈、亂丟垃圾方面的監(jiān)管不到位,引發(fā)更多環(huán)境問題。

    就環(huán)保執(zhí)法相對人來說,面源污染治理執(zhí)法相對人是指基層群眾,其對環(huán)境保護的認識不足,表現出隨意丟棄生活垃圾、向湖泊中傾倒生活污水等現象,加劇環(huán)境污染;點源污染治理執(zhí)法相對人是指企事業(yè)單位,雖然我國大部分企業(yè)均能夠落實環(huán)保責任,根據排放標準控制生產,仍有企業(yè)為獲取更多利益,加大生產,進行違法排污,并在環(huán)保執(zhí)法工作中推卸責任,導致環(huán)保執(zhí)法難以高效開展,影響污染治理效率[1]。

    (二)環(huán)境保護政策法規(guī)不完善

    目前我國環(huán)境保護政策法規(guī)存在內容不全面、指導性不強等問題。就內容不全面而言,現行政策法規(guī)以環(huán)境保護禁令為主,關于違法違紀行為的處罰規(guī)定較少,且對污染環(huán)境的違法行為處罰力度較低,違法獲得的利益遠高于違法成本,違法行為屢禁不止,使政策法規(guī)失去警示作用;就指導性不強而言,現有立法僅在水環(huán)境防治方面出臺相關細則,廢氣污染、噪聲污染等環(huán)境問題缺乏詳細實施細則,加大了環(huán)境保護執(zhí)法難度。例如,對于居民生活常見的生活噪聲污染,公安部門難以顧及,而法律法規(guī)未賦予環(huán)保部門處罰的權利,導致生活噪聲污染得不到有效治理[2]。

    (三)環(huán)境保護制度執(zhí)行力不足

    在環(huán)境保護制度制定中,存在組織設置不合理、排污申報制度工作及執(zhí)法手段滯后等問題,影響制度的落實。

    在組織設置中,我國政府部門根據行政區(qū)域,進行環(huán)保管理組織的設置,而在相鄰區(qū)域的水環(huán)境或空氣環(huán)境管理中,易受周邊地區(qū)影響,當地環(huán)保管理部門不具備管理周邊環(huán)境污染的權利,不得不向上級部門申請,由基層政府進行協(xié)調,工作效率低下,加重環(huán)境污染;在排污申報工作中,企業(yè)主動向環(huán)保部門提交排污狀況,易出現瞞報或漏報現象,環(huán)境監(jiān)測實效性較差,不能及時發(fā)現企業(yè)的違法排污行為;在執(zhí)法工作中,環(huán)境執(zhí)法人員使用的執(zhí)法手段滯后,不能準確獲得環(huán)境監(jiān)測數據,降低環(huán)境保護執(zhí)法的執(zhí)行力。

    (四)環(huán)境保護監(jiān)督管理不到位

    在環(huán)境保護監(jiān)督中,為提高監(jiān)督管理成效,環(huán)保部門制定公眾參與機制,鼓勵群眾參與環(huán)境保護工作,提高群眾的環(huán)保意識,避免群眾在生產生活中表現出污染環(huán)境的行為。但在實際工作中,存在公眾參與機制不健全、宣傳教育不到位等問題。在公眾參與機制方面,環(huán)保部門的環(huán)保執(zhí)法信息更新不及時,公眾對環(huán)保執(zhí)法的認識不全面,降低其參與積極性;在宣傳教育方面,環(huán)保部門僅在上級領導發(fā)布任務或開展檢查時,進行環(huán)保宣傳,宣傳工作間斷性顯著,缺乏長效機制,難以取得有效宣傳教育效果。

    (五)環(huán)境保護執(zhí)法保障不全面

    在環(huán)境保護執(zhí)法工作中,執(zhí)法人員、執(zhí)法設備及資金是保障工作有序進行的關鍵。部分地區(qū)的環(huán)境保護執(zhí)法工作存在如下問題:

    1.執(zhí)法設備陳舊,在環(huán)境保護執(zhí)法工作中,先進的監(jiān)測設備可提高工作效率和質量,及時發(fā)現企業(yè)的違法行為,受資金不足影響,部分環(huán)保部門仍舊采用陳舊設備開展執(zhí)法工作,不能及時發(fā)現企業(yè)的違法行為,在對企業(yè)處罰時,也缺乏全面的證據,影響執(zhí)法效果。

    2.執(zhí)法人員數量少,在市場經濟迅猛發(fā)展背景下,各地區(qū)大力發(fā)展區(qū)域經濟,區(qū)域內的企業(yè)逐漸增多,環(huán)境保護執(zhí)法人員的工作負擔加重,部分執(zhí)法人員每天要監(jiān)察多個企業(yè),工作效率低下,人員不足已成為環(huán)境保護執(zhí)法有效開展的主因之一。

    3.執(zhí)法人員素養(yǎng)不足,基層環(huán)境保護執(zhí)法單位的福利待遇一般,難以吸引專業(yè)人才就職,不得不降低引進標準,執(zhí)法人員表現出對環(huán)保政策法規(guī)的認識不全面,監(jiān)測設備使用不規(guī)范等問題,且部分部門受經費影響,并未對執(zhí)法人員進行培訓,導致環(huán)境保護執(zhí)法工作與最新工作要求脫節(jié),影響執(zhí)法的有效性及合理性[3]。

    二、我國基層環(huán)境保護執(zhí)法出路

    (一)深化對基層環(huán)境保護執(zhí)法的認識

    為強化政府部門及環(huán)保執(zhí)法相對人的環(huán)保意識,提高其對基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的認識,環(huán)保部門需采取針對性措施,加大對政府部門的考核,使其明確自身在環(huán)保執(zhí)法方面的職責,將環(huán)保執(zhí)法狀況納入考核機制中,與政績掛鉤,提高政府部門對環(huán)保工作的重視。對于環(huán)保執(zhí)法相對人而言,環(huán)保部門需加大環(huán)保宣傳力度,提升宣傳教育水平,具體在文章第三節(jié)論述,這里不再贅述。以某地區(qū)的環(huán)保執(zhí)法工作為例,闡述如何提高政府部門的環(huán)保意識。

    該地區(qū)重點開展政府部門的環(huán)??冃Э己斯ぷ?,該主管部門將生態(tài)建設、環(huán)境質量、環(huán)境風險、水污染、大氣污染、重金屬污染、污染物總量等指標,納入基層政府部門的目標責任制考核體系中,明確政府部門在環(huán)保執(zhí)法中的責任,并實施責任追究制,對各項指標完成效果不佳的部門給予處罰。

    在目標責任制考核中,主管部門結合區(qū)域環(huán)境狀況,制定年度環(huán)保執(zhí)法工作目標,并以此為核心,結合各個基層部門的工作職責,將任務細化發(fā)布給政府職能部門、街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位,由市委和市政府監(jiān)督管理各個基層單位的任務完成狀況,為環(huán)境保護執(zhí)法工作提供支持。同時,根據考核狀況,定期匯總考核結果,并向社會公布,將考核結果中的污染物減排、環(huán)境質量、污染整治等內容,作為基層政府部門的領導干部考察指標,與領導干部的職務晉升和先進評優(yōu)掛鉤。通過明確的目標考核責任制,使基層政府部門認識到環(huán)保執(zhí)法工作的主體并非環(huán)保部門,明確自身的職責,積極參與環(huán)保執(zhí)法工作,配合環(huán)保部門,實現經濟與生態(tài)均衡發(fā)展。

    (二)建立健全環(huán)境保護政策法規(guī)

    在《環(huán)境保護法》實施背景下,我國基層環(huán)境保護執(zhí)法工作有詳細的指導與標準依據,在很大程度上提升了基層環(huán)境保護執(zhí)法成效。但隨著基層環(huán)境保護執(zhí)法的深入推進,環(huán)境保護政策法規(guī)的不足逐漸凸顯,存在內容空白與指導性不強的問題。就此,本文認為政府部門應建立健全環(huán)境保護政策法規(guī),拓展政策法規(guī)內容,加大對違法行為的處罰,為執(zhí)法部門賦予更多權力,使政策法規(guī)覆蓋更大的基層環(huán)境保護執(zhí)法范圍,為基層環(huán)境保護執(zhí)法提供更具針對性的指導。

    第一, 豐富政策法規(guī)內容。針對環(huán)保政策法規(guī)不完善問題,立法部門需結合環(huán)境保護執(zhí)法工作現狀,出臺相關政策法規(guī),擴大環(huán)保政策的覆蓋范圍,為環(huán)保執(zhí)法提供有效指導。以某地區(qū)為例,政府部門設立法制科,專門負責環(huán)境保護政策文件的編制工作,結合當前基層環(huán)境保護執(zhí)法的政策法規(guī)和區(qū)域環(huán)境現狀,出臺《XX區(qū)環(huán)保法規(guī)規(guī)章匯編》,將政策法規(guī)與基層環(huán)境保護執(zhí)法工作一一對照,找出政策法規(guī)存在的缺陷或漏洞,進行修訂或補充,為基層環(huán)境保護執(zhí)法工作提供執(zhí)法依據,規(guī)范執(zhí)法流程。

    第二, 加大處罰力度。為從根本上杜絕企業(yè)的違法排污行為,政府部門能需提高其違法成本,加大違法排污企業(yè)的處罰力度,使違法成本遠高于違法獲得的利益,約束企業(yè)的生產行為。我國生態(tài)環(huán)境部副部長在會議中指出,對于存在暗管偷排、超標排污等嚴重違法行為的企業(yè),需加大處罰力度,在沒收違法所得的利益的基礎上,對其處以違法所得的五到十倍的罰款金額;對與存在部分情節(jié)嚴重違法行為的企業(yè),可簡化按日計罰的前置程序,直接在企業(yè)出現違法行為的日期作為起始日期,進行按日計罰處理;對于涉及非法傾倒危險廢物違法行為的案件,制定連帶責任制,分別對危險廢物的產生者和傾倒者進行處罰;對于屢次出現違法行為的企業(yè),將企業(yè)的法人、主要負責人等管理層納入生態(tài)環(huán)境信用“黑名單”,限制其授信融資、財政資金申請及表彰評優(yōu)等行為,以嚴厲的處罰提高警示,控制環(huán)境違法行為,保護生態(tài)環(huán)境[4]。

    第三, 拓展環(huán)保執(zhí)法部門的權利。政府部門可通過政策法規(guī)賦予環(huán)保部門更大的權利,提高其對違法排污企業(yè)的處罰靈活性,進而加大對排污企業(yè)的處罰力度,杜絕違法行為的出現。例如,在環(huán)境保護執(zhí)法中,部分環(huán)保部門為管理違法企業(yè)的排污行為,對違法企業(yè)采取停水、停電處罰,控制違法企業(yè)的生產,減少其污染物排放。在該處罰方式中,由于缺乏相關政策法規(guī),供電部門和供水部門在接收到環(huán)保部門的處罰單后,可能出現延后執(zhí)行或未按照處罰內容執(zhí)行等現象,影響違法行為的有效處罰。就此,政府部門需從立法角度入手,賦予環(huán)保部門對違法排污企業(yè)的處罰權利,確保供電和供水部門積極配合環(huán)保執(zhí)法部門的工作,提高排污企業(yè)管理水平。

    (三)加大環(huán)境保護制度執(zhí)行力度

    組織和制度建設是落實環(huán)境保護政策法規(guī)的關鍵,政府部門應優(yōu)化環(huán)保部門組織設置,明確基層環(huán)境保護執(zhí)法主體;創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法制度,細化基層環(huán)境保護執(zhí)法的工作方式與內容,加大環(huán)境保護制度執(zhí)行力度。

    1. 優(yōu)化環(huán)保部門組織設置。針對跨區(qū)域污染治理問題,政府部門可通過行政隸屬改革,優(yōu)化環(huán)保部門的組織設置。目前統(tǒng)一認證的改革方式為垂直領導管理模式,對于省級以下的環(huán)保部門,采用垂直管理模式,對于省級以上的環(huán)保部門,采取領導管理模式。在該管理模式下,垂直管理可避免地方政府部門過于干預基層環(huán)保執(zhí)法工作,賦予基層環(huán)保執(zhí)法人員更多的權利,使其敢執(zhí)法、嚴執(zhí)法。在垂直領導管理模式實施中,政府部門可借鑒金融機構或海關機構等單位的成功經驗,結合環(huán)保工作特點,保障垂直管理模式的有效落實。同時,政府部門可設置跨行政區(qū)的環(huán)境管理機構,在各個地區(qū)設置環(huán)保委員會,結合區(qū)域特征,決定環(huán)保委員會是否具備執(zhí)法權限,保障基層環(huán)保執(zhí)法工作有序開展,實現針對性環(huán)保執(zhí)法工作,提升執(zhí)法成效,切實保護當地環(huán)境[5]。

    2. 創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法制度。針對排污申報制度的不足,政府部門需創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法制度,引進雙隨機抽查制度,以“搖號”方式選擇排污企業(yè)和環(huán)保執(zhí)法人員,實現區(qū)域污染源的隨機性抽查,通過錄像、拍照方式,對隨機抽查過程進行記錄,使企業(yè)排污檢查的有跡可尋,掌握企業(yè)違法行為的證據,對其采取相應處罰措施。在明確被抽查排污企業(yè)和環(huán)保執(zhí)法人員后,環(huán)保執(zhí)法人員需立即開展工作,并在五個工作日內,完成抽查結果的處理與匯總,并填報至污染源日常監(jiān)管動態(tài)信息庫,更新最新排污狀況,在社會公布抽查結果,實現基層環(huán)保執(zhí)法的透明化與規(guī)范化。

    同時,為保障抽查的隨機性、公平性及公正性,政府部門可出臺相關政策法規(guī),構建完善“兩庫”系統(tǒng)(污染源日常監(jiān)管信息庫及執(zhí)法人員名錄庫)。前者需全面覆蓋所轄區(qū)域的重點排污單位、在日常監(jiān)管范疇內的一般污染源;后者需包括環(huán)保部門所有在崗在編的環(huán)保執(zhí)法人員,根據實際狀況及時更新數據庫,通過動態(tài)管理實現精準環(huán)保執(zhí)法,降低環(huán)保執(zhí)法成本,提高環(huán)保執(zhí)法效率及質量,避免人情執(zhí)法現象的出現,切實發(fā)現排污企業(yè)存在的違法排污行為。

    (四)加強環(huán)境保護監(jiān)督管理

    在環(huán)境保護監(jiān)督管理中,社會大眾為關鍵主體,可為基層環(huán)境保護執(zhí)法提供補充,提高環(huán)境保護效果。細化來說,政府部門可通過公眾參與機制的實施與環(huán)境保護宣傳教育,引導社會大眾參與環(huán)境保護監(jiān)督管理。

    第一,創(chuàng)新公眾參與機制。政府部門可通過給予經濟利益的方式,鼓勵群眾參與環(huán)境保護執(zhí)法工作,解決基層環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督管理問題[6]。以某湖泊治理為例,環(huán)保部門制定如下公眾參與機制:將湖區(qū)劃分為若干區(qū)塊,將區(qū)塊承包或租賃給個人、社會組織,個人及社會組織負責區(qū)塊的經營管理與環(huán)保管理工作,政府部門可為個人及社會組織提供幫助,在區(qū)塊內開展水上無土蔬菜栽培、水產養(yǎng)殖等項目。在該參與模式下,個人及社會組織可獲得經濟利益,而規(guī)范的湖泊項目,可凈化水質,并提高群眾的責任感,控制垃圾及污水傾倒行為,起到良好水環(huán)境保護作用。同時,對于有條件的城市,可在湖泊區(qū)域建設環(huán)湖公園,向入園游客收入一定費用,將費用用于湖泊治理,且入園游客在觀賞湖泊美景時,可監(jiān)督周圍企業(yè)、工廠的排污行為,避免偷排、漏排現象的出現。

    第二,開展長期宣傳教育。在環(huán)保宣傳教育中,環(huán)保部門需構建長效機制,利用電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體、微博、微信和短視頻等新媒體,對不同層次的社會群體開展環(huán)保宣傳教育,強化環(huán)保宣傳成效,提高群眾環(huán)保意識。例如,某環(huán)保部門將世界環(huán)境日為基礎,到社區(qū)進行環(huán)保文藝匯演,以小品、廢棄物服裝展示等表演,提高群眾的環(huán)保意識,引導群眾從生活小事入手,保護環(huán)境;某環(huán)保部門在公墓門口開展“鮮花祭祀 防治空氣污染”環(huán)境保護主題活動,向掃墓者發(fā)放菊花及環(huán)保手冊,鼓勵群眾文明掃墓,保護綠水青山。

    (五)提供全面環(huán)境保護執(zhí)法保障

    針對執(zhí)法設備不足、執(zhí)法人員少、執(zhí)法人員素養(yǎng)低等問題,環(huán)保部門需采取針對性保障措施,確保環(huán)境保護執(zhí)法工作的有效開展,提供全面環(huán)境保護執(zhí)法保障。

    第一,加大執(zhí)法設備投入。對于環(huán)境保護執(zhí)法中的執(zhí)法車輛少、環(huán)境監(jiān)測設備陳舊問題,環(huán)保部門需加大經費投入,采購執(zhí)法車輛及先進環(huán)境監(jiān)測設備,為環(huán)境保護執(zhí)法工作提供幫助。以某環(huán)保部門為例,引進移動執(zhí)法儀,該設備應用GIS技術、大數據分析技術及動態(tài)表單技術,具備定位報道、現場檢查、信息查詢、筆錄生成及電子歸檔等功能,可減少環(huán)保執(zhí)法人員的人工記錄,提高環(huán)保執(zhí)法的準確性及效率,實現有法可依、有據可查。同時,移動執(zhí)法儀具有錄音錄像功能,可實時獲取環(huán)保執(zhí)法中的證據,規(guī)范環(huán)保執(zhí)法行為,避免人情執(zhí)法現象的出現。

    第二,引進更多執(zhí)法人員。針對環(huán)境保護執(zhí)法人員不足問題,政府部門需加大環(huán)境保護執(zhí)法編制,提高環(huán)境保護執(zhí)法的福利待遇,吸引更多行業(yè)人才參與環(huán)境保護執(zhí)法工作中。以某政府部門為例,設立了基層鎮(zhèn)級環(huán)保辦,以定編定員形式配置環(huán)保執(zhí)法人員,每個鎮(zhèn)級環(huán)保辦配置兩名專職環(huán)保員,負責所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保工作,填補基層環(huán)保執(zhí)法人員的空缺。

    第三,加強執(zhí)法人員培訓。為提升環(huán)保執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng),環(huán)保部門需加強培訓,組織環(huán)保執(zhí)法人員進行最新政策法規(guī)的學習,以講座、分享會或培訓班等形式,提升環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)技能。以某環(huán)保部門為例,管理者在每周例會中,組織環(huán)保執(zhí)法人員進行上級領導下發(fā)文件的學習,通過集體討論方式,深化環(huán)保執(zhí)法人員對政策法規(guī)的認識;邀請律師,進行“踐行公益、維護綠水青山”為主題的講座,介紹環(huán)保行政執(zhí)法相關政策法規(guī),以具體案例為基礎,介紹環(huán)境公益訴訟知識;邀請環(huán)保局局長開辦培訓班,介紹涉水涉土污染企業(yè)執(zhí)法要點,分享執(zhí)法工作經驗,強調環(huán)保執(zhí)法中調查取證的重要性,強化環(huán)保執(zhí)法人員的證據意識,提升環(huán)保執(zhí)法人員的依法執(zhí)政能力[7]。

    三、結論

    綜上所述,我國基層環(huán)境保護執(zhí)法在工作理念、政策法規(guī)、工作落實、監(jiān)督管理及保障措施等方面存在不足。結合上述困境,其相應出路為:深化對基層環(huán)境保護執(zhí)法的認識、健全政策法規(guī)、加大執(zhí)法力度、加強監(jiān)督管理、提供執(zhí)法保障,提高基層環(huán)境保護執(zhí)法的深度與廣度,營造良好生產生活環(huán)境。

    參考文獻:

    [1] 趙旭.基層環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法工作存在的問題及建議[J].智庫時代,2020(12):34-35.

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    《第二次全國污染源普查方案》印發(fā)
    全面解讀 立足實踐 強化應用——《大氣污染源監(jiān)督管理與風險防范》出版
    淺談污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)在環(huán)保中的作用
    實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃適時開征環(huán)境保護稅
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