國土空間規(guī)劃的海洋分區(qū)研究

周鑫，陳培雄，黃杰，王權明

（1.自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023）

隨著空間發(fā)展進入生態(tài)文明的新時代（莊少勤，2019），建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨中央、國務院作出的重大部署。國土空間分區(qū)作為國土空間規(guī)劃編制和自然資源統(tǒng)一管理的基礎，對整個規(guī)劃體系具有重要的支撐作用（陶岸君等，2016）。分區(qū)的科學性和通用性將會影響到規(guī)劃作用的有效發(fā)揮。確定國土空間分區(qū)標準是編制國土空間規(guī)劃的首要任務，也是開展國土空間用途管制的基本依據(jù)。

海洋是國土空間中重要而獨特的要素。一方面，海陸自然屬性和利用狀況存在本質(zhì)區(qū)別，海洋空間具有流動性和立體型的特點，動態(tài)變化強，沒有陸地上的明確邊界，區(qū)域異質(zhì)性相對陸域不顯著（黃杰等，2019）。另一方面，海陸具有空間互聯(lián)、資源互補、生態(tài)互通的特征，國土空間規(guī)劃必須立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律（何廣順，2019）。中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出建立陸海統(tǒng)籌、多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系。在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系下，用海分區(qū)既有其獨立性與特殊性（王鳴岐等，2017），也面臨著陸海統(tǒng)籌、生態(tài)文明建設、海洋高質(zhì)量發(fā)展等政策提出的新要求（狄乾斌等，2018）。

本文在系統(tǒng)梳理1983 年以來海洋功能分區(qū)體系四次演變歷程的基礎上，對比現(xiàn)行海洋功能分區(qū)與其他規(guī)劃分區(qū)體系，剖析國土空間規(guī)劃改革的內(nèi)在要求，提出面向國土空間規(guī)劃改革的海洋分區(qū)體系，以期為完善國土空間規(guī)劃編制的理論體系及統(tǒng)籌謀劃國土空間用途管制提供參考。

1 海洋功能分區(qū)體系演變歷程

區(qū)劃是地理學的傳統(tǒng)工作和重要研究內(nèi)容（鄭度等，2005），我國從20 世紀20 年代開始進行區(qū)劃的研究工作，逐步開展了自然區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃、功能區(qū)劃等形式多樣的區(qū)劃工作（謝高地等，2009）。為滿足海洋管理，尤其是執(zhí)法督查的需要，我國于20 世紀80 年代創(chuàng)新性地提出開展不同于傳統(tǒng)區(qū)劃的海洋功能區(qū)劃工作（葛瑞卿，2001），依據(jù)海域功能的空間分異進行劃區(qū)。海洋功能區(qū)劃兼具科學性和行政性，是我國首個有法律和制度化保障并應用于管理實踐的區(qū)劃方案（鄭度等，2005）?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》共同規(guī)定國家實行海洋功能區(qū)劃制度，海洋功能區(qū)劃是海洋空間用途管制和實施行政許可的法定依據(jù)。

海洋功能區(qū)劃雖起步較晚，但發(fā)展快速，迄今已開展了三輪全國性海洋功能區(qū)劃工作，建立了相對完善的體系并積累了相對成熟的應用經(jīng)驗，與海域管理實際的結(jié)合也更加緊密。其中，海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系共歷經(jīng)了4 個版本（表1）。

表1 海洋功能分區(qū)體系演變歷程

1.1 《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術規(guī)定》分類體系

1989—1993 年開展的小比例尺海洋功能區(qū)劃工作，采用的是《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術規(guī)定》（1989），按照海域自然環(huán)境、自然資源和海洋開發(fā)戰(zhàn)略以及優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構和布局、保護海洋環(huán)境和協(xié)調(diào)海洋開發(fā)活動等確定的三級五類體系（李瑾等，1993）。5 個一級類分別為開發(fā)利用區(qū)、治理保護區(qū)、自然保護區(qū)、特殊功能區(qū)、保留區(qū)，呈現(xiàn)出開發(fā)、保留、保護三分法的雛形。

1.2 GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術導則》分類體系

1998 年開始的全國大比例尺海洋功能區(qū)劃，采用的是GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術導則》建立的四級五類體系。

該體系與小比例尺海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系相比，五大類的劃分僅命名略有差別，但層級由三級增加為四級，類型劃分更詳細。如將生物及生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)進一步細分為生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)和珍稀與瀕危生物自然保護區(qū)2 個二級類，下設紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)、濕地與沼澤地生態(tài)系統(tǒng)、匯聚流生態(tài)系統(tǒng)、珍稀與瀕危動物和珍稀與瀕危植物自然保護區(qū)6 個三級類；對于開發(fā)利用區(qū)，根據(jù)不同的資源類型，將二級類重新劃分為空間資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、化學資源、海洋能和風能開發(fā)利用區(qū)。

1.3 GB/T 17108-2006《海洋功能區(qū)劃技術導則》分類體系

原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會于2006 年12 月批準發(fā)布了修訂的《海洋功能區(qū)劃技術導則》 （GB/T 17108-2006）。該導則提出了三級十類的分類體系，其中，國家和省級海洋功能區(qū)劃采用10 個一級類，33 個二級類的分類體系。10 個一級類分別是：港口航運區(qū)、漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護區(qū)、礦產(chǎn)資源利用區(qū)、旅游區(qū)、海水資源利用區(qū)、海洋能利用區(qū)、工程用海區(qū)、海洋保護區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)。市、縣（市、區(qū)）級可按照具體情況向下擴展到三級類。導則中列明的三級類主要有：養(yǎng)殖區(qū)可進一步劃分為港灣養(yǎng)殖區(qū)、灘涂養(yǎng)殖區(qū)和淺海養(yǎng)殖區(qū)；固體礦產(chǎn)區(qū)可進一步劃分為金屬礦區(qū)、非金屬礦區(qū)和其他礦區(qū)。

與1997 版導則相比，2006 版導則對分區(qū)體系做了大幅刪減、歸并與調(diào)整，修訂后的海洋功能分區(qū)體系由四級五類調(diào)整為三級十類，更加扁平化，分類更簡明扼要。

1.4 《省級海洋功能區(qū)劃編制技術要求》（海管字〔2010〕83 號）和《市縣級海洋功能區(qū)劃編制技術指南》（海管字〔2013〕8 號）分類體系

現(xiàn)行2011—2020 年海洋功能區(qū)劃，采用的是《省級海洋功能區(qū)劃編制技術要求》 （海管字〔2010〕83 號）和《市縣級海洋功能區(qū)劃編制技術指南》 （海管字〔2013〕8 號）提出的二級八類分類體系，省級和市縣級海洋功能區(qū)劃編制規(guī)程中的分類體系僅在個別類型的命名上略有區(qū)別，下面以市縣級指南為例開展介紹（表2）。省級和市縣級海洋功能區(qū)劃分別劃分至一級類和二級類功能區(qū)，其中，市縣級海洋功能區(qū)劃對省級海洋功能區(qū)劃確定的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)進一步劃分二級類功能區(qū)，對礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護區(qū)視情況劃分二級類功能區(qū)，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)不再劃分二級類功能區(qū)。

該分類體系由GB/T 17108—2006《海洋功能區(qū)劃技術導則》 繼承調(diào)整而來，主要的調(diào)整有：（1）統(tǒng)一按海域利用方向進行海洋功能分區(qū)，撤銷原來按照用海方式劃分的“工程用海區(qū)”。（2）進一步歸并相關功能區(qū)，將原一級類“礦產(chǎn)資源利用區(qū)”“海水資源利用區(qū)”和“海洋能利用區(qū)”合并成“礦產(chǎn)與能源區(qū)”。（3）針對當時我國沿海工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速的現(xiàn)實需求和客觀趨勢，為了引導工業(yè)與城鎮(zhèn)建設集聚規(guī)模化發(fā)展，促進集約節(jié)約用海，新增“工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)”；為滿足區(qū)域性農(nóng)業(yè)圍墾的用海管理要求，將“漁業(yè)資源利用與養(yǎng)護區(qū)”調(diào)整為“農(nóng)漁業(yè)區(qū)”（劉百橋等，2014）。

表2 現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系

總體而言，海洋功能分區(qū)體系不斷化繁為簡，體現(xiàn)了分區(qū)思路的調(diào)整和對當時經(jīng)濟社會技術發(fā)展水平和發(fā)展需求的響應。歷史區(qū)劃方案中有不少有益經(jīng)驗值得借鑒，如《全國海洋功能區(qū)劃簡明技術規(guī)定》（1989）提出的開發(fā)、保留、保護總體格局，GB 17108-1997《海洋功能區(qū)劃技術導則》按資源類型劃分功能分區(qū)等。

2 現(xiàn)行海洋功能分區(qū)存在的問題

通過分析海洋功能分區(qū)的縱向演變歷程，結(jié)合國土空間規(guī)劃改革對分區(qū)體系的內(nèi)在需求，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行海洋功能分區(qū)體系還存在以下問題。

2.1 未覆蓋海洋全域

目前，海洋功能區(qū)劃體系只覆蓋海域，未覆蓋海島。陸域規(guī)劃體系只覆蓋有居民海島，未覆蓋無居民海島。無居民海島的管控主要依據(jù)海島保護規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是全域全覆蓋的規(guī)劃，因此，新的分區(qū)體系需納入原海洋功能區(qū)劃與陸域規(guī)劃未覆蓋的無居民海島。

2.2 分區(qū)層級與國土空間規(guī)劃的要求不一致

從層級尺度來看，國土空間規(guī)劃要求分國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，而海洋功能區(qū)劃只分國家、省、市縣三級。這與行政管理體系有一定的關系，以往海洋行政主管部門的最低層級為縣級，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)海洋行政主管部門，海域勘界也只到縣級，因此沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級海洋功能區(qū)劃。在進一步的行政管理體系改革之前，這個差異將長期存在。

從層級分工來看，各級國土空間總體規(guī)劃分工明確，全國國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣和鄉(xiāng)級側(cè)重實施性。而海洋功能區(qū)劃各級的定位相對模糊，省級和市縣級均用于具體實施，且在具體的海洋管理實踐中執(zhí)行省級還是市縣級海洋功能區(qū)劃沒有明確規(guī)定。就目前海域管理中劃分的用海方式和類型，省級海洋功能區(qū)劃已經(jīng)能夠滿足海域管理的需要，市縣級海洋功能區(qū)劃分區(qū)更細、管控要求往往更嚴，導致海域使用者更傾向于將省級功能區(qū)劃作為用海依據(jù)，市縣級海洋功能區(qū)劃實際發(fā)揮的作用有限。

從層級內(nèi)容來看，國土空間規(guī)劃強調(diào)權威性、高效性。海洋功能區(qū)劃作為海域用途管制和行政許可的依據(jù)，權威性強，但在高效性方面還存在一定的差距。海洋功能區(qū)劃采用自上而下逐級分區(qū)的方式，省級劃定一級分區(qū)，必然會出現(xiàn)局部地區(qū)精細化不足的現(xiàn)象，在與地方實際情況的符合性和對未來發(fā)展的適應性上相對較差；而市縣級只能在保持與省級功能區(qū)界線一致的前提下劃定二級分區(qū)，不能有條件地對分區(qū)邊界進行細化和微調(diào)。這樣一旦在實際使用中需對功能區(qū)邊界進行微小調(diào)整，按規(guī)定必須將省級功能區(qū)劃修改方案報國務院審批，嚴重影響效率（岳奇，2019）。

從層級結(jié)構來看，海洋功能分區(qū)的一級分區(qū)和二級分區(qū)不存在嚴格的包含與被包含關系，大部分二級分區(qū)其實是一級分區(qū)的細分類型，而不是區(qū)域組成部分。如海洋保護區(qū)可細分為海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)兩種類型，但在同一個海洋保護區(qū)內(nèi)一般不存在海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)兩個二級分區(qū)。對于存在包含關系的港口航運區(qū)，在劃分二級區(qū)時也存在邏輯問題。區(qū)劃實踐中往往先劃出航道區(qū)和錨地區(qū)，余下的空間全部劃分為港口區(qū)。這樣劃出的港口區(qū)并不是每個區(qū)域都符合港口區(qū)的劃區(qū)指標。分區(qū)層級結(jié)構的不統(tǒng)一也是導致本輪市縣級海洋功能區(qū)劃未取得實效的原因。

2.3 分區(qū)方案未考慮用途管制的需求

國土空間用途管制效率很大程度上取決于國土空間規(guī)劃對空間的設定與劃分。因此，分區(qū)體系設定之初就應與用途管制的需求相結(jié)合（岳文澤等，2019）。即用途管制需求完全不同的海洋功能最好單獨劃區(qū)?，F(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)體系設定與用途管制之間存在明顯的先后關系，即先設置分區(qū)，再針對分區(qū)設計管控要求。海洋功能分區(qū)方案經(jīng)過多次調(diào)整，形成了完全按海域利用方向分區(qū)的統(tǒng)一標準，如漁港作為漁業(yè)基礎設施，被劃入農(nóng)漁業(yè)區(qū)。但是，漁港與養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)活動對海洋自然資源的需求存在本質(zhì)區(qū)別，前者主要利用深水岸線和陸域腹地資源，而后者主要利用海洋生物資源和營養(yǎng)鹽。兩者對海洋環(huán)境的影響方式和程度也存在顯著差異。因此，從用途管制的角度，漁港的管制要求與養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)活動并不相同，而和其他港口更接近，因此將其劃入港口航運區(qū)更利于規(guī)劃實施后的統(tǒng)一管控。

2.4 陸海統(tǒng)籌不足

海洋與陸域一部分功能區(qū)有對應性，在以往的規(guī)劃中海陸單獨劃區(qū)，造成了功能區(qū)的重復、交叉和矛盾。如海洋的城鎮(zhèn)用海區(qū)、農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)分別與陸域的城鎮(zhèn)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)功能區(qū)重復。海洋生態(tài)紅線區(qū)與陸域生態(tài)紅線區(qū)采用不同的分區(qū)標準，一方面導致了生態(tài)系統(tǒng)的人為割裂，如海岸線兩側(cè)生態(tài)功能定位的突變，另一方面也導致了紅線管制體系的矛盾。

3 海洋功能分區(qū)和其他規(guī)劃分區(qū)的對比與啟示

3.1 海洋功能分區(qū)和其他規(guī)劃分區(qū)的對比

國土空間規(guī)劃是融合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃為一體的規(guī)劃。分區(qū)作為空間規(guī)劃最常見的調(diào)控手段之一（陶岸君等，2016），在主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線、海島保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃等各類空間規(guī)劃中，都是規(guī)劃方案的重要組成部分（表3）。現(xiàn)行各項規(guī)劃的分區(qū)按類型可分為政策分區(qū)、管制分區(qū)和功能分區(qū)3 大類。

表3 海洋功能分區(qū)體系與其他規(guī)劃分區(qū)體系對照表

3.1.1 政策分區(qū)

以不同的政策導向作為分區(qū)依據(jù)，以行政單元作為分區(qū)對象，分區(qū)指標全面，是一種戰(zhàn)略分區(qū)。典型代表為主體功能區(qū)規(guī)劃，通過綜合區(qū)劃，確定各個地域單元在全國或省內(nèi)的開發(fā)和保護的核心功能定位（樊杰，2015），并從財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境和應對氣候變化等方面制定分類配套政策和差異化績效考核評價體系（國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)研究所課題組，2007）。

3.1.2 管制分區(qū)

一般以是否允許開展城鄉(xiāng)建設活動為分區(qū)依據(jù)，管制內(nèi)容相對單一，分區(qū)類別少。海洋生態(tài)紅線、海島保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃均采用了這種分區(qū)。由于其分區(qū)易于判別、管控剛性強，在規(guī)劃實施中應用和執(zhí)行情況均較好。

3.1.3 功能分區(qū)

以海/地域功能的空間分異為依據(jù)進行劃區(qū)，其分區(qū)類別往往較多，且與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和需求密切相關。除海洋功能區(qū)劃外，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃也采用了這種分區(qū)。但與海洋功能區(qū)劃將功能分區(qū)作為用途管制的直接依據(jù)不同，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃更多地以管制分區(qū)和詳細規(guī)劃的用途分類作為用途管制的依據(jù)，功能分區(qū)主要發(fā)揮引導土地利用和指導詳細規(guī)劃編制的作用。

3.2 對國土空間規(guī)劃分區(qū)的啟示

不同規(guī)劃分區(qū)在國土空間規(guī)劃中具有不同的定位和作用。政策分區(qū)，即主體功能區(qū)作為我國一項重要的戰(zhàn)略和制度，在國土空間規(guī)劃體系中具有基礎性地位，一般在宏觀尺度開展，對進一步劃區(qū)具有指導作用。在自然資源管理體系和空間規(guī)劃體系改革的背景下，用途管制的對象和目的不再局限于建設活動管控和耕地保護，而應面向全域國土空間與全類型要素（林堅等，2019）。因此，隨著生態(tài)保護紅線，永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線的劃定，以是否允許開展城鄉(xiāng)建設活動為主要目的的管制分區(qū)不再具有單獨劃定的必要。可通過進一步拓展用途管制的內(nèi)涵，建立融合功能和管制于一體的利用分區(qū)，在中觀尺度開展，作為對農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間的細化和地塊用途分類的依據(jù)。

4 國土空間規(guī)劃的海洋分區(qū)設計

4.1 分區(qū)思路

以海洋主體功能區(qū)為基礎，海洋生態(tài)保護紅線為底線，繼承海洋功能分區(qū)歷次演變過程中形成的有益經(jīng)驗和成果，銜接海島保護規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一框架下進行擴展、更新及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成國土空間總體規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。

4.2 分區(qū)方法

4.2.1 實現(xiàn)全域覆蓋

為實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全域覆蓋，需將無居民海島納入規(guī)劃范圍?？紤]到我國實施無居民海島“保護優(yōu)先”的方針和無居民海島數(shù)量多、小島多的分布現(xiàn)狀，建議不對無居民海島單獨劃區(qū)，而是和周邊海域統(tǒng)一劃區(qū)，分區(qū)功能由海域的主導功能確定。無居民海島的具體功能定位由同級海島保護專項規(guī)劃研究確定，并可在下一級國土空間總體規(guī)劃的分區(qū)管制要求中落實。對于有特殊保護或開發(fā)利用功能的無居民海島，通過建立無居民海島保護與開發(fā)名錄進行用途管制與傳導（鄧云成等，2018）。

4.2.2 調(diào)整分區(qū)層級

根據(jù)國土空間規(guī)劃的層級定位調(diào)整海洋分區(qū)各層級的分工。全國和省級國土空間規(guī)劃分別側(cè)重戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性，按照陸海統(tǒng)籌的原則，確定涵蓋陸地與海洋統(tǒng)一的主體功能定位（何廣順，2019）。市縣國土空間規(guī)劃側(cè)重實施性，其中，市級國土空間規(guī)劃在劃定3 條控制線的基礎上，劃定海洋保護區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)。縣級國土空間規(guī)劃劃分具體的利用分區(qū)，有條件的可進一步明確分區(qū)類型。對于海洋面積較小或空間異質(zhì)性不明顯的市縣，可由市級規(guī)劃直接劃定利用分區(qū)。不同市縣邊界處的劃區(qū)應由上級主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4.2.3 建立“功能+管制”分區(qū)

在市縣級尺度，綜合考慮區(qū)域開發(fā)保護的具體方向和用途管制的需求，建立融合功能與管制于一體的利用分區(qū)。以海洋資源作為連接點，建立功能與管制的對應矩陣。其基本邏輯是：海洋資源是提供海洋功能的物質(zhì)基礎，也是海洋利用行為的客體和對象，用途管制的重要內(nèi)容就是管控各種利用行為對海洋資源的占用和影響。例如，漁港利用的是深水岸線資源提供的交通運輸功能，對其開展用途管制的實質(zhì)是管控港口建設對深水岸線資源的利用強度和對生態(tài)環(huán)境影響程度。因此，從功能的角度，漁港兼具漁業(yè)和交通運輸?shù)墓δ?，但是疊加用途管制的需求后，漁港應劃為港口航運區(qū)。具體對應關系如表4 所示，其中，海洋資源采用GB/T 19834—2005《海洋學術語 海洋資源學》的分類，利用行為采用開發(fā)、保留、保護的三分法。

表4 “功能+管制”分區(qū)對應關系

4.2.4 統(tǒng)籌海陸分區(qū)

在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下對海陸分區(qū)重新統(tǒng)籌歸類。如海洋保護區(qū)應與陸域保護區(qū)統(tǒng)一劃入生態(tài)空間分區(qū)；海洋的城鄉(xiāng)用海區(qū)和農(nóng)林牧業(yè)用海區(qū)分別納入城鎮(zhèn)空間分區(qū)和農(nóng)業(yè)空間分區(qū)；海岸帶地區(qū)，部分海洋功能需依托陸域開展或與陸域有聯(lián)動性（傅幸之等，2020），如“港口航運區(qū)”“旅游休閑娛樂區(qū)”“海洋保護區(qū)”等，對于這些分區(qū)，建議打破海岸線的界限，將海洋與相鄰的依托陸域聯(lián)合劃區(qū)，并在分區(qū)管制要求中分別針對海域和陸域使用提出針對性措施。此外，海洋的“旅游休閑娛樂區(qū)”“礦產(chǎn)與能源區(qū)”和陸域的“風景旅游用地區(qū)”“獨立工礦區(qū)”可進一步探索在統(tǒng)一功能區(qū)內(nèi)涵和管制要求的基礎上，統(tǒng)一命名。

4.3 分區(qū)結(jié)果

全國和省級國土空間規(guī)劃劃定主體功能區(qū)，在充分考慮海洋空間支撐城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障海產(chǎn)品供應、發(fā)揮海洋生態(tài)功能等方面的主體功能定位的基礎上，統(tǒng)籌海陸主體功能，將各縣域分為城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，并建立海洋產(chǎn)業(yè)保障區(qū)名錄、無居民海島保護與利用名錄和海洋自然保護地名錄。

市縣級國土空間規(guī)劃劃定利用分區(qū)，在“功能+管制”分區(qū)對應關系（表4）的基礎上，適當歸并開發(fā)類分區(qū)，形成二級分區(qū)體系，共劃分出海洋保護區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)3 個一級分區(qū)，以及核心保護區(qū)、一般控制區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)、海水捕撈區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與倉儲區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、國防軍事區(qū)、排污傾倒區(qū)、特殊利用區(qū)和海洋保留區(qū)12 個二級分區(qū)（表5）。

利用分區(qū)與現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃分區(qū)相比：（1）綜合考慮海洋功能與用途管制的需求，將漁港與其他港口一起劃為港口航運區(qū)，將具有明確而有區(qū)別的管制需求的海水增養(yǎng)殖區(qū)、海水捕撈區(qū)、排污傾倒區(qū)等作為單獨的分區(qū)列出；（2）不再將細分類型作為次級分區(qū)，如可將礦產(chǎn)與能源區(qū)進一步分為油氣用海區(qū)、固體礦產(chǎn)用海區(qū)、海水綜合利用區(qū)和可再生能源用海區(qū)等4 種類型，而不是4 種次級分區(qū)；（3）特殊利用區(qū)的具體類型可根據(jù)地方的實際特色用途確定，以增加分區(qū)的彈性和適應性；（4）農(nóng)林牧業(yè)用海區(qū)、城鄉(xiāng)用海區(qū)分別納入農(nóng)業(yè)空間分區(qū)和城鎮(zhèn)空間分區(qū)；（5）分區(qū)范圍涵蓋海域和無居民海島。

表5 國土空間規(guī)劃的海洋利用分區(qū)

5 結(jié)論

我國海洋分區(qū)雖起步較晚，但發(fā)展快速，經(jīng)過三輪全國性海洋功能區(qū)劃的探索與實踐，建立了相對完善的體系并積累了相對成熟的應用經(jīng)驗，但還存在未覆蓋海域全域，分區(qū)層級的尺度、分工、內(nèi)容和結(jié)構與國土空間規(guī)劃的要求不一致，分區(qū)方案未考慮用途管制的需求，陸海統(tǒng)籌不足等問題。

在剖析現(xiàn)有各類規(guī)劃政策分區(qū)、管制分區(qū)和功能分區(qū)在國土空間規(guī)劃體系中的定位和作用的基礎上，提出以海洋主體功能區(qū)為基礎，海洋生態(tài)保護紅線為底線，以原海洋功能區(qū)劃分區(qū)為主要依據(jù)，將無居民海島納入規(guī)劃范圍，并在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下對海陸分區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成國土空間規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。

海洋分區(qū)各層級的分工根據(jù)國土空間規(guī)劃的層級定位確定。全國和省級國土空間規(guī)劃劃定主體功能區(qū)，統(tǒng)籌海陸主體功能，明確區(qū)域定位，并建立海洋產(chǎn)業(yè)保障區(qū)名錄、無居民海島保護與利用名錄和海洋自然保護地名錄。市縣級國土空間規(guī)劃劃定利用分區(qū)，綜合考慮區(qū)域開發(fā)保護的具體方向和用途管制的需求，共劃分出海洋保護區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)和海洋保留區(qū)3 個一級分區(qū)，以及核心保護區(qū)、一般控制區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)等12 個二級分區(qū)。

作為理論探索，海洋分區(qū)體系的設計還有待進一步在實踐中驗證與完善，如海陸主體功能定位如何統(tǒng)籌銜接，分區(qū)體系與用途管制如何進一步匹配對應，國土空間總體規(guī)劃與海岸帶、海島等專項規(guī)劃的分區(qū)體系如何銜接，都需要在理論與實踐的反復摸索中尋求最優(yōu)解決方案。

致謝：周俊、買靜、黃金碧對論文寫作提供了幫助，謹致謝忱！