爭(zhēng)議海域劃界前的臨時(shí)安排與中國(guó)實(shí)踐

歐水全

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

一、問(wèn)題的提出

目前，世界上存在著多種海洋劃界爭(zhēng)議，涉及領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等方面，但在各種劃界爭(zhēng)議中，最常見(jiàn)、涉及海域面積最廣同時(shí)最為復(fù)雜的是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界爭(zhēng)議。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)對(duì)這兩類劃界做了相關(guān)規(guī)定。(1)參見(jiàn)《海洋法公約》第74條、第83條。盡管存在相關(guān)的法律制度以及相關(guān)的習(xí)慣國(guó)際法，目前世界上依然有諸多的海域劃界未能完成。

面對(duì)爭(zhēng)議海域劃界懸而未決的狀態(tài)，應(yīng)理性思考爭(zhēng)議海域在劃界前的安全、秩序以及開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議中已經(jīng)有了這樣的共識(shí)，就是在未來(lái)制定的公約中應(yīng)該包含適用于爭(zhēng)議海域而不影響最終劃界的臨時(shí)措施。[1]117最終，《海洋法公約》第74條和第83條的共同第3款(以下簡(jiǎn)稱“共同第3款”)分別規(guī)定了爭(zhēng)議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前的臨時(shí)安排，(2)之所以將《海洋法公約》第74條第3款和第83條第3款合稱為“共同第3款”，是因?yàn)閮蓚€(gè)條款分別規(guī)定了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前當(dāng)事國(guó)的義務(wù)，且兩個(gè)條款的內(nèi)容一致：“在達(dá)成第1款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定?！边@為相關(guān)處理爭(zhēng)議海域問(wèn)題提供了國(guó)際法上的依據(jù)。但是，如何認(rèn)識(shí)這樣的規(guī)定并將其適用于實(shí)踐中是目前需要面對(duì)的問(wèn)題之一。因而，本文的目標(biāo)是立足于共同第3款的規(guī)定對(duì)臨時(shí)安排進(jìn)行專門探討。除特別說(shuō)明外，本文討論的爭(zhēng)議海域指的是爭(zhēng)議性的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。

值得注意的是，共同第3款的起草歷史表明，關(guān)于臨時(shí)安排沒(méi)有形成習(xí)慣國(guó)際法，而是“表明國(guó)際法治逐漸發(fā)展的一個(gè)例子”[2]354。共同第3款中亦未對(duì)臨時(shí)安排的含義、類型、法律效力等方面做具體規(guī)定。因此，該條款文本的具體含義難以準(zhǔn)確地把握。[3]當(dāng)然也有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然共同第3款有利于促進(jìn)相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)的合作，但是締約的歷史表明此條款并不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。[4]盡管如此，筆者認(rèn)為，在諸多海域劃界爭(zhēng)議難以最終解決的情況下，研究作為劃界前法律制度的臨時(shí)安排，對(duì)于維護(hù)爭(zhēng)議海域的秩序依然具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、臨時(shí)安排之含義

(一)臨時(shí)安排的傳統(tǒng)國(guó)際法依據(jù)

盡管《海洋法公約》在共同第3款中規(guī)定了臨時(shí)安排，但作為一種臨時(shí)性措施的臨時(shí)安排并非《海洋法公約》獨(dú)創(chuàng)，在一般國(guó)際法中依然可以找到相關(guān)的理論與實(shí)踐依據(jù)。這就為研究《海洋法公約》共同第3款中的臨時(shí)安排提供了一般國(guó)際法上的來(lái)源和基礎(chǔ)。(3)在實(shí)踐中，臨時(shí)安排(措施)在英文中有不同的表述：temporary measure, interim arrangement, interim measure, provisional arrangement等。參見(jiàn)文獻(xiàn)[5]一書(shū)中的表述，該書(shū)較為詳細(xì)地介紹了實(shí)踐中的各種臨時(shí)安排。

《聯(lián)合國(guó)憲章》第40條規(guī)定了“臨時(shí)措施”(provisional measures)，這被認(rèn)為是臨時(shí)性措施(安排)的一般性規(guī)則，[6]815其規(guī)定了此種措施“不妨礙關(guān)系當(dāng)事國(guó)之權(quán)利、要求或立場(chǎng)”。(4)《聯(lián)合國(guó)憲章》第40條規(guī)定：“為防止情勢(shì)之惡化，安全理事會(huì)在依第三十九條規(guī)定作成建議或決定辦法以前，得促請(qǐng)關(guān)系當(dāng)事國(guó)遵行安全理事會(huì)所認(rèn)為必要或合宜之臨時(shí)辦法。此項(xiàng)臨時(shí)辦法并不妨礙關(guān)系當(dāng)事國(guó)之權(quán)利、要求或立場(chǎng)。安全理事會(huì)對(duì)于不遵行此項(xiàng)臨時(shí)辦法之情形，應(yīng)予適當(dāng)注意?！睆脑摋l的文本規(guī)定出發(fā)，可以初步得出，作為一般性的臨時(shí)性措施包括以下幾個(gè)要素：一是臨時(shí)性。顧名思義，這種臨時(shí)性的措施不是最終協(xié)議，當(dāng)然也不能提供最終的解決方案，這只是在最終的解決方案達(dá)成之前的一種臨時(shí)做法。因此，這種臨時(shí)性的措施不能“有損將來(lái)任何法律效果的實(shí)現(xiàn)”[7]733。二是避免形勢(shì)之惡化。[7]732臨時(shí)安排之所以出現(xiàn)，最重要的原因就是無(wú)法立刻或者在較短的時(shí)間內(nèi)達(dá)成最終的解決方案。三是不妨礙當(dāng)事國(guó)的相關(guān)權(quán)利和利益。臨時(shí)措施的目的主要是在爭(zhēng)議最終解決之前維持一種和平的狀態(tài)。

(二)《海洋法公約》中的臨時(shí)安排

如前文所述，臨時(shí)措施通常指的是在某事項(xiàng)達(dá)成之前的某種臨時(shí)性做法，因此爭(zhēng)議海域劃界前的臨時(shí)安排也是一種臨時(shí)性措施。[5]38共同第3款的臨時(shí)安排既屬于一般意義上的臨時(shí)措施中的一類，同時(shí)在海洋法的語(yǔ)境下也有其具體的含義。當(dāng)然，臨時(shí)安排也需要“在更為廣闊的一般國(guó)際法語(yǔ)境下進(jìn)行探討”[2]349。

從共同第3款的文本中可以看出，作為《海洋法公約》中的一種特殊的規(guī)定，臨時(shí)安排與上文所討論的一般國(guó)際法上的臨時(shí)措施有著共同之處。也就是說(shuō)，共同第3款的臨時(shí)安排滿足了臨時(shí)措施的三個(gè)要素。因而可以說(shuō)共同第3款中的臨時(shí)安排是一般意義上的臨時(shí)措施在《海洋法公約》中的一種特殊的表現(xiàn)形式。所以也應(yīng)該從共同第3款的規(guī)定出發(fā)解讀爭(zhēng)議海域劃界前的臨時(shí)安排的含義。

首先，爭(zhēng)議海域的相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)應(yīng)基于合作精神達(dá)成臨時(shí)安排?！逗Ｑ蠓üs》中基于爭(zhēng)議海域劃界的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的現(xiàn)實(shí)考慮設(shè)立了臨時(shí)安排制度，筆者認(rèn)為這是為了維持爭(zhēng)議海域的和平穩(wěn)定。同樣，臨時(shí)安排必須充分尊重相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)的意愿，各爭(zhēng)議國(guó)應(yīng)該基于合作精神來(lái)達(dá)成臨時(shí)安排，以維持最終劃界前的和平秩序或者對(duì)爭(zhēng)議海域進(jìn)行和平的開(kāi)發(fā)利用。

其次，臨時(shí)安排必須是實(shí)質(zhì)性的(practical nature)。共同第3款規(guī)定了臨時(shí)安排應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的，這從文義上來(lái)看至少說(shuō)明臨時(shí)安排不管采用什么形式，都是能夠作用于相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)的。實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)《海洋法公約》目的的重要手段，因而在公約中規(guī)定了相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)有達(dá)成此種安排的義務(wù)。(5)See Arbitration between Guyana v.Suriname, Award, Permanent Court of Arbitration, 2007, p.131, para.464.但是，在《海洋法公約》中并沒(méi)有對(duì)“實(shí)質(zhì)性”進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，這難免在具體的法律解釋和適用中遇到操作上的困難。同時(shí)，“實(shí)質(zhì)性”是否要求臨時(shí)安排應(yīng)當(dāng)具有法律效力也是目前遇到的問(wèn)題之一。

第三，臨時(shí)安排具有過(guò)渡性。由于臨時(shí)安排是爭(zhēng)議國(guó)達(dá)成最終協(xié)議或劃界之前基于合作精神達(dá)成的一種安排，因此具有過(guò)渡的性質(zhì)，是暫時(shí)性的。[5]48這符合上文說(shuō)到的一般國(guó)際法上的臨時(shí)措施(安排)的要素。通過(guò)對(duì)共同第3款的文本進(jìn)行解讀可以看出，臨時(shí)安排的主要目的是更好地在爭(zhēng)議海域劃界前進(jìn)行良好的過(guò)渡。盡管這種過(guò)渡時(shí)間的長(zhǎng)短難以確定，但畢竟不是永久性的?？梢哉f(shuō)，臨時(shí)性也即表明過(guò)渡性。

第四，臨時(shí)安排不影響最后的協(xié)議以及海洋劃界。最后的協(xié)議以及海洋劃界應(yīng)該由爭(zhēng)議國(guó)重新獨(dú)立地解決，臨時(shí)安排不應(yīng)該對(duì)此有影響。也正是由于爭(zhēng)議國(guó)無(wú)法在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)完成最后的海洋劃界，才會(huì)采取臨時(shí)安排這樣一種過(guò)渡性方法。如果臨時(shí)安排應(yīng)對(duì)最終的劃界產(chǎn)生影響，無(wú)疑會(huì)增加達(dá)成臨時(shí)安排的難度，以及加劇本已存在的爭(zhēng)議。

另外，需要指出的是，共同第3款中的臨時(shí)安排不僅僅如《聯(lián)合國(guó)憲章》中的臨時(shí)措施那樣旨在避免情勢(shì)的惡化，而且旨在促進(jìn)相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)在爭(zhēng)議海域的某種合作或者是規(guī)范爭(zhēng)議國(guó)的行為，[5]42,46例如，常見(jiàn)的是對(duì)爭(zhēng)議海域內(nèi)自然資源的共同開(kāi)發(fā)。

總之，臨時(shí)安排在本質(zhì)上是在相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)不能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成劃界協(xié)議的情況下，為了更好地利用爭(zhēng)議海域或者維持爭(zhēng)議海域的穩(wěn)定秩序而達(dá)成的一種折中的且具有一定現(xiàn)實(shí)可操作性的臨時(shí)性方案。顯然，這有利于維護(hù)爭(zhēng)議國(guó)之間關(guān)系的穩(wěn)定。[8]443盡管《海洋法公約》中的共同第3款未對(duì)臨時(shí)安排做出更加具體的規(guī)定，但目前這樣的規(guī)定能夠?yàn)橄嚓P(guān)爭(zhēng)議國(guó)在暫時(shí)緩解爭(zhēng)議海域的矛盾以及加強(qiáng)合作方面提供國(guó)際法基礎(chǔ)和一個(gè)現(xiàn)實(shí)的思路。臨時(shí)安排不僅能夠促進(jìn)資源的開(kāi)發(fā)，而且能限制和規(guī)范爭(zhēng)議海域的活動(dòng)，這對(duì)于海上資源的有效利用、緩解爭(zhēng)議國(guó)之間的緊張關(guān)系發(fā)揮著實(shí)際的作用。[9]

三、臨時(shí)安排的類型和形式：從文本到實(shí)踐

共同第3款并沒(méi)有對(duì)臨時(shí)安排的類型和形式做出具體的規(guī)定，但是對(duì)該條款本身的解讀是分析臨時(shí)安排類型的起點(diǎn)。通過(guò)對(duì)各國(guó)的臨時(shí)安排進(jìn)行實(shí)證考察，可以從整體上做出類型上的劃分。臨時(shí)安排的類型與形式應(yīng)該基于不同爭(zhēng)議海域的不同情況留給相關(guān)當(dāng)事國(guó)來(lái)確定。[10]206由于臨時(shí)安排尚未發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法，因此很難僅僅基于共同第3款的文本規(guī)定就完全確定其類型和形式。所以，目前各國(guó)在這方面的實(shí)踐是對(duì)臨時(shí)安排的發(fā)展，至少可能為未來(lái)習(xí)慣國(guó)際法的形成提供實(shí)踐的支持。

(一)國(guó)際實(shí)踐中臨時(shí)安排的類型

從以上的分析中可以看到，共同第3款并沒(méi)有直接規(guī)定臨時(shí)安排的類型和形式，但這給相關(guān)國(guó)家在達(dá)成臨時(shí)安排時(shí)留下了很大的靈活性。通過(guò)對(duì)國(guó)際實(shí)踐的考察發(fā)現(xiàn)，各國(guó)在爭(zhēng)議海域的臨時(shí)安排上有著不同的做法，因而“這種安排的內(nèi)容由相關(guān)當(dāng)事方來(lái)確定，同時(shí)也取決于個(gè)案的具體情形”[2]359。

1.共同開(kāi)發(fā)型臨時(shí)安排

共同開(kāi)發(fā)是目前最為普遍的臨時(shí)安排類型。共同開(kāi)發(fā)較早地出現(xiàn)在國(guó)際實(shí)踐中，這也是伴隨著各國(guó)擴(kuò)大海域的主張而出現(xiàn)的。在“北海大陸架案”中，國(guó)際法院在判決意見(jiàn)中認(rèn)為，爭(zhēng)議國(guó)之間如不能達(dá)成劃界協(xié)議，可以訂立共同開(kāi)發(fā)協(xié)議來(lái)處理海域爭(zhēng)議。(6)See North Sea Continental Shelf Cases(Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands), Judgement, I.C.J.Reports(1969), p.53, para.101.在“厄立特里亞/也門案”(第2階段)中，仲裁庭在裁決中指出，已經(jīng)出現(xiàn)了相當(dāng)多的存在著海洋劃界爭(zhēng)議的國(guó)家合作開(kāi)發(fā)自然資源的實(shí)踐。(7)See Eritrea/Yemen-Sovereignty and Maritime Delimitation in the Red Sea(Second Stage), Award, Permanent Court of Arbitration(1999), p.28, para.86.這主要表現(xiàn)為諸多的共同開(kāi)發(fā)協(xié)議。(8)關(guān)于目前世界各國(guó)共同開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，可參見(jiàn)文獻(xiàn)[11]。例如，1993年牙買加與哥倫比亞通過(guò)在臨時(shí)安排中設(shè)立一個(gè)“共同機(jī)制區(qū)域”(the joint regime area)來(lái)進(jìn)行兩國(guó)在爭(zhēng)議海域的共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)。(9)Maritime Delimitation Treaty between Jamaica and the Republic of Colombia, November 12, 1993, Article 3.參見(jiàn)文獻(xiàn)[12]。蘇里南和巴巴多斯在2003年簽訂了關(guān)于共同合作開(kāi)發(fā)分享兩國(guó)重疊專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物與非生物資源的合作條約。(10)See Exclusive Economic Zone Co-operation Treaty between the State of Barbados and the Republic of Guyana concerning the exercise of jurisdiction in their exclusive economic zones in the area of bilateral overlap within each of their outer limits and beyond the outer limits of the exclusive economic zones of other States, United Nations Treaties Series, volume 2277, no.40555, pp.201-209.盡管共同開(kāi)發(fā)也是臨時(shí)安排的一種類型，同樣具有臨時(shí)性、過(guò)渡性，但是共同開(kāi)發(fā)的意義體現(xiàn)在相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)之間不僅僅是擱置了爭(zhēng)議，而且積極地推進(jìn)了爭(zhēng)議海域的開(kāi)發(fā)利用。這使得爭(zhēng)議海域能夠發(fā)揮出積極的作用，而不是在爭(zhēng)議國(guó)之間的僵持中阻礙海洋的和平利用。

2.臨時(shí)劃界型臨時(shí)安排

在實(shí)踐中，爭(zhēng)議國(guó)之間可以通過(guò)臨時(shí)安排的方式來(lái)劃出臨時(shí)的海上界線。例如，2002年阿爾及利亞與突尼斯雙方共同確立了一條單一的海上臨時(shí)界線。(11)See Agreement on Provisional Arrangements for the Delimitation of the Maritime Boundaries between the Republic of Tunisia and the People’s Democratic Republic of Algeria(11 February 2002), 2238 UNTS 197.按照共同第3款的規(guī)定，臨時(shí)界限不能影響兩國(guó)之間的最終劃界，但是這種臨時(shí)劃界型的臨時(shí)安排暫時(shí)性地劃分了爭(zhēng)議國(guó)在爭(zhēng)議海域的活動(dòng)范圍，減少了直接的沖突和對(duì)抗。

這說(shuō)明，在實(shí)踐中已經(jīng)逐步形成了臨時(shí)劃界(或包含著臨時(shí)性界線)這種類型的臨時(shí)安排。這種類型的臨時(shí)安排反映了爭(zhēng)議國(guó)之間務(wù)實(shí)進(jìn)取的精神，而不是消極地面對(duì)爭(zhēng)議。但是同時(shí)也應(yīng)看到，臨時(shí)界線型的臨時(shí)安排的主要目的也是使得爭(zhēng)議國(guó)暫時(shí)擱置爭(zhēng)議而開(kāi)發(fā)利用海上資源，這在目的上與共同開(kāi)發(fā)型的臨時(shí)安排有相似之處。

3.維持秩序型臨時(shí)安排

顧名思義，維持秩序型的臨時(shí)安排的主要目的不是對(duì)爭(zhēng)議海域進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，而是維持該海域的和平秩序，以避免矛盾的激化。共同第3款規(guī)定了爭(zhēng)議國(guó)之間基于諒解與合作的精神盡一切努力達(dá)成實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排，從這樣的規(guī)定中可以解讀出該條款的精神包含了要求爭(zhēng)議國(guó)在爭(zhēng)議海域上維持和平秩序的義務(wù)。

實(shí)踐中，維持秩序型的臨時(shí)安排有不同的形式。例如，泰國(guó)和馬來(lái)西亞通過(guò)臨時(shí)安排的形式在爭(zhēng)議海域分配兩國(guó)的刑事和民事管轄權(quán)。(12)Agreement between the Government of the Kingdom of Thailand and the Government of Malaysia on the Constitution and Other Matters relating to the Establishment of the Malaysia-Thailand Joint Authority.參見(jiàn)文獻(xiàn)[1]第118頁(yè)。又如，通過(guò)臨時(shí)安排的方式來(lái)保護(hù)爭(zhēng)議海域的環(huán)境。[10]56盡管這樣的安排沒(méi)有對(duì)爭(zhēng)議海域進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，但是通過(guò)暫停爭(zhēng)議海域中兩國(guó)的活動(dòng)可以維持該海域的和平秩序。因?yàn)榕R時(shí)安排不僅僅是“積極利用爭(zhēng)議海域，也可以暫停爭(zhēng)議海域內(nèi)某些領(lǐng)域的活動(dòng)”[13]。

另外，也有學(xué)者以爭(zhēng)議國(guó)之間進(jìn)行海洋劃界的不同階段為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)臨時(shí)安排進(jìn)行歸類，分為劃界協(xié)商階段達(dá)成的臨時(shí)安排和進(jìn)入仲裁或司法階段后達(dá)成的臨時(shí)安排。[8]432-438

(二)臨時(shí)安排的形式問(wèn)題

不同類型的臨時(shí)安排有著不同的表現(xiàn)形式，其與實(shí)體內(nèi)容互為表里?！逗Ｑ蠓üs》中的共同第3款并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定臨時(shí)安排的形式或者對(duì)其類型進(jìn)行界定。在實(shí)踐中，臨時(shí)安排可以表現(xiàn)為條約和非條約兩種形式。臨時(shí)安排具有過(guò)渡性，因而可以有靈活的表現(xiàn)形式。

首先是條約形式的臨時(shí)安排。有學(xué)者提出，盡管在共同第3款中同時(shí)出現(xiàn)了“協(xié)議(agreement)”和“安排(arrangement)”兩種不同的表述，但是臨時(shí)安排也可以采取協(xié)議(或者是條約)的形式。[5]46-47在實(shí)踐當(dāng)中也出現(xiàn)了條約形式的臨時(shí)安排，這表明相關(guān)的國(guó)家實(shí)踐客觀地反映了其對(duì)共同第3款中的臨時(shí)安排的理解與適用。在“漁業(yè)管轄權(quán)案”(英國(guó)/愛(ài)爾蘭)中，英國(guó)與愛(ài)爾蘭達(dá)成的臨時(shí)安排就以條約的形式出現(xiàn)。(13)See Fisheries Jurisdiction(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v.Iceland), Judgement, I.C.J.Reports(1974), pp.15-19, paras.30-39.因此，盡管臨時(shí)安排顧名思義有著“臨時(shí)性”的特點(diǎn)，但是這并不排斥這種安排以條約的形式出現(xiàn)。以條約形式出現(xiàn)的臨時(shí)安排對(duì)當(dāng)事方有著更強(qiáng)的法律上的拘束力，同時(shí)更加明確地規(guī)定了當(dāng)事國(guó)在爭(zhēng)議海域范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

其次是非條約形式的臨時(shí)安排。與條約形式的臨時(shí)安排類似的是，非條約形式的臨時(shí)安排也可能有書(shū)面的形式。這類書(shū)面文件不是條約，但是其法律效力需要根據(jù)其內(nèi)容(是否實(shí)質(zhì)性地規(guī)定了雙方的權(quán)利和義務(wù)等)，或者是否具有共同第3款中的“實(shí)質(zhì)性”特征來(lái)確定。在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了在兩個(gè)當(dāng)事國(guó)之間的諒解備忘錄中規(guī)定爭(zhēng)議海域的臨時(shí)安排。泰國(guó)與馬來(lái)西亞兩國(guó)于1979年10月24簽訂的《泰王國(guó)與馬來(lái)西亞關(guān)于兩國(guó)在泰國(guó)灣大陸架劃界的諒解備忘錄》的附件一規(guī)定了兩國(guó)在泰國(guó)灣大陸架的確定區(qū)域內(nèi)成立共同管理機(jī)構(gòu)(joint authority)對(duì)其海底資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。(14)Annex I to the Memorandum of Understanding between the Kingdom of Thailand and Malaysia on the Delimitation of the Continental Shelf Boundary between the Two Countries in the Gulf of Thailand, 參見(jiàn)文獻(xiàn)[14]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，臨時(shí)安排可以是非正式的，例如相互間的照會(huì)。[2]358另外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，臨時(shí)安排也可以以口頭的形式做出，因?yàn)楣餐?款對(duì)臨時(shí)安排的形式?jīng)]有做具體的要求。[5]47但是，該觀點(diǎn)并沒(méi)有得到具體實(shí)踐的支持。

綜上，通過(guò)對(duì)共同第3款的文本分析和實(shí)踐考察可知，臨時(shí)安排在類型和表現(xiàn)形式上有著很大的靈活性。目前世界上存在著大量的海洋劃界爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議也都有著各自的特殊情形。如果對(duì)臨時(shí)安排在內(nèi)容和形式上做整齊劃一的規(guī)定，不僅不利于實(shí)現(xiàn)共同第3款的目的，而且更有可能導(dǎo)致不必要的爭(zhēng)議。內(nèi)容和形式上的靈活性其實(shí)恰恰能夠促進(jìn)臨時(shí)安排的達(dá)成，維持爭(zhēng)議海域的和平秩序，促進(jìn)資源的共同開(kāi)發(fā)利用。

四、臨時(shí)安排之法律效力：對(duì)“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)的考察

共同第3款規(guī)定了爭(zhēng)議國(guó)“盡一切努力做出實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排”。這里的“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)的法律效力應(yīng)當(dāng)如何把握？有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)共同第3款的規(guī)定，相關(guān)的爭(zhēng)議國(guó)并沒(méi)有達(dá)成臨時(shí)安排之義務(wù)，而僅僅是要求爭(zhēng)議國(guó)“盡一切努力”達(dá)成此種安排。[8]444但是，“盡一切努力”是否構(gòu)成一項(xiàng)公約義務(wù)？其與“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系如何？

(一)“實(shí)質(zhì)性”與法律效力之關(guān)系

共同第3款并沒(méi)有直接規(guī)定臨時(shí)安排的法律效力，但是規(guī)定了爭(zhēng)議國(guó)之間“盡一切努力達(dá)成實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排”。相關(guān)的國(guó)際裁判實(shí)踐已經(jīng)觸及了這點(diǎn)。在“圭亞那/蘇里南仲裁案”中，仲裁庭指出，“實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排已然被認(rèn)為是達(dá)成公約目的之重要工具，也正因?yàn)槿绱?，公約規(guī)定了當(dāng)事方‘盡一切努力’達(dá)成這樣的安排”。(15)Arbitration between Guyana and Suriname(Guyana/Suriname), Permanent Court of Arbitration, Award, p.154, para.464.所以，這里產(chǎn)生的主要問(wèn)題是如何評(píng)判“實(shí)質(zhì)性”與法律效力的關(guān)系。

首先，從共同第3款的締結(jié)歷史過(guò)程來(lái)看，締約國(guó)并不是一致地要求臨時(shí)安排具有法律效力。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議中，各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界上存在很大的爭(zhēng)議。[6]948-985作為妥協(xié)的結(jié)果，在最終達(dá)成的《海洋法公約》的第74條和第83條中并沒(méi)有對(duì)劃界方法做出具體且具有操作性的規(guī)定，而只是要求相關(guān)國(guó)家在劃界問(wèn)題上基于國(guó)際法達(dá)成公平的結(jié)果。相應(yīng)地，在爭(zhēng)議海域劃界前的臨時(shí)安排上也出現(xiàn)了同樣的妥協(xié)，在最終的共同第3款中并沒(méi)有規(guī)定臨時(shí)安排的法律效力，而只是規(guī)定了“盡一切努力達(dá)成實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排”。因此，這里的核心問(wèn)題是，如何理解“實(shí)質(zhì)性”和法律效力的關(guān)系？或許可以從相反的角度去理解這個(gè)問(wèn)題，如果各國(guó)的立場(chǎng)在臨時(shí)安排的法律效力問(wèn)題上能夠完全一致，就可以直接規(guī)定在爭(zhēng)議海域劃界前相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)有義務(wù)達(dá)成有法律效力的臨時(shí)安排，而不是使用“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)。采用“實(shí)質(zhì)性”這一標(biāo)準(zhǔn)表明其法律效力并不是絕對(duì)的。

其次，從共同第3款的目的上看，共同第3款主要是為了促進(jìn)爭(zhēng)議海域的和平利用，維護(hù)海洋秩序與安全。從這個(gè)角度說(shuō)，只要臨時(shí)安排達(dá)到了上述目的，就可以滿足“實(shí)質(zhì)性”的標(biāo)準(zhǔn)，而不是絕對(duì)地要求其具有法律效力?！皩?shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是為了解決在實(shí)踐中各國(guó)難以解決的劃界問(wèn)題，因?yàn)榕R時(shí)安排就是針對(duì)沿海國(guó)難以達(dá)成最終具有法律效力的協(xié)議或者劃界的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)情況而設(shè)置的一種機(jī)制。如果嚴(yán)格要求臨時(shí)安排也必須具備法律效力，就很難發(fā)揮其緩和爭(zhēng)議的作用。當(dāng)然，如果爭(zhēng)議國(guó)之間能夠達(dá)成有法律效力的臨時(shí)安排，那將在更高的程度上體現(xiàn)出“實(shí)質(zhì)性”。進(jìn)一步說(shuō)，臨時(shí)安排的“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)不同的個(gè)案進(jìn)行評(píng)判。[6]815,984[15]577

另外，“盡一切努力”對(duì)于達(dá)成“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)有何影響？在共同第3款的語(yǔ)境下，“盡一切努力”體現(xiàn)的是國(guó)際法上的善意原則(good faith)，[15]576這也是貫穿于《海洋法公約》中的重要原則。(16)《海洋法公約》第300條。因此，爭(zhēng)議雙方應(yīng)該基于善意原則盡力達(dá)成臨時(shí)安排，無(wú)論是通過(guò)外交途徑還是直接協(xié)商。[2]354

綜上，臨時(shí)安排的“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)并不當(dāng)然地等同于具有法律效力。

(二)臨時(shí)安排的法律效力對(duì)整體適用共同第3款的影響

不同類型的臨時(shí)安排其法律效力也有所不同，但決定臨時(shí)安排法律效力的不是其類型或者表現(xiàn)形式，而是當(dāng)事國(guó)的意圖。[5]48但是，同時(shí)需要注意的是，共同第3款并沒(méi)有明確規(guī)定臨時(shí)安排需要有法律效力，而是要求其具有“實(shí)質(zhì)性”。那么，正如前文所述，在對(duì)臨時(shí)安排的法律進(jìn)行考察時(shí)，就不得不處理好法律效力與“實(shí)質(zhì)性”的關(guān)系，這對(duì)于正確理解與適用共同第3款具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，對(duì)于具有法律效力的臨時(shí)安排，例如條約以及其他表明其具有法律效力的臨時(shí)安排，根據(jù)共同第3款的精神應(yīng)當(dāng)是“實(shí)質(zhì)性”的。因?yàn)槟切┚哂蟹尚ЯΦ呐R時(shí)安排，無(wú)論其是否以條約的形式出現(xiàn)，其在實(shí)際上在當(dāng)事國(guó)之間產(chǎn)生了法律拘束力。臨時(shí)安排在這種情況下指明了當(dāng)事國(guó)在爭(zhēng)議海域中的權(quán)利和義務(wù)，使得爭(zhēng)議的行為在法律上得到一定程度的規(guī)范，這很明顯地體現(xiàn)了臨時(shí)安排的“實(shí)質(zhì)性”。

其次，對(duì)于沒(méi)有明確的國(guó)際法效力的臨時(shí)安排如何體現(xiàn)其“實(shí)質(zhì)性”的問(wèn)題，應(yīng)該從維持爭(zhēng)議海域的和平秩序出發(fā)來(lái)全面考慮。相關(guān)爭(zhēng)議國(guó)基于諒解與合作的精神達(dá)成的臨時(shí)安排盡管沒(méi)有法律效力，但對(duì)于維持爭(zhēng)議海域的和平秩序以及穩(wěn)定繁榮有著非常積極的意義。[16]從這個(gè)角度上看，臨時(shí)安排在這種情況下已經(jīng)達(dá)到“實(shí)質(zhì)性”的效果。但同時(shí)需要注意的是，實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排不一定需要有法律效力并不影響共同第3款作為公約條款的法律效力，“盡一切努力達(dá)成實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排”并不簡(jiǎn)單地意味著這僅僅是“一個(gè)沒(méi)有法律拘束力的建議或意向，而是一個(gè)有強(qiáng)制力的規(guī)則，對(duì)這樣的規(guī)則違反也即是對(duì)國(guó)際法的違反”[2]354。

總之，臨時(shí)安排對(duì)于整體適用共同第3款來(lái)說(shuō)不應(yīng)僅僅限于其直接的法律效力上，而是要立足于爭(zhēng)議海域的劃界是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程以及目前維持爭(zhēng)議海域的和平秩序的現(xiàn)實(shí)性和必要性。盡管臨時(shí)安排不影響最后的海洋劃界，但其為劃界前的爭(zhēng)議海域的秩序提供了基本的法律基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從臨時(shí)安排達(dá)到的實(shí)際效果來(lái)衡量其“實(shí)質(zhì)性”。臨時(shí)安排的“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)不單單是具有法律效力性，同時(shí)也包括這種臨時(shí)安排是否在實(shí)際上維持了爭(zhēng)議海域的和平秩序或促進(jìn)了共同開(kāi)發(fā)利用。

五、中國(guó)關(guān)于臨時(shí)安排的實(shí)踐

目前，中國(guó)與周邊的海上鄰國(guó)依然存在著在短時(shí)間內(nèi)難以解決的海域劃界爭(zhēng)議。針對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)較早地提出了“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的倡議，其實(shí)這也反映了中國(guó)在臨時(shí)安排上的基本立場(chǎng)?！逗Ｑ蠓üs》共同第3款中臨時(shí)安排的前提實(shí)際上就是爭(zhēng)議國(guó)之間擱置劃界爭(zhēng)議。中國(guó)與海上鄰國(guó)也已經(jīng)做出了一些臨時(shí)安排，不過(guò)這些臨時(shí)安排在實(shí)際上發(fā)揮著何種作用以及在何種程度上實(shí)現(xiàn)了共同第3款乃至《海洋法公約》的整體目的，需要進(jìn)一步審視。

(一)中國(guó)在臨時(shí)安排上的實(shí)踐

目前，中國(guó)與海上鄰國(guó)做出了一系列臨時(shí)安排。在東海爭(zhēng)議海域，中國(guó)與韓國(guó)簽訂了《中華人民共和國(guó)政府和大韓民國(guó)政府漁業(yè)協(xié)定》，劃定了暫定措施水域與過(guò)渡水域。[17]這實(shí)際上就是兩國(guó)針對(duì)爭(zhēng)議海域的漁業(yè)做出的臨時(shí)安排。該協(xié)定以條約的形式出現(xiàn)，規(guī)定了雙方的法律權(quán)利和義務(wù)，具有實(shí)質(zhì)性。但是，該協(xié)定的在何種程度上和平有效解決中韓漁業(yè)沖突卻有待進(jìn)一步考察。在南海，中國(guó)與周邊國(guó)家做出的臨時(shí)安排主要有2011年《關(guān)于指導(dǎo)解決中國(guó)和越南海上問(wèn)題基本原則協(xié)議》[18]、2005年《中華人民共和國(guó)政府與印度尼西亞共和國(guó)政府海上合作諒解備忘錄》[19]、2007年《中國(guó)國(guó)家海洋局與印尼海洋漁業(yè)部關(guān)于海洋領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》[20]等。另外，中國(guó)與南海各國(guó)簽署的《南海各方行為宣言》也被認(rèn)為是一種多邊性的臨時(shí)安排。[1]118-119

但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，這些臨時(shí)安排大多缺乏可操作性以及約束力不強(qiáng)，在實(shí)際上發(fā)揮的效果較為有限。[21]不過(guò)這也說(shuō)明中國(guó)與海上鄰國(guó)在未來(lái)有更大的空間達(dá)成程度更高、覆蓋面更廣的臨時(shí)安排。當(dāng)然，達(dá)成臨時(shí)安排的障礙不單是體現(xiàn)在解釋和適用法律上，同時(shí)爭(zhēng)議海域本身的特殊性以及國(guó)家關(guān)系的復(fù)雜性與法律問(wèn)題的交織使得在這個(gè)問(wèn)題上有時(shí)會(huì)舉步維艱。

(二)臨時(shí)安排的中國(guó)路徑選擇

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的關(guān)于處理與周邊鄰國(guó)的海洋爭(zhēng)議的“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”倡議面向的是爭(zhēng)議海域，包括東海和南海。其中，在南海問(wèn)題上，中國(guó)主張以“雙軌思路”來(lái)處理目前的爭(zhēng)議。(17)“‘雙軌思路’，即有關(guān)具體爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)在尊重歷史事實(shí)和國(guó)際法基礎(chǔ)上，通過(guò)談判協(xié)商和平解決，南海和平穩(wěn)定由中國(guó)和東盟國(guó)家共同加以維護(hù)?！眳⒁?jiàn)文獻(xiàn)[22]。筆者認(rèn)為，以上兩個(gè)方面是中國(guó)在爭(zhēng)議海域中適用臨時(shí)安排的指導(dǎo)原則，也是探討中國(guó)臨時(shí)安排的路徑選擇的基礎(chǔ)?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)在周邊爭(zhēng)議海域的臨時(shí)安排的路徑選擇上，一方面應(yīng)立足于《海洋法公約》共同第3款以及其他的國(guó)際法規(guī)則，另一方面要針對(duì)不同海域的特殊情形達(dá)成實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排。

1.臨時(shí)安排以維持海洋和平秩序?yàn)樵瓌t

維持海洋的和平秩序原則始終貫穿于《海洋法公約》之中，針對(duì)爭(zhēng)議海域設(shè)計(jì)的臨時(shí)安排也體現(xiàn)了該原則。爭(zhēng)議海域的和平秩序需要爭(zhēng)議國(guó)共同維持。爭(zhēng)議海域的產(chǎn)生緣于國(guó)家之間海洋權(quán)利主張的重疊，這種主張的重疊直接導(dǎo)致了權(quán)利的對(duì)抗。所以，爭(zhēng)議國(guó)之間應(yīng)該在和平的原則下務(wù)實(shí)地面對(duì)海洋權(quán)利的對(duì)抗。

共同第3款中規(guī)定了爭(zhēng)議國(guó)在達(dá)成臨時(shí)安排的“過(guò)渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成”的克制義務(wù)。爭(zhēng)議國(guó)之間海洋權(quán)利對(duì)抗的特殊情形更加要求其保持克制。為了維護(hù)秩序或共同利用資源達(dá)成臨時(shí)安排有利于防止?fàn)幾h國(guó)之間權(quán)利的無(wú)限制擴(kuò)張，在克制的基礎(chǔ)上達(dá)成合作，并適當(dāng)顧及對(duì)方在臨時(shí)安排下的合理利益。這同時(shí)也表明，臨時(shí)安排規(guī)范爭(zhēng)議海域在劃界前的秩序以及促進(jìn)爭(zhēng)議國(guó)之間的合作，實(shí)際上就是對(duì)分歧進(jìn)行管控。同樣，中國(guó)可以基于這樣的思路，促進(jìn)臨時(shí)安排作為一種面向爭(zhēng)議海域的管控分歧機(jī)制。

2.繼續(xù)探索多邊性臨時(shí)安排

通過(guò)前文的梳理可知，實(shí)踐中存在著多種類型的臨時(shí)安排。不同類型的臨時(shí)安排適應(yīng)了不同爭(zhēng)議海域的特殊情況，這也體現(xiàn)了國(guó)際實(shí)踐對(duì)共同第3款的發(fā)展。中國(guó)目前與周邊海上鄰國(guó)存在著不同的爭(zhēng)議海域，在臨時(shí)安排的類型選擇上也應(yīng)根據(jù)不同爭(zhēng)議海域的特殊情形進(jìn)行選擇。需要特別指出的是，在南海爭(zhēng)議海域問(wèn)題上，由于涉及的爭(zhēng)議方較多，這就要求在臨時(shí)安排的設(shè)計(jì)上考慮這樣的特殊性。因此，針對(duì)南海的爭(zhēng)議海域的臨時(shí)安排，可以積極探索包括多方的、具有實(shí)質(zhì)性的臨時(shí)安排。

作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該在這方面發(fā)揮建設(shè)性作用。2002年，中國(guó)與東盟各國(guó)簽署的《南海各方行為宣言》意味著南海爭(zhēng)議各方在南海臨時(shí)安排上的初步努力。從其內(nèi)容可以看出，宣言是一種包括多方爭(zhēng)議國(guó)的、旨在維持南海和平秩序的臨時(shí)安排，但同時(shí)只具有“軟法”的性質(zhì)。[1]118筆者認(rèn)為，一方面，面向南海的臨時(shí)安排要體現(xiàn)維持南海和平秩序的精神，并將這樣的精神落實(shí)到實(shí)際中去。目前正在進(jìn)行的“南海各方行為準(zhǔn)則”正體現(xiàn)了這樣的精神，同時(shí)也是對(duì)《南海各方行為宣言》效力的進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，在南海維持和平秩序的前提下，中國(guó)與南海各國(guó)之間應(yīng)該理性地面對(duì)分歧，積極地推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)，這也體現(xiàn)了中國(guó)一直堅(jiān)持的“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的原則。

3.臨時(shí)安排與爭(zhēng)議解決機(jī)制

臨時(shí)安排實(shí)際上可以作為一種臨時(shí)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，這主要體現(xiàn)在：一是從一般意義上看，共同第3款規(guī)定的臨時(shí)安排實(shí)際上就是一種針對(duì)爭(zhēng)議海域的臨時(shí)爭(zhēng)議解決機(jī)制，旨在暫時(shí)性地處理在最終劃界達(dá)成之前的過(guò)渡期間爭(zhēng)議國(guó)之間在未劃界海域的矛盾。二是從臨時(shí)安排的內(nèi)容設(shè)置上看，爭(zhēng)議國(guó)之間達(dá)成的臨時(shí)安排文件中可以包括爭(zhēng)議解決條款。例如，在共同開(kāi)發(fā)協(xié)議中設(shè)置爭(zhēng)議解決機(jī)制來(lái)處理共同開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議。(18)See Article 10, Exclusive Economic Zone Co-operation Treaty between the State of Barbados and the Republic of Guyana concerning the exercise of jurisdiction in their exclusive economic zones in the area of bilateral overlap within each of their outer limits and beyond the outer limits of the exclusive economic zones of other States, United Nations Treaties Series, volume 2277, no.40555, pp.201-209.需要指出的是，臨時(shí)安排作為一種爭(zhēng)議解決機(jī)制不是狹義的司法上的爭(zhēng)議解決機(jī)制，而指的是臨時(shí)安排在爭(zhēng)議海域最終劃界之前的過(guò)渡期內(nèi)發(fā)揮爭(zhēng)議解決的臨時(shí)性作用。

針對(duì)目前周邊爭(zhēng)議海域難以達(dá)成最終的劃界協(xié)議的現(xiàn)實(shí)情況，中國(guó)在臨時(shí)安排上可以從實(shí)際出發(fā)，與爭(zhēng)議國(guó)達(dá)成相關(guān)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，解決機(jī)制可以涵蓋漁業(yè)、資源開(kāi)發(fā)、海上航行、海上執(zhí)法等方面。在臨時(shí)安排中針對(duì)海上執(zhí)法設(shè)置有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制，一方面可以使執(zhí)法沖突解決進(jìn)入穩(wěn)定的狀態(tài)，另一方面可以將爭(zhēng)議控制在法律的范圍之內(nèi)，避免進(jìn)一步的政治和外交糾紛。

六、結(jié) 語(yǔ)

臨時(shí)安排始終貫穿著緩解爭(zhēng)議海域的緊張局勢(shì)、維持海洋和平秩序以及促進(jìn)海洋和平有效開(kāi)發(fā)的精神。盡管可以看到，共同第3款的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，但該條款設(shè)置的臨時(shí)安排為爭(zhēng)議海域劃界前的秩序維護(hù)乃至開(kāi)發(fā)利用提供了國(guó)際法上的直接依據(jù)。對(duì)共同第3款中臨時(shí)安排的把握，一方面要著眼于《海洋法公約》的整體以及海洋秩序的維護(hù)，另一方面要看到不同地區(qū)的爭(zhēng)議海域有著自身的特殊性，應(yīng)立足于這種特殊性靈活地做出體現(xiàn)務(wù)實(shí)進(jìn)取精神的臨時(shí)安排。

中國(guó)作為海洋大國(guó)，與周邊沿海國(guó)家存在諸多的海域劃界爭(zhēng)議?！爸鳈?quán)在我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”是中國(guó)的一向態(tài)度，同時(shí)也一直堅(jiān)持通過(guò)友好協(xié)商的方式來(lái)解決海上爭(zhēng)議問(wèn)題。這完全符合《海洋法公約》中臨時(shí)安排的精神。臨時(shí)安排的主要目的是在爭(zhēng)議存在的情況下促進(jìn)爭(zhēng)議國(guó)之間的合作，從更廣的視角來(lái)看，這關(guān)系到維護(hù)海洋秩序乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)的和平、合作與發(fā)展。這也是中國(guó)攜手各國(guó)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的應(yīng)有之意。