運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的若干問題研究

崔 野

(中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100)

伴隨著海洋強國戰(zhàn)略的加速推進和國際海洋競爭的日趨激烈，海洋在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的地位愈加顯著，受到黨和政府的高度關(guān)注。2018年進行的新一輪黨和國家機構(gòu)改革大幅優(yōu)化了我國的海洋管理體制，必將助推國家海洋治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。但綜觀此次改革的內(nèi)容，似乎仍有一個問題未能得到明確的解決，即“國家海洋委員會”這一機構(gòu)的存廢與地位問題，其依舊處于“名義上存在”和“實際上虛化”的尷尬處境，這不得不說是此次改革遺留的一個遺憾。為進一步推動海洋強國的建設(shè)進程，有效化解我國面臨的各種海洋問題與挑戰(zhàn)，有必要盡快將國家海洋委員會實質(zhì)性運轉(zhuǎn)起來。

一、國家海洋委員會的發(fā)展歷程

國家海洋委員會的發(fā)展歷程并不算長，從其產(chǎn)生至今也不過七年多的時間。在2013年進行的上一輪黨和國家機構(gòu)改革中，為加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，十二屆全國人大決定設(shè)立國家海洋委員會這一高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項，并規(guī)定其具體工作由國家海洋局承擔(dān)。在隨后修訂的國家海洋局“三定方案”中，也將“承擔(dān)國家海洋委員會的具體工作”列為其十項基本職責(zé)之一，并規(guī)定由其內(nèi)設(shè)機構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司來承擔(dān)國家海洋委員會辦公室的日常工作。然而，通過查閱公開可考的政策文本發(fā)現(xiàn)，上述兩項內(nèi)容已成為有關(guān)該機構(gòu)的全部說明，后續(xù)未能出臺更加細化、更具針對性的文件。同時，在網(wǎng)絡(luò)上以“國家海洋委員會”為關(guān)鍵詞進行檢索，也未能查詢到有關(guān)這一機構(gòu)的任何實質(zhì)性信息，國家海洋委員會似乎“消失”了。2018年的機構(gòu)改革不僅沒有強化國家海洋委員會的地位，反而使其遭遇了更為嚴(yán)重的身份危機。一方面，作為國家海洋委員會組織載體和實際承擔(dān)者的國家海洋局在此次改革中被撤銷，相關(guān)職能納入到新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部中，特別是戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司已整體劃入至自然資源部中并更名為“海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司”；另一方面，此次機構(gòu)改革并未提及國家海洋委員會，全國人大也沒有通過任何決定來取消這一機構(gòu)，其仍然在法律上列于我國的行政機構(gòu)序列之中。換句話說，法理上的“存在”與事實上的“虛化”，是國家海洋委員會在當(dāng)前面臨的最大困境。

二、運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的必要性

國家海洋委員會為何未能實際運轉(zhuǎn)起來，這其中的原因有很多，可能涉及政府注意力的調(diào)整、與中央維護海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機構(gòu)的職能重疊、部門間的利益掣肘或協(xié)調(diào)難度等諸多因素。這種情況或許是在當(dāng)時特定條件下不可避免的結(jié)果，但在中國特色社會主義進入新時代的今天，我國的海洋事業(yè)面臨著更加復(fù)雜多樣的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，國內(nèi)與國際、發(fā)展與保護、維權(quán)與維穩(wěn)、爭端與合作等多重矛盾相互交織，這些都迫切需要由一個具有較高層級的機構(gòu)來統(tǒng)籌應(yīng)對這些風(fēng)險和矛盾，實際運轉(zhuǎn)起國家海洋委員會刻不容緩。

(一)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會是強化部門協(xié)調(diào)、形成治理合力的現(xiàn)實需要

從國內(nèi)視角來看，此次機構(gòu)改革不再保留國家海洋行政主管機構(gòu)——國家海洋局，將其承擔(dān)的職能重新配置在多個部門中，這在實際上使得我國的海洋管理體制在一定程度上走向了分散。根據(jù)以往的實踐經(jīng)驗，當(dāng)某一治理客體或治理領(lǐng)域同時對應(yīng)多個治理主體時，便必然會產(chǎn)生治理邊界模糊不清的問題。例如，針對圍填海管控這一事項，新組建的自然資源部與生態(tài)環(huán)境部均履行著審批和監(jiān)管的職責(zé)，不同機構(gòu)間的職能越位、缺位或錯位等現(xiàn)象或多或少地存在著，由此凸顯出強化部門間協(xié)作配合的重要性。國家海洋委員會從其成立之初，其基本職責(zé)便是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項”，即以國家的名義和中央的權(quán)威將各地區(qū)、各層級、各領(lǐng)域的多方主體召集起來，共同直面那些重大海洋問題或彼此間的矛盾紛爭，從而有效化解沖突，凝聚合作共識，明晰治理方向，推動形成海洋治理的多方合力，而這亦彰顯出國家海洋委員會的價值與功能。

(二)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會是參與全球海洋治理、建設(shè)海洋強國的必然要求

從國際視角來看，中國的海洋強國建設(shè)不僅著眼于國內(nèi)海洋事業(yè)的發(fā)展，更要統(tǒng)籌兼顧國內(nèi)與國際兩個大局，深度參與全球海洋治理、構(gòu)建海洋命運共同體亦是中國海洋強國建設(shè)的重要目標(biāo)。參與全球海洋治理和國際海洋競爭，迫切需要中國制定出系統(tǒng)完整的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，從而為治理行動的實施提供明確的指導(dǎo)，而“研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略”正是國家海洋委員會的首要職責(zé)。此外，綜觀全球，美國、澳大利亞、日本、俄羅斯等傳統(tǒng)的海洋強國均早已設(shè)立了國家海洋委員會、海洋戰(zhàn)略管理委員會、綜合海洋政策本部等類似的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，甚至我國臺灣地區(qū)也已在2018年4月掛牌成立了“海洋委員會”。上述機構(gòu)的設(shè)立，有力地支撐了這些國家或地區(qū)在全球海洋治理中的地位提升與影響增強。日益走近全球海洋舞臺中心的中國也應(yīng)當(dāng)借鑒這些做法與經(jīng)驗，充分發(fā)揮國家海洋委員會在戰(zhàn)略制定與行動落實等方面的優(yōu)勢，推動中國參與全球海洋治理和建設(shè)海洋強國的進程。

(三)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會是降低行政成本、方便操作實施的最佳方案

任何一個機構(gòu)的設(shè)立，都需要經(jīng)過前期調(diào)研、方案設(shè)計、審核通過、職能設(shè)定、人員配置、掛牌成立等多個環(huán)節(jié)，也需要投入相當(dāng)大的人力、資金、時間、政策等多種成本，必須審慎為之。既然設(shè)立一個高層次的海洋議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有其現(xiàn)實價值，那么，在具體的操作路徑上，便應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟性和時效性為導(dǎo)向，盡量在現(xiàn)有的行政體系框架內(nèi)加以優(yōu)化和完善。無疑，將已經(jīng)在名義上存在的國家海洋委員會實際運轉(zhuǎn)起來具有其他方案無可比擬的優(yōu)越性：一是國家海洋委員會已經(jīng)完成了法定的成立程序，可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)履職，以回應(yīng)社會各界的迫切需求；二是運轉(zhuǎn)國家海洋委員會并不涉及大范圍的職能調(diào)整和利益重構(gòu)，可以避免因“大拆大建”或劇烈變革而產(chǎn)生的資源損耗或?qū)嵤┳枇?。也就是說，正是由于這一方案兼具時間上和成本上的節(jié)約性，才使其成為一個相對最優(yōu)的選項。

三、運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的可行性

將國家海洋委員會實際運轉(zhuǎn)起來不僅是現(xiàn)實所需，更具備充足的可行性。概括而言，這種可行性主要集中在下述三個層面。

(一)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會具備堅實的法理基礎(chǔ)

雖然國家海洋委員會遲遲沒有在現(xiàn)實中運轉(zhuǎn)起來，但這并不表明其不存在。事實上，十二屆全國人大于2013年通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》便是國家海洋委員會得以存在并運行的法理基礎(chǔ)。之所以這么說，可從以下三個角度來理解：一是在內(nèi)容上，雖然該份文件中關(guān)于國家海洋委員會的表述不足百字，但卻清晰規(guī)定了這一機構(gòu)的名稱、職責(zé)、層次、組織形式、承擔(dān)部門等核心問題。二是在程序上，該方案先由黨內(nèi)全會審議通過，后由全國人大全體會議以決定的形式批準(zhǔn)并頒布，這就賦予其以極高的合法性與權(quán)威性。三是在效力上，全國人大所做出的決定只能由其自身來修訂或廢止，行政機關(guān)所制定的任何規(guī)范性文件或?qū)嶋H操作方式都不得與其相抵觸。而截至目前，全國人大并未做出任何新的決定來修改或終止與國家海洋委員會有關(guān)的內(nèi)容，這就說明前述條款依然具有法律效力。正是基于這三方面的原因，才為國家海洋委員會的運轉(zhuǎn)掃清了法律上的障礙，使其具備堅實的法理基礎(chǔ)。

(二)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會具備豐富的經(jīng)驗借鑒

如何將國家海洋委員會盡快且高效地運轉(zhuǎn)起來，對我國來說是一個全新的課題。在這方面可以參考借鑒多方的有益經(jīng)驗。首先，可以借鑒其他國家或地區(qū)的相關(guān)做法?！堵?lián)合國海洋法公約》簽署及生效后，各沿海國紛紛進行適應(yīng)公約規(guī)定的國內(nèi)體制機制改革，成立內(nèi)閣級別的國家海洋委員會。[1]如日本成立了受《海洋基本法》保障的高層級機構(gòu)——綜合海洋政策本部，該機構(gòu)由首相、官房長官、海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣和全體內(nèi)閣成員共同參加，負責(zé)定期擬定日本的《海洋基本計劃》。[2]美國在聯(lián)邦政府層面和地方政府層面均設(shè)立了海洋委員會，并在總統(tǒng)與聯(lián)邦部門之間、聯(lián)邦各部門之間、聯(lián)邦與地方之間、產(chǎn)業(yè)界之間及科技界之間建立起協(xié)調(diào)一致的針對海洋活動的管理制度，以保證國家海洋管理在中央和地方之間能夠保持統(tǒng)一協(xié)調(diào)。[3]甚至我國臺灣地區(qū)也通過制定“海委會四法”來為“海洋委員會”的成立奠定法律基礎(chǔ)，并充實了其內(nèi)設(shè)部門和下屬機構(gòu)。[4]這些國家或地區(qū)在法治保障、地位層級、人員組成、權(quán)責(zé)設(shè)定等方面的做法無疑會對我國具有一定的啟發(fā)意義。其次，可以借鑒我國其他類似機構(gòu)的運行機制，如國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會、國家禁毒委員會等。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知》等文件，這些機構(gòu)與國家海洋委員會相似，均為國家級的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，且經(jīng)過多年的運轉(zhuǎn)后取得了顯著的實踐效果，形成了比較成熟的運行機制，這些都可以為國家海洋委員會的運轉(zhuǎn)提供參照。最后，可以借鑒部分沿海地區(qū)的自主探索。近年來，多地在發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)海洋強省方面進行了有益的嘗試，形成了多樣的機構(gòu)設(shè)置模式，比較有代表性的做法包括山東省在黨委工作序列中組建了海洋發(fā)展委員會，浙江省成立了海洋港口發(fā)展委員會和“一打三整治”協(xié)調(diào)小組辦公室，等等。這些具有創(chuàng)新性、自主性、試驗性的探索雖是著眼于地方層面，但其取得的成效和經(jīng)驗也同樣會對中央層面有所啟示?？傊?，國家海洋委員會可以參考借鑒內(nèi)部與外部、橫向與縱向的諸多經(jīng)驗，通過取長補短來實現(xiàn)制度創(chuàng)新，而這亦是推動其實際運轉(zhuǎn)的一大有利條件。

(三)運轉(zhuǎn)國家海洋委員會具備成熟的現(xiàn)實條件

存在法理基礎(chǔ)與經(jīng)驗借鑒只是將國家海洋委員會運轉(zhuǎn)起來的基本前提，更為根本的則是在當(dāng)前的背景下，這一設(shè)想的實施具備成熟的現(xiàn)實條件。其一，我國新一輪自上而下的政府機構(gòu)改革已經(jīng)完成，海洋管理體制在此次改革中得到極大的優(yōu)化，也將在未來的一段時間內(nèi)保持總體穩(wěn)定。如果說國家海洋委員會在之前未能實際運轉(zhuǎn)起來的原因之一是彼時正處于機構(gòu)改革的醞釀期和過渡期，那么，改革的完成、新設(shè)機構(gòu)的履職以及管理職能的重新配置，則為國家海洋委員會的運轉(zhuǎn)奠定了體制上的保障。其二，自海洋強國戰(zhàn)略提出以來，我國相繼建立了黃海跨區(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機制、自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會議制度、國家海上搜救和重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會議、打擊走私犯罪工作聯(lián)席會議等若干針對具體議題的協(xié)調(diào)機制，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委等部門也多次聯(lián)合出臺相關(guān)涉海文件。這些制度、機制和實踐經(jīng)驗的存在，意味著目前已經(jīng)具備運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的前期積累。下一步，只要在這一基礎(chǔ)上加以聚合、擴展和完善，便可以初步勾勒出國家海洋委員會的輪廓和體系。其三，近年來，社會各界呼吁運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的呼聲日漸強烈，特別是在不再保留國家海洋局的改革背景下，越來越多的新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺和學(xué)術(shù)研究不斷提出類似建議。這在側(cè)面上印證了將國家海洋委員會運轉(zhuǎn)起來具有良好的民意基礎(chǔ)和輿論環(huán)境，是順應(yīng)社會期待的大勢所趨。

四、運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的具體路徑

綜合考量各方面因素，筆者建議，實際運轉(zhuǎn)國家海洋委員會應(yīng)當(dāng)從以下六個維度共同著手，兼顧推進。

在性質(zhì)定位上，應(yīng)繼續(xù)明確將國家海洋委員會定位為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，而非承擔(dān)具體行政職能的機構(gòu)。國家海洋委員會的設(shè)立與運轉(zhuǎn)，作用在于激活和優(yōu)化我國的海洋管理體制與機制，而不是打破、取代或束縛現(xiàn)有的行政體系，實現(xiàn)各種治理目標(biāo)的關(guān)鍵仍然在于各個職能部門的充分履職，這應(yīng)當(dāng)是運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的基本出發(fā)點。

在組建原則上，應(yīng)堅持注重時效、廣泛參與、動態(tài)調(diào)整等若干基本原則。一方面，當(dāng)下國內(nèi)外海洋形勢發(fā)展迅猛，組建國家海洋委員會的有利時機時不我待，必須在盡量短的時間內(nèi)將其四梁八柱搭建起來；另一方面，海洋具有連通性、復(fù)合性、跨域性等自然屬性，海洋治理也同樣涵蓋多個部門和組織，因而應(yīng)當(dāng)盡可能全面地將承擔(dān)涉海管理職能的主體都吸納到該委員會中，以體現(xiàn)其廣泛的代表性。同時，受到內(nèi)外部環(huán)境變化的影響，國家海洋委員會的人員構(gòu)成、運行機制、組織體系等內(nèi)容也需要隨著機構(gòu)改革、職能重置、國家政策變更等因素而不斷更新或調(diào)整，保證其與現(xiàn)實狀況相契合。

在職能范圍上，應(yīng)至少賦予國家海洋委員會四項基本職能：第一，戰(zhàn)略擬定職能。即牽頭制定國家層面宏觀的、長遠的、綜合的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，參與制定具有重大國際影響的涉外海洋政策，指導(dǎo)、審核或備案由各部門制定的專項海洋發(fā)展規(guī)劃與方案。第二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。即協(xié)調(diào)各涉海管理部門及執(zhí)法隊伍之間的理念分歧、利益沖突或職責(zé)爭端，統(tǒng)籌謀劃各部門的治理重心與工作要點，構(gòu)建起以解決海洋問題為導(dǎo)向、以形成治理合力為目標(biāo)的協(xié)調(diào)機制。第三，危機應(yīng)對職能。即在發(fā)生海上溢油、船只傾覆、風(fēng)暴災(zāi)害等重特大海上突發(fā)事件時，統(tǒng)籌調(diào)配各方資源，實施緊急預(yù)案，指揮救援行動，建立高效且長效的海上應(yīng)急管理體系。第四，政策咨詢職能。即扮演“智庫”、“參謀”、“監(jiān)督者”等角色，從事理論研究與形勢研判，評估已有政策的實施效果，為國家海洋事業(yè)的發(fā)展提供高質(zhì)量的對策建議報告。

在組織體系上，顧名思義，國家海洋委員會需采用“委員會”的組織形式，實行扁平化管理。具體而言，一是建議由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員等高級別行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任國家海洋委員會主任，并配備若干副主任和委員。二是設(shè)置國家海洋委員會辦公室，負責(zé)委員會的日常工作。鑒于自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，可考慮將辦公室設(shè)置于自然資源部中。三是針對海上執(zhí)法、海洋維權(quán)、海域使用、海洋環(huán)境保護等重大治理議題建立專門委員會或工作專班，負責(zé)處理各自領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)調(diào)事務(wù)。四是成立專家委員會，廣泛吸納專家學(xué)者、學(xué)會團體、科研機構(gòu)、非營利組織、前國際組織官員等多方力量，承擔(dān)政策評估與資政建議等工作。需要注意的是，應(yīng)當(dāng)合理控制國家海洋委員會下設(shè)機構(gòu)與組成人員的編制規(guī)模及經(jīng)費支出，以符合黨和國家有關(guān)編制管理的要求。

在運行方式上，國家海洋委員會需建立系統(tǒng)的機制與制度體系，包括定期會議制度、業(yè)務(wù)研討制度、信息共享制度、爭端調(diào)解機制、應(yīng)急管理機制、與地方有關(guān)機構(gòu)的聯(lián)動機制等。此外，還應(yīng)在以下兩個方面重點強化：一是加強與中央外事工作委員會辦公室內(nèi)的維護海洋權(quán)益工作辦公室的協(xié)調(diào)配合，確定雙方的職責(zé)分工，共同就制定海洋外交政策、海洋維權(quán)維穩(wěn)等重大問題展開商討。二是建議經(jīng)由一定程序，將國家海洋委員會加掛“中央海洋工作委員會”等類似牌子，使其在身份性質(zhì)上兼具行政機構(gòu)和黨內(nèi)工作機構(gòu)的雙重屬性。這主要是因為在此次機構(gòu)改革后，承擔(dān)海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的海警隊伍整體轉(zhuǎn)隸至武警部隊，由中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，不再列于國務(wù)院序列中。顯然，海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)離不開海警隊伍的積極參與，倘若使國家海洋委員會同時具有黨內(nèi)工作機構(gòu)的身份，則有助于其更加名正言順地將黨、政、軍、檢察等多方主體都吸納進來，提升協(xié)調(diào)效果。

在法治保障上，應(yīng)盡快出臺國家海洋委員會的“三定方案”，明確規(guī)定其結(jié)構(gòu)框架等基本問題，并可借鑒山東省委海洋發(fā)展委員會的做法，在其成立后著手制定《國家海洋委員會工作細則》《國家海洋委員會辦公室工作細則》等操作規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)在時機成熟時通過修改法律法規(guī)的方式完善海洋治理機構(gòu)行政立法，[5]將國家海洋委員會的職能嵌入至相關(guān)規(guī)范性文件之中，以為國家海洋委員會的運轉(zhuǎn)提供法治保障，將其納入法治化軌道。

五、運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的關(guān)鍵問題

在建立起國家海洋委員會的組織實體和基本框架之后，應(yīng)進一步思考如何使其順利運轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮其預(yù)期功效。為此，有必要探討運轉(zhuǎn)國家海洋委員會的幾個關(guān)鍵問題。

(一)明晰界定國家海洋委員會的協(xié)調(diào)范圍

組建國家海洋委員會的目的之一是協(xié)調(diào)不同部門之間的職能爭議或利益沖突，然而，職能爭議不僅存在于各部門之間，國家海洋委員會自身也面臨著這一難題。換言之，應(yīng)當(dāng)明晰界定國家海洋委員會的協(xié)調(diào)范圍，妥善處理好與其他機構(gòu)在協(xié)調(diào)工作上的職能劃分問題。

在國家海洋委員會與其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的關(guān)系層面，國家邊海防委員會、中央外事工作委員會辦公室、國家減災(zāi)委員會等協(xié)調(diào)機構(gòu)也在一定程度上涉及海洋治理議題。這些機構(gòu)的性質(zhì)和牽頭部門各不相同，且其部分職責(zé)與國家海洋委員會有所交叉，如國家邊海防委員會與中央外事工作委員會辦公室的維護海洋權(quán)益職責(zé)、國家減災(zāi)委員會的應(yīng)對海洋自然災(zāi)害職責(zé)等。這一現(xiàn)狀要求針對不同的協(xié)調(diào)事項盡量清晰規(guī)定各部門的職權(quán)邊界，或重新設(shè)定各自的職責(zé)體系，這是國家海洋委員會在運轉(zhuǎn)后需要從快解決的任務(wù)之一。如有學(xué)者指出，“為避免職能交叉與雙重協(xié)調(diào)等問題，應(yīng)重新界定國家海洋委員會與國家邊海防委員會的職責(zé)關(guān)系，將國家邊海防委員會更名為國家邊防委員會，使其只負責(zé)陸疆邊防統(tǒng)管事務(wù)，而把其有關(guān)海防協(xié)調(diào)職責(zé)移交給國家海洋委員會”[6]。

在國家海洋委員會與各涉海行政機關(guān)的關(guān)系層面，應(yīng)當(dāng)在堅持“國家海洋委員會不得取代各行政機關(guān)的法定職權(quán)”這一基本原則下著重關(guān)注兩大問題，即協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)的讓渡與協(xié)調(diào)事項的控制。協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)的讓渡是指對于那些具有區(qū)域性或全國性影響、治理關(guān)系復(fù)雜的海洋議題，應(yīng)將主導(dǎo)協(xié)調(diào)的權(quán)限由某一職能部門轉(zhuǎn)移到國家海洋委員會上，如建議將由自然資源部牽頭的黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機制改由國家海洋委員會主導(dǎo)。這是由于這類海洋問題牽涉到中央和地方的多方主體，治理難度巨大，僅由某一行政機關(guān)主導(dǎo)的治理效果并不盡如人意。例如，經(jīng)過十余年的治理，黃海海域的滸苔問題不僅沒有得到根治，反而在2019年創(chuàng)造了持續(xù)時間歷史最長、分布面積歷史第三大等負面記錄。[7]相較于單一行政機關(guān)，國家海洋委員會具備更充足的權(quán)威、資源與能力來統(tǒng)籌應(yīng)對這類海洋問題，治理效果也必然更佳。因而，將一些重大海洋問題的協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)限由職能部門轉(zhuǎn)移到國家海洋委員會具有一定的合理性。而協(xié)調(diào)事項的控制則是指國家海洋委員會的協(xié)調(diào)內(nèi)容不得盲目擴張或吸并，必須堅持有所為有所不為，應(yīng)當(dāng)以跨部門、跨區(qū)域或跨層級為擇取標(biāo)準(zhǔn)，凡是可以由單一行政機關(guān)自行有效處理的事項，則不應(yīng)納入到國家海洋委員會的工作范圍之中，以便其能夠?qū)⒅饕Ψ旁诤诵闹卫碜h題上，提高協(xié)調(diào)效率。概言之，協(xié)調(diào)范圍的明晰界定與合理增減，是高效發(fā)揮國家海洋委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的先決條件。

(二)合理設(shè)定央地海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)間的關(guān)系

海洋強國的建設(shè)離不開中央和地方的共同努力。在此次機構(gòu)改革前后，部分沿海地區(qū)也自主設(shè)立了一些海洋議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如山東省委海洋發(fā)展委員會、廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、浙江省海洋港口發(fā)展委員會、海南省委自由貿(mào)易試驗區(qū)工作委員會等。可以預(yù)見的是，在沿海地區(qū)加快發(fā)展海洋經(jīng)濟和涉海事務(wù)迅速增多的背景下，這種省級甚至地市級的海洋議事協(xié)調(diào)機構(gòu)將會更多，由此便產(chǎn)生了另一重關(guān)系維度，即國家海洋委員會與地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)的關(guān)系問題。

央地海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的關(guān)系包括職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系兩種。所謂職務(wù)關(guān)系，是指不同行政主體在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的過程中所形成的相互之間的關(guān)系。一般來說，這種關(guān)系主要有三種類型：領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系、公務(wù)協(xié)助關(guān)系。[8]其中，前兩種關(guān)系只能發(fā)生在行政體制上構(gòu)成上下級關(guān)系的行政主體之間，公務(wù)協(xié)助關(guān)系則只能發(fā)生在行政上不具有隸屬關(guān)系的行政主體之間。[9]使用這一劃分標(biāo)準(zhǔn)需首先明確央地海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)的各自性質(zhì)。國家海洋委員會是由全國人大《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》批準(zhǔn)建立的，直接隸屬于國務(wù)院；而地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)則是根據(jù)地方機構(gòu)改革方案而自主設(shè)立的，隸屬于地方的各級黨委或政府。鑒于此，筆者認為國家海洋委員會與地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系，二者之間的職務(wù)關(guān)系只能定位于公務(wù)協(xié)助關(guān)系，即“兩個沒有隸屬關(guān)系的行政主體，無論是否處于同一行政級別，因管理社會、行使行政職權(quán)而發(fā)生的職務(wù)上的關(guān)系”[10]。明晰這一問題的價值在于，為地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)的自主履職提供了法理上的保障，有助于調(diào)動中央和地方兩個積極性。

就業(yè)務(wù)關(guān)系而言，國家海洋委員會與地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)之間必然會產(chǎn)生某些業(yè)務(wù)交叉，特別是在發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋生態(tài)環(huán)境、擬定海洋政策規(guī)劃等方面。因而，為保證央地海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)各自的工作業(yè)務(wù)得以順利推進，需要合理劃分雙方事權(quán)。在我國過往的海洋治理實踐中，通常以12海里的領(lǐng)海邊界線作為區(qū)分央地事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即在領(lǐng)海范圍之內(nèi)的海洋事務(wù)由地方政府負責(zé)，領(lǐng)海之外的則由中央政府負責(zé)。但這種劃分標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對的，某些發(fā)生在領(lǐng)海之內(nèi)的事項由于其特殊的性質(zhì)，也需要由中央政府來主導(dǎo)，繼而引出了央地海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)系上的一個重大問題，即哪些海洋事務(wù)應(yīng)由國家海洋委員會負責(zé)協(xié)調(diào)或?qū)嵤?？統(tǒng)籌考慮治理客體的性質(zhì)與治理主體的能力，建議國家海洋委員會在下列海洋議題中適度介入：一是跨域性議題，如黃海海域的滸苔問題、渤海綜合治理等。這類議題涉及多個地區(qū)，協(xié)調(diào)難度大，利益關(guān)系復(fù)雜，需要國家海洋委員會憑借其權(quán)威性加以引導(dǎo)。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》便明確提出“適當(dāng)加強中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權(quán)”。二是突發(fā)性議題，如海上石油泄漏、船只傾覆事故等。這類議題的時效性很強，通常要求在短時間內(nèi)集聚起較多的行政資源，而地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)很難具備這樣的能力，需要國家海洋委員會來統(tǒng)籌資源調(diào)配。三是核心利益性議題，以海上維權(quán)為代表。海洋權(quán)益事關(guān)中華民族的核心利益，各地自行處理容易造成尺度不一或力量分散。因此，對于海上維權(quán)等具有核心利益屬性的議題，即便其發(fā)生在地方管轄海域內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由國家海洋委員會聯(lián)合其他機構(gòu)來統(tǒng)一指揮，以集中力量、步調(diào)一致，有效捍衛(wèi)我國正當(dāng)?shù)暮Ｑ髾?quán)益。

總而言之，職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系是相輔相成的兩個方面，它要求國家海洋委員會既要尊重并保障地方海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)的自主權(quán)限，又要適度介入到一些重大海洋議題的治理過程中，這對國家海洋委員會的自身能力提出了更高的要求。如何把握并平衡職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系之間的張力，是擺在國家海洋委員會面前的現(xiàn)實難題之一。

(三)科學(xué)確定國家海洋委員會的近期工作

開展具體工作是國家海洋委員會的使命所在，也是其價值的直觀體現(xiàn)。在國家海洋委員會組建完成后，應(yīng)圍繞其法定職能科學(xué)確定工作重點與目標(biāo)。具體來說，國家海洋委員會在近期內(nèi)的工作應(yīng)以制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和治理重大海洋生態(tài)環(huán)境問題為核心。

一方面，國家海洋委員會應(yīng)盡快制定全局性的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這是其首要任務(wù)，也是國家的急切之需。在海洋強國建設(shè)加速推進和全球海洋治理深刻變革的時代背景下，國家海洋委員會必須盡快制定出關(guān)于這兩大領(lǐng)域的全局性戰(zhàn)略規(guī)劃。這是因為除海洋強國之外，我國也提出了多個“強國”戰(zhàn)略，且這些強國戰(zhàn)略多數(shù)已有各自的發(fā)展規(guī)劃，如《交通強國建設(shè)綱要》《體育強國建設(shè)綱要》《知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)綱要》《中國制造2025》等。與之相比，海洋強國戰(zhàn)略雖已提出近八年，卻至今仍未出臺專門性發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)重制約了現(xiàn)實中的建設(shè)進程。此外，參與全球海洋治理、構(gòu)建海洋命運共同體是新時代我國海洋外交的主要方向，也是中國對全球海洋和國際社會的突出貢獻。制定系統(tǒng)完備的戰(zhàn)略規(guī)劃是促進我國參與全球海洋治理的必要保障，但就現(xiàn)今的情況來看，綜合規(guī)劃缺失與專項規(guī)劃零散制約了我國在全球海洋治理中發(fā)揮更大作用。[11]基于此，國家海洋委員會應(yīng)以這兩大領(lǐng)域為切入點，從快制定并頒布《海洋強國建設(shè)綱要》及《中國的全球海洋治理政策》等類似的全局性規(guī)劃，并輔之以必要的補充方案，以切實發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)引導(dǎo)與過程控制等功能。

另一方面，國家海洋委員會應(yīng)著力統(tǒng)籌治理重大海洋生態(tài)環(huán)境問題。近年來，我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況雖在整體上有所改善，但治理形勢依舊嚴(yán)峻，局部海域污染程度不降反升。特別是以渤海環(huán)境問題、滸苔問題、圍填海問題與海洋垃圾問題為代表的重大海洋生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重威脅著我國海洋經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，因而應(yīng)當(dāng)列入國家海洋委員會的治理議程之中?？傮w上看，這四大問題分屬環(huán)境、生態(tài)、資源、國際合作等諸多領(lǐng)域，涉及國際、地區(qū)、中央政府、地方政府、非政府組織、企業(yè)、科研機構(gòu)、民眾等多方主體，具有典型的跨地域性、跨層級性、復(fù)合性等特征。為此，國家海洋委員會應(yīng)針對這些問題的不同屬性與成因，開展有針對性的治理行動。首先，渤海環(huán)境問題與滸苔問題均為區(qū)域性問題，分別涉及環(huán)渤海“三省一市”和蘇魯兩省。國家海洋委員會應(yīng)更加重視地方政府的作用，以橫向協(xié)調(diào)為重點，并積極吸納科學(xué)界、企業(yè)界和沿海社區(qū)的代表進入到治理主體之中。其次，圍填海問題涵蓋了從中央至地方的各個層級，是一個在全國范圍內(nèi)普遍存在的共性問題。國家海洋委員會應(yīng)充分利用其高權(quán)威性的體制優(yōu)勢，加強縱向協(xié)調(diào)，督促地方政府嚴(yán)格落實整改任務(wù)并適時開展專項督察。最后，海洋垃圾問題是一個新興的全球性議題，有關(guān)的治理機制尚不完善。國家海洋委員會應(yīng)代表中國加入到相應(yīng)的國際治理議程中，或提出中國的治理方案，在地區(qū)及全球?qū)用孢M行國家間的協(xié)調(diào)。

除上述兩項重點工作之外，國家海洋委員會還有很多其他工作需要同步推進，如配合中央外事工作委員會辦公室維護國家海洋權(quán)益、指導(dǎo)地方政府制定地方性海洋政策等。一言以蔽之，在紛繁復(fù)雜的諸多工作之中，國家海洋委員會應(yīng)突出重點，有所側(cè)重，將其制度與組織優(yōu)勢在最適合、最需要的領(lǐng)域展現(xiàn)出來。

六、結(jié) 語

黨的十九屆四中全會提出“優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全部門協(xié)調(diào)配合機制”，這為包括海洋治理領(lǐng)域在內(nèi)的政府治理指明了前進的方向。國家海洋委員會的組建與運轉(zhuǎn)，正是推進國家海洋治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，有利于匯聚各部門、各層級、各地區(qū)的多方力量，加快建設(shè)海洋強國。與此同時也要看到，任何一個新生事物的成長都不會一蹴而就，也不會一勞永逸，國家海洋委員會在其建立的過程中必須妥善處理好目標(biāo)規(guī)劃、層級設(shè)定、職能劃分、人員配置、工作重心等多種挑戰(zhàn)和難題。本文所提出的觀點僅是對這些問題的初步思考，更為深入的分析和論證有待于學(xué)術(shù)界的持續(xù)研究與實務(wù)界的積極探索。