船舶定線制的海上維權(quán)功能實(shí)現(xiàn)之路徑

李志文，張也弛

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

船舶定線制是由主管機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定或通過推薦形式指定船舶在水上某些區(qū)域航行時(shí)所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度。它包括分道通航制(TSS)、雙向航路、推薦航路、避航區(qū)、沿岸通航帶、警戒區(qū)和深水航路等。其功能主要是保證船舶航行安全與防止海洋污染。作為船舶交通管理的手段之一，船舶定線制的設(shè)立與實(shí)施是對(duì)海上航行船舶的交通控制，是一個(gè)國(guó)家行使管轄權(quán)的具體體現(xiàn)。在不同管轄海域設(shè)立船舶定線制并依法進(jìn)行管理，使船舶定線制兼具海上維權(quán)功能變得實(shí)際可行。區(qū)別于傳統(tǒng)意義的海上維權(quán)執(zhí)法，船舶定線制的海上維權(quán)功能是對(duì)其傳統(tǒng)功能的突破，也是海事管理與海洋維權(quán)的結(jié)合與發(fā)展。

一、船舶定線制的傳統(tǒng)功能向海上維權(quán)功能的拓展

(一)船舶定線制的傳統(tǒng)功能與實(shí)質(zhì)

船舶定線制的傳統(tǒng)功能主要在于保障船舶航行安全和防止海洋污染。根據(jù)國(guó)際海事組織(IMO)《關(guān)于船舶定線制的一般規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《一般規(guī)定》)，船舶定線制的功能為通過組織、簡(jiǎn)化或分割船舶交通流的方式，用以增進(jìn)船舶匯聚區(qū)域和交通密集區(qū)域以及由于水域有限或氣象條件較差而使得船舶的行動(dòng)自由受到限制的水域中的航行安全，并防止或減少因船舶在環(huán)境敏感區(qū)域或其附近發(fā)生碰撞、擱淺或錨泊而對(duì)海洋環(huán)境造成污染或其他損害的危險(xiǎn)。

船舶定線制的傳統(tǒng)功能實(shí)質(zhì)是對(duì)航經(jīng)本國(guó)管轄水域的船舶進(jìn)行管控，主要是通過船舶航行水域的劃定、航路劃定、航行規(guī)則以及對(duì)船舶航行的服務(wù)與控制來體現(xiàn)的，是海事主管機(jī)關(guān)對(duì)本國(guó)管轄海域內(nèi)航行船舶的一種宏觀的、靜態(tài)的管理，包含對(duì)航行秩序的引導(dǎo)。通過船舶定線制的設(shè)定和實(shí)施，可以有效地管理海上航行秩序，減少海上交通事故，維護(hù)海上通航環(huán)境，加快定線制區(qū)域港口貨物的流通，提高港口的競(jìng)爭(zhēng)力，確保航運(yùn)業(yè)可持續(xù)快速發(fā)展，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)船舶定線制的海上維權(quán)功能拓展

當(dāng)今時(shí)代，隨著陸地資源的逐漸枯竭，海洋以其豐富的資源為人類社會(huì)提供了新的發(fā)展空間，成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)，管控海洋獲取更多海洋利益成為各國(guó)海洋戰(zhàn)略的基本要求。而我國(guó)作為海運(yùn)和進(jìn)出口貿(mào)易大國(guó)，海洋也是我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈所在，維護(hù)海上通道安全、保障海上運(yùn)輸通暢是重中之重。

船舶是從事海上經(jīng)常性活動(dòng)的載體，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)確定了船舶在不同海域航行的權(quán)利。伴隨國(guó)家海洋利益的向外拓展以及海上通航環(huán)境的復(fù)雜化，當(dāng)代國(guó)家在對(duì)管轄水域內(nèi)船舶實(shí)施管控時(shí)，逐步傾向于將其與國(guó)家海洋戰(zhàn)略相結(jié)合。尤其是當(dāng)一國(guó)面臨領(lǐng)土主權(quán)歸屬與海洋劃界爭(zhēng)端時(shí)，通過在實(shí)施海上通航安全具體措施中適當(dāng)對(duì)維權(quán)方式做出調(diào)整，將海上安全維護(hù)措施、適用方式和管理內(nèi)容與滿足國(guó)家海洋維權(quán)實(shí)際需求聯(lián)系到一起。[1]87-89而以保障海上交通安全和防止船舶海洋污染為基本功能的船舶定線制，以其低敏感性在爭(zhēng)議海域發(fā)揮著海洋維權(quán)的功能。它可以在不影響主權(quán)劃界的前提下，對(duì)船舶航行權(quán)進(jìn)行合理的管制，形成對(duì)爭(zhēng)議海域事實(shí)上的有效控制，最終達(dá)到強(qiáng)化沿海國(guó)管轄權(quán)的目的。船舶定線制在實(shí)現(xiàn)保障航行安全以及防止海洋污染的傳統(tǒng)功能的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家海上權(quán)益的維護(hù)。將海上通航安全維護(hù)與國(guó)家海洋維權(quán)聯(lián)系在一起，豐富了國(guó)家進(jìn)行海洋維權(quán)、獲取海洋控制權(quán)的途徑或方式。[1]89

二、船舶定線制海上維權(quán)功能之法理與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)船舶定線制海上維權(quán)功能的法理基礎(chǔ)

《海洋法公約》賦予締約國(guó)的主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)以及我國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定為船舶定線制的海上維權(quán)功能提供了法理基礎(chǔ)。

1.船舶定線制海上維權(quán)功能的國(guó)際法基礎(chǔ)

《海洋法公約》第22條、第41條及第53條分別規(guī)定了沿海國(guó)考慮到航行安全認(rèn)為必要時(shí)，可以要求外國(guó)船舶在其領(lǐng)海、用于國(guó)際航行的海峽以及群島國(guó)水域使用其為管制船舶通過而指定或規(guī)定的海道和TSS。同時(shí)該規(guī)定和技術(shù)手段在《海洋法公約》賦予沿海國(guó)相應(yīng)權(quán)利時(shí)進(jìn)行了限定，即在領(lǐng)海范圍內(nèi)，沿海國(guó)政府應(yīng)該考慮到主管國(guó)際組織的建議，在用于國(guó)際航行的海峽時(shí)，則需強(qiáng)制實(shí)施這些規(guī)則。(1)參見《海洋法公約》第22條、第41條、第53條。需要注意的是，群島國(guó)水域國(guó)家只有在國(guó)際海事組織通過后，才能指定、規(guī)定或替代海上航道或TSS。關(guān)于海上航道，IMO的有關(guān)規(guī)定載于《國(guó)際海上人命安全公約》(以下簡(jiǎn)稱SOLAS公約)V/10和經(jīng)修正的第A.572(14)號(hào)決議通過的《關(guān)于船舶定線制的一般規(guī)定》中；有關(guān)分道通航制(TSS)的條文見于《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》(COLREG 72)的規(guī)則1(d)和規(guī)則10。

《海洋法公約》沒有規(guī)定在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海上為航行安全而指定航道和TSS。不過，考慮到國(guó)際海事組織的全球任務(wù)，《一般規(guī)定》載有可適用于在領(lǐng)海以外采取定線措施的規(guī)定。根據(jù)第3.11段，一國(guó)政府提議一個(gè)新的定線系統(tǒng)或者對(duì)已采用的定線系統(tǒng)做出修正，“其任何部分位于其領(lǐng)海以外，應(yīng)同國(guó)際海事組織協(xié)商，以便國(guó)際海事組織可采用或修正該系統(tǒng)，供國(guó)際使用”。(2)Part A, General provisions on ships’ routeing, Ships’ Routeing 2010.3.11.A Government, or Governments jointly, proposing a new routeing system or an amendment to an adopted system, any part of which lies beyond its or their territorial sea, should consult IMO so that such system may be adopted or amended by IMO for international use.考慮到《一般規(guī)定》第3.11段的建議，關(guān)于在領(lǐng)海以外采取船舶定線措施的建議應(yīng)由國(guó)際海事組織通過。

2.船舶定線制海上維權(quán)功能的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)

船舶定線制海上維權(quán)功能具有國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》)等相關(guān)法律和行政法規(guī)對(duì)船舶定線制進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(以下簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)第9條規(guī)定，“為維護(hù)航行安全和其他特殊需要，中華人民共和國(guó)政府可以要求通過中華人民共和國(guó)領(lǐng)海的外國(guó)船舶使用指定的航道或依照規(guī)定的分道通航制航行，具體辦法由中華人民共和國(guó)政府或者其有關(guān)主管部門公布”。此規(guī)定與《海洋法公約》第22條基本一致?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?4條規(guī)定，“船舶進(jìn)出港口或者通過交通管制區(qū)、通航密集區(qū)和航行條件受到限制的區(qū)域時(shí)，必須遵守中華人民共和國(guó)政府或主管機(jī)關(guān)公布的特別規(guī)定”。船舶定線制屬于交通管制手段之一，其設(shè)立與實(shí)施的區(qū)域?qū)儆诮煌ü苤茀^(qū)，此規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用。

(二)船舶定線制海上維權(quán)功能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.船舶定線制的海上維權(quán)功能具有現(xiàn)實(shí)外在需求

我國(guó)沿海運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)著港口吞吐量和船舶流量的增加，也必將帶來通航密度的增加，加之船舶呈現(xiàn)大型化、專業(yè)化、高速化的趨勢(shì)，通航環(huán)境日益復(fù)雜，通航風(fēng)險(xiǎn)增大，沿海水上交通面臨各種威脅。我國(guó)管轄水域廣闊，由北向南與八國(guó)為鄰，由于海域狹窄，造成我國(guó)與黃海、東海和南海的海上鄰國(guó)之間的海洋權(quán)益矛盾突出。在各自主張的管轄海域方面，我國(guó)和這些海洋相向或相鄰國(guó)產(chǎn)生了權(quán)利主張的重疊區(qū)。目前我國(guó)提出的可管轄海域面積約300萬km2，但其中近一半是與海上鄰國(guó)的主張重疊區(qū)，[2]且我國(guó)與相鄰國(guó)家存在劃界爭(zhēng)端，并存在很多爭(zhēng)議海區(qū)。但是，爭(zhēng)議海域并不是管轄權(quán)真空區(qū)，需要實(shí)施相應(yīng)的海上交通管理。而船舶定線制的海上維權(quán)功能可將海上通航環(huán)境的維護(hù)作為謀求爭(zhēng)議海域有效占有和實(shí)際控制的手段，以達(dá)到海上維權(quán)的目的。

2.船舶定線制的海上維權(quán)功能具有實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在條件

首先，船舶定線制的設(shè)立與實(shí)施具備足夠成熟技術(shù)。船舶定線制是被普遍接受并設(shè)立的具有國(guó)際性的船舶交通管理措施，SOLAS公約確立船舶定線制后，IMO于1985年以決議的形式通過了《一般規(guī)定》，包括目的、定義、程序和責(zé)任、方法、規(guī)劃、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)調(diào)整和中止、定線制的使用及海圖表示等九部分內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了建立船舶定線制的有關(guān)細(xì)節(jié)及要求，是目前各國(guó)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建立定線制的主要參考依據(jù)。

其次，船舶定線制的海上維權(quán)功能已有成功的實(shí)踐范例。以最近通過的白令海峽船舶定線制為例，2018年IMO海上安全委員會(huì)通過了白令海峽的船舶定線制，這也是IMO通過的第一個(gè)適用極地規(guī)則的北極地區(qū)船舶定線制。[3]白令海峽船舶定線制是由美國(guó)和俄國(guó)共同提議的包括雙向航路、避航區(qū)和警戒區(qū)在內(nèi)的定線制組合。[4]該船舶定線制也處于美國(guó)和俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，尤其是避航區(qū)的設(shè)立，強(qiáng)制性將船舶航行區(qū)域進(jìn)行限制，在既能保障航行安全和保護(hù)海洋環(huán)境的同時(shí)，又能合理限制船舶航行權(quán)利，從服務(wù)海上通道安全與防止海洋污染角度出發(fā)，達(dá)到管控海域、實(shí)現(xiàn)海上維權(quán)的目標(biāo)。白令海峽船舶定線制的成功通過，為船舶定線制在領(lǐng)海水域外的實(shí)施提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、中國(guó)船舶定線制的海上維權(quán)功能之實(shí)現(xiàn)障礙

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于船舶定線制在立法方面有所缺失，管理機(jī)制也不甚完善，并且具有潛在的域外勢(shì)力阻撓，這些構(gòu)成了我國(guó)船舶定線制不能完全發(fā)揮海上維權(quán)功能的主要障礙。

(一)船舶定線制國(guó)內(nèi)立法缺失

雖然我國(guó)在海上交通安全維護(hù)中已經(jīng)設(shè)立并適用船舶定線制，但是相關(guān)立法的缺失以及國(guó)內(nèi)法中缺少相應(yīng)的公約轉(zhuǎn)化機(jī)制是船舶定線制海上維權(quán)功能實(shí)現(xiàn)的主要障礙之一。

1.國(guó)內(nèi)立法缺少關(guān)于船舶定線制的整體性規(guī)定

《海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)航道法》等法律和行政法規(guī)中沒有對(duì)船舶定線制做出整體性規(guī)定。[1]160現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中提及船舶定線制的規(guī)定主要有：《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第9條沿用了《海洋法公約》第22條的規(guī)定；《海上交通安全法》第15條中提及禁航區(qū)；《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第28條中提及船舶進(jìn)行危險(xiǎn)貨物水上過駁作業(yè)或者載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶進(jìn)行洗(清)艙、驅(qū)氣、置換應(yīng)遠(yuǎn)離船舶定線制區(qū)。(3)參見《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第9條，《海上交通安全法》第15條，《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第28條。雖然中國(guó)海事局公布了類似《閩江口水域船舶定線制》的公告，但其效力等級(jí)也只是部門工作文件，其效力容易遭到質(zhì)疑，[5]海事部門在進(jìn)行相應(yīng)的行政執(zhí)法時(shí)也很難找到具體依據(jù)。

2.國(guó)內(nèi)法未能與國(guó)際公約有效銜接

公約在國(guó)內(nèi)法中的適用是指公約當(dāng)事國(guó)的立法、司法及行政機(jī)關(guān)如何依其職能在本國(guó)執(zhí)行公約的規(guī)定。[6]53《海洋法公約》規(guī)定沿海國(guó)可得到各項(xiàng)海洋權(quán)益，但只有通過國(guó)內(nèi)立法程序，成為公約締約國(guó)，并完成相關(guān)法律程序，才有權(quán)享有各項(xiàng)法定權(quán)益。國(guó)際公約在一國(guó)適用的基本問題如果缺乏明確的法律規(guī)定，不僅下位法的制定缺乏上位法的法律支持，而且也使得國(guó)家機(jī)關(guān)在履約中無法可依。[5]我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)際公約轉(zhuǎn)化機(jī)制還不能很好地將《海洋法公約》和SOLAS公約中關(guān)于船舶定線制方面的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

(二)船舶定線制行政管理機(jī)制不完善

船舶定線制的管理機(jī)制涉及船舶定線制的設(shè)立程序，以及船舶定線制行政執(zhí)法等方面。現(xiàn)階段的船舶定線制管理機(jī)制還不完善，在一定程度上制約了海上維權(quán)功能的發(fā)揮。

1.船舶定線制設(shè)立程序不完善

船舶定線制的設(shè)立程序既有國(guó)際性也有屬地性，《一般規(guī)定》中設(shè)有船舶定線制的制定標(biāo)準(zhǔn)和參考因素，但都過于原則化，具體實(shí)施還要結(jié)合本國(guó)自身情況進(jìn)行。我國(guó)海事管理相關(guān)法律法規(guī)的具體實(shí)施主要由垂直設(shè)立于沿海的20個(gè)直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)，在船舶定線制設(shè)定過程中就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上直屬海事局管轄水域重疊、與其他主管部門比如漁業(yè)部門或港口行政管理部門協(xié)調(diào)等問題，現(xiàn)階段并沒有統(tǒng)一的設(shè)立程序來解決上述問題。

2.船舶定線制行政執(zhí)法機(jī)制不完善

我國(guó)有關(guān)海事海上行政執(zhí)法程序的規(guī)定分布在各個(gè)不同的法律法規(guī)中，還沒有形成一個(gè)完整的執(zhí)法程序法律制度體系。[6]111盡管《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》已于2019年4月4日經(jīng)第7次部務(wù)會(huì)議通過，但是其中仍然沒有針對(duì)船舶定線制如何進(jìn)行行政執(zhí)法、船舶違反定線制如何處罰以及處罰力度如何等具體規(guī)定。這就留給行政主體針對(duì)船舶定線制行政執(zhí)法過度的自由裁量權(quán)，很難保證行政法的有效性，船舶定線制的海上維權(quán)功能也就難以實(shí)現(xiàn)。

(三)域外勢(shì)力的阻撓

在領(lǐng)海外適用船舶定線制，面臨著如何平衡海上通航環(huán)境安全維護(hù)與航行自由問題?！逗Ｑ蠓üs》第58條規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家享有航行、飛越以及鋪設(shè)海底電纜和管道的公海自由，也可以從事其他與這些自由有關(guān)的、符合國(guó)際法的對(duì)海洋的利用，并進(jìn)一步規(guī)定各國(guó)在行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，必須適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，相應(yīng)的沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，也必須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)。(4)參見《海洋法公約》第58條。在領(lǐng)海外設(shè)立并實(shí)施海上交通安全管理措施，對(duì)過往船舶航行進(jìn)行規(guī)制與管理，無疑會(huì)對(duì)船舶享有的航行權(quán)利進(jìn)行限制。在領(lǐng)海外進(jìn)一步適用船舶定線制，并實(shí)施強(qiáng)制性船舶通報(bào)制度、強(qiáng)制深水航道、避航區(qū)等特別保護(hù)措施，增加了船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行的限制條件，域外國(guó)家勢(shì)必以航行、飛越自由受到限制為由進(jìn)行抵制。[1]91

四、船舶定線制海上維權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)調(diào)整和完善船舶定線制的國(guó)內(nèi)法規(guī)定

考慮到現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)內(nèi)法關(guān)于船舶定線制的法律規(guī)定缺失，以及國(guó)內(nèi)法與國(guó)際公約的銜接不暢，建議從以下兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

1.加快國(guó)內(nèi)法關(guān)于船舶定線制規(guī)定的法律更新

目前交通運(yùn)輸部發(fā)布的船舶定線制規(guī)定是針對(duì)直屬海事局歸口管轄水域建立的，水域自身?xiàng)l件不同，規(guī)定也不盡相同。為此，需要整合已有的船舶定線制的部門規(guī)章共性規(guī)定，在國(guó)內(nèi)法中增加關(guān)于船舶定線制的設(shè)置條件和設(shè)置范圍。關(guān)于船舶定線制的設(shè)置條件，要盡量符合《一般規(guī)定》中的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，也要結(jié)合我國(guó)沿海自身環(huán)境、氣候等特點(diǎn)。設(shè)置范圍要明確船舶定線制適用于我國(guó)管轄水域，包括內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上覆蓋水域，并對(duì)各個(gè)水域的設(shè)置條件進(jìn)行細(xì)化，避免籠統(tǒng)性規(guī)定。對(duì)于一些共性規(guī)定，可以采取“提取公因式”的方式將其整合，比如違反船舶定線制應(yīng)受到的處罰方式等，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定。

2.增進(jìn)國(guó)際公約關(guān)于船舶定線制的有效轉(zhuǎn)化

與國(guó)際公約的有效銜接，應(yīng)首先明確國(guó)際海事公約與我國(guó)國(guó)內(nèi)海事立法之間的關(guān)系。國(guó)際海事公約在我國(guó)的適用，基本遵循了國(guó)際公約在我國(guó)適用的一般規(guī)律，即通過“納入”與“轉(zhuǎn)化”的方式，將國(guó)際公約中的相關(guān)規(guī)定引入國(guó)內(nèi)法，同時(shí)借助于IMO強(qiáng)制履約審核機(jī)制，統(tǒng)一有關(guān)海上交通安全的國(guó)內(nèi)法、保障措施、監(jiān)督檢查等各方面的協(xié)調(diào)。[7]海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)該依授權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)際海事公約的跟蹤和轉(zhuǎn)化，起草國(guó)內(nèi)法律法規(guī)草案并提交立法機(jī)構(gòu)審批，有效促進(jìn)海事公約履約進(jìn)程。同時(shí)，制定履約的配套政策，為國(guó)際公約的推進(jìn)和具體實(shí)施提供有力支撐和補(bǔ)充；將海事法律法規(guī)制定、海事行政執(zhí)法、航海保障服務(wù)進(jìn)行有機(jī)整合，優(yōu)化海事行政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法的效能，從而保障船舶定線制海上維權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。

(二)健全船舶定線制的管理機(jī)制

1.完善船舶定線制的設(shè)立程序

一般船舶定線制的設(shè)立要經(jīng)過立項(xiàng)、規(guī)劃與設(shè)計(jì)、審核與設(shè)計(jì)，以及船舶定線制的實(shí)施、維護(hù)等程序。而程序的具體步驟需要完善，涉及的主體也要權(quán)責(zé)分明?？紤]到現(xiàn)有的海事管理機(jī)制是“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一監(jiān)督”，交通運(yùn)輸部海事局負(fù)責(zé)制定我國(guó)船舶定線制的總體規(guī)劃，研究和制定船舶定線制的有關(guān)法律規(guī)定和技術(shù)要求。對(duì)內(nèi)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)涉及兩個(gè)直屬海事局或直屬海事局與地方海事局管轄水域的重疊問題，必要時(shí)指定主、輔管轄方，對(duì)現(xiàn)有船舶定線制的實(shí)施情況進(jìn)行檢查和評(píng)估，提出修改完善意見；對(duì)外，審定擬上報(bào)IMO的船舶定線制提案，代表我國(guó)政府同其他政府和地區(qū)就相關(guān)海域共同設(shè)立和實(shí)施定線制進(jìn)行合作。設(shè)定船舶定線制過程中也要與各個(gè)涉海相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，主要包括該區(qū)域海洋主管部門、港口行政部門、漁業(yè)主管部門及海軍等。

2.保證船舶定線制行政執(zhí)法的有效性

隨著海上管轄權(quán)的擴(kuò)大，沿海國(guó)的管轄能力受到不同程度的挑戰(zhàn)。船舶定線制的維護(hù)、船舶定線制內(nèi)船舶監(jiān)管都需要海事主管部門相當(dāng)?shù)娜肆?、物力、?cái)力，以保障船舶定線制行政執(zhí)法的有效性。這就要求在現(xiàn)有海事執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上增加執(zhí)法人員、執(zhí)法船舶和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。船舶定線制行政執(zhí)法的有效性還依賴于完善的執(zhí)法程序，包括監(jiān)管方式的確立以及對(duì)違反船舶定線制行為的調(diào)查與處理，明確違反船舶定線制規(guī)定的法律后果等。

(三)以低敏感方式實(shí)現(xiàn)船舶定線制的海上維權(quán)功能

面對(duì)域外勢(shì)力的阻撓，實(shí)現(xiàn)船舶定線制海上維權(quán)功能需要結(jié)合不同海域?qū)嶋H情況?？紤]IMO關(guān)于船舶定線制設(shè)立的規(guī)范，從管轄權(quán)行使的難易入手，以低敏感方式逐步設(shè)立和完善船舶定線制。[7]

1.在爭(zhēng)議海域協(xié)商設(shè)立船舶定線制

雖然爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)依據(jù)其國(guó)內(nèi)法提出的權(quán)利主張是否有事實(shí)根據(jù),是否具有正當(dāng)性與合法性,尚需要取決于國(guó)際法的規(guī)定,但是這并不影響爭(zhēng)議海域的存在,因而爭(zhēng)議海區(qū)強(qiáng)調(diào)的是爭(zhēng)議狀態(tài),而不考慮爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)權(quán)利主張的合法性。[8]根據(jù)《海洋法公約》第74條和第83條以“海洋劃界前臨時(shí)安排”的形式設(shè)置船舶定線制與區(qū)域法律地位爭(zhēng)議無關(guān)，也不影響當(dāng)事國(guó)之間有關(guān)權(quán)利歸屬?zèng)_突，而且通過協(xié)商方式在劃界主張重疊區(qū)域設(shè)置船舶定線制并不是單一國(guó)家主權(quán)行為，當(dāng)事國(guó)對(duì)于海上避航區(qū)的管轄權(quán)源自國(guó)際組織的授權(quán)，更易于船舶定線制的設(shè)立與實(shí)施。[7]

2.在特別敏感海域設(shè)立船舶定線制

特別敏感海域是IMO承認(rèn)的可以用船舶定線制進(jìn)行保護(hù)的水域，這些水域可能存在于領(lǐng)?；蛘邔俳?jīng)濟(jì)區(qū)或者爭(zhēng)議海域之中。在特別敏感海域設(shè)立船舶定線制是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、預(yù)防海洋污染的重要手段。[9]從海洋環(huán)境保護(hù)角度出發(fā)在該水域設(shè)立船舶定線制，更易于得到相關(guān)國(guó)家的認(rèn)同，也更有可能得到IMO的支持。根據(jù)《海洋法公約》和IMO相關(guān)決議，實(shí)施限制海洋航行自由的若干技術(shù)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)海洋航行自由與海域管轄權(quán)之間的平衡是實(shí)際可行的。[10]

(四)加強(qiáng)船舶定線制與其他船舶交通管理措施的配合

船舶定線制并不是孤立存在的，作為海上交通管理的手段之一，它與船舶報(bào)告制、船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)共同對(duì)海域船舶進(jìn)行管控，從技術(shù)合理運(yùn)用角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)其海上維權(quán)功能。

1.船舶定線制與船舶報(bào)告制的配合運(yùn)用

船舶報(bào)告系統(tǒng)是海上航行船舶在一定區(qū)域內(nèi)，以一定的通信程序和報(bào)告格式向船舶報(bào)告中心提供航行信息的系統(tǒng)。以船舶交通管理為目的的報(bào)告系統(tǒng)一般隸屬于船舶交通管理系統(tǒng)，通過船舶報(bào)告，能全面掌握整個(gè)水域交通的詳細(xì)情況和每艘船舶的數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)。而設(shè)立的船舶定線制能否真正被航行于該區(qū)域的船舶遵守，船舶報(bào)告制的作用不言而喻。因此，加強(qiáng)船舶定線制與報(bào)告制的相互作用，確定船舶報(bào)告線與船舶定線水域的位置關(guān)系，規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告制的信息用于船舶定線制，將會(huì)顯著提升對(duì)船舶定線制的管理，進(jìn)而也有助于船舶定線制海上維權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。

2.船舶定線制與船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)的配合使用

船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)(AIS)是一種應(yīng)用于船和岸、船和船之間的海事安全與通信的新型助航系統(tǒng)，能自動(dòng)交換船位、航速、航向、船名、呼號(hào)等重要信息，以信息化監(jiān)管船舶交通流。AIS可使海岸監(jiān)控系統(tǒng)自動(dòng)、可靠、快速地識(shí)別船舶，對(duì)船舶進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。而AIS網(wǎng)絡(luò)通過互聯(lián)網(wǎng)可彌補(bǔ)目前監(jiān)控信息不能共享的缺陷，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)控船舶的信息聯(lián)網(wǎng)，對(duì)船舶航行的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)視和管理，更大程度地提高航行于管轄水域中船舶的監(jiān)控和組織能力。船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)與船舶定線制的管理配合，將會(huì)延伸船舶交通管理的范圍，更好地實(shí)現(xiàn)船舶定線制的海上維權(quán)功能。

五、結(jié) 語

船舶定線制是IMO認(rèn)可的船舶交通管理措施，設(shè)置和實(shí)施船舶定線制可以有效地對(duì)船舶進(jìn)行宏觀、靜態(tài)的秩序疏導(dǎo)。沿岸國(guó)政府可以根據(jù)國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法，在本國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)尤其是在有爭(zhēng)議的海域設(shè)立船舶定線制。相較于傳統(tǒng)的海上維權(quán)執(zhí)法，船舶定線制的設(shè)立和實(shí)施是從海上交通安全維護(hù)以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)所進(jìn)行的海上交通管制，更具有低敏感性，也更易于實(shí)行和實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于船舶定線制的國(guó)內(nèi)立法還有所缺失，管理機(jī)制也有待完善，因此，需要完善相關(guān)法律規(guī)定，確立有效的管理機(jī)制，加強(qiáng)與相鄰爭(zhēng)議國(guó)家的相關(guān)合作，以逐步實(shí)現(xiàn)船舶定線制的海上維權(quán)功能。