“漲價(jià)被罵，不漲價(jià)也被罵”

南方周末記者 周小鈴 南方周末實(shí)習(xí)生 鞠楠楠

2020年10月24日，京滬高鐵宣布將于12月23日對(duì)時(shí)速300-350公里高鐵動(dòng)車組列車公布票價(jià)優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)將啟動(dòng)浮動(dòng)定價(jià)。

視覺中國?圖

★從近五年陸續(xù)公布的鐵路定價(jià)相關(guān)文件來看，鐵路客運(yùn)票價(jià)定價(jià)權(quán)逐漸從高鐵、動(dòng)車組擴(kuò)展到普通旅客列車的軟席。

“跑在普通線路上的動(dòng)車，定價(jià)比硬座高，無形中普通線路的價(jià)格也上來了。”

如果將鐵路單純視為國家基礎(chǔ)設(shè)施，那就是作為社會(huì)福利，為人民服務(wù)，勿論負(fù)債、盈利等，只講社會(huì)效益。然而，鐵路又是一個(gè)企業(yè)。盈利是企業(yè)的生命線。

從五年前開始，鐵路定價(jià)權(quán)就在悄悄松綁。

2020年10月24日，京滬高鐵、成渝鐵路宣布將于12月23日對(duì)時(shí)速300-350公里高鐵動(dòng)車組列車公布票價(jià)優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)將啟動(dòng)浮動(dòng)定價(jià)。一年前，東南沿海普通動(dòng)車組列車就嘗試推行浮動(dòng)定價(jià)。

高速鐵路是指列車運(yùn)行時(shí)速在既有線上達(dá)到200公里，新線上達(dá)到250公里的鐵路。最高時(shí)速300公里以上的G字頭列車，為高速動(dòng)車組旅客列車。時(shí)速為200～250公里的D字頭列車，為（普通）動(dòng)車組旅客列車。

從近五年陸續(xù)公布的鐵路定價(jià)相關(guān)文件來看，鐵路客運(yùn)票價(jià)定價(jià)權(quán)逐漸從高鐵、動(dòng)車組擴(kuò)展到普通旅客列車的軟席。

早在2015年末，高速動(dòng)車組列車定價(jià)權(quán)就已從發(fā)改委下放給中國鐵路總公司。2016年6月5日，國家發(fā)改委發(fā)布文件，將鐵路運(yùn)輸企業(yè)定價(jià)自主權(quán)擴(kuò)大至普通旅客列車軟座、軟臥票價(jià)。

雖然普通旅客列車的硬席仍由政府定價(jià)，但從2014年后，普通旅客列車減少，高鐵、動(dòng)車逐年增多。

這不免引發(fā)爭(zhēng)議：一旦普通旅客列車減少，高鐵動(dòng)車組實(shí)行隨行就市的定價(jià)機(jī)制，如何保障低收入群體出行權(quán)益？

被阻止的“漲價(jià)”

鐵路將960萬平方千米的中國大陸編織成一張橫跨東西、貫穿南北的巨網(wǎng)，猶如毛細(xì)血管觸達(dá)中國每一寸土地，發(fā)揮著中國長(zhǎng)距離人口流動(dòng)和貨物運(yùn)輸?shù)淖饔谩?/p>

1960年代，國家就對(duì)鐵路實(shí)行軍事管制。1999年出臺(tái)的首部鐵路法中，明確規(guī)定鐵路價(jià)格由國務(wù)院管理，特殊運(yùn)價(jià)由鐵路主管部門和物價(jià)主管部門共管。

從1990年代開始，上億人口開始從農(nóng)村向沿海大城市轉(zhuǎn)移。隨著人口流動(dòng)規(guī)模日益增大，廉價(jià)的鐵路客運(yùn)運(yùn)力愈發(fā)緊張，擁堵的“春運(yùn)潮”成為每年社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

為了解決春運(yùn)綜合征，有專家提出“提價(jià)論”。

事實(shí)上，在鐵道部2000年取得國家計(jì)委的批文后，2001年到2006年間就已經(jīng)對(duì)春運(yùn)價(jià)格實(shí)施浮動(dòng)調(diào)整。這六年間，春運(yùn)鐵路發(fā)送旅客人次從1.26億增加到1.44億。春運(yùn)客運(yùn)價(jià)格年年上漲，但春運(yùn)剛性需求有增無減。

反對(duì)聲亦有。據(jù)公開報(bào)道，2001年喬占祥律師起訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)一案引發(fā)社會(huì)轟動(dòng)。2005年，一名全國政協(xié)委員建議取消鐵路春運(yùn)車票違法漲價(jià)。2006年，有人大代表質(zhì)疑鐵道部門以“漲價(jià)”限制客流的做法只是其壟斷價(jià)格的“幌子”。2007年，時(shí)任鐵道部新聞發(fā)言人王勇平宣布鐵路春運(yùn)火車票價(jià)不再實(shí)行上浮制度。

“漲價(jià)被批評(píng)，不漲價(jià)也被批評(píng)。”中南大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院教授、中國鐵道學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員秦進(jìn)認(rèn)為，鐵道客運(yùn)幾次春運(yùn)調(diào)價(jià)，只是對(duì)原有票價(jià)進(jìn)行調(diào)整，尚未涉及按市場(chǎng)需求動(dòng)態(tài)定價(jià)。2010年前，鐵路運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格問題并未受到學(xué)者和管理者的高度重視。

經(jīng)過鐵路六次大提速后，2008年，中國第一條具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高速鐵路——京津城際鐵路通車開通運(yùn)營，鐵路進(jìn)入高速列車時(shí)代。同年11月27日下午，原鐵道部副部長(zhǎng)陸東福在鐵道部中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)調(diào)整規(guī)模新聞發(fā)布會(huì)上表示，國家未來會(huì)考慮火車客運(yùn)價(jià)格的市場(chǎng)化改革。

定價(jià)松動(dòng)

在國家相關(guān)部門公布的有關(guān)文件中，可以清楚看出鐵路客運(yùn)定價(jià)松動(dòng)的軌跡。

早在1997年，《鐵道部客運(yùn)定價(jià)規(guī)則》中第四條就明確指出，在國務(wù)院批準(zhǔn)的價(jià)格內(nèi)，經(jīng)國家物價(jià)主管部門同意，國務(wù)院鐵路主管部門可根據(jù)運(yùn)輸市場(chǎng)的需求實(shí)行浮動(dòng)價(jià)格；對(duì)在鐵路局內(nèi)運(yùn)行的旅客列車的票、運(yùn)價(jià)，可根據(jù)具體情況，賦予鐵路局自行浮動(dòng)的權(quán)力。

2002年初，在舉辦全國范圍的聽證會(huì)后，國家計(jì)委出臺(tái)了《國家計(jì)委關(guān)于公布部分旅客列車票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)執(zhí)行方案的通知》。該通知規(guī)定，對(duì)特殊時(shí)段“春運(yùn)”“暑運(yùn)”“五一”“十一”期間的部分列車、運(yùn)能緊張線路列車實(shí)行票價(jià)上浮。城際客運(yùn)根據(jù)客流變化，允許上下浮動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)性客運(yùn)可適當(dāng)下浮，但不得低于成本價(jià)。

政府的指導(dǎo)價(jià)為經(jīng)營者劃定價(jià)格浮動(dòng)區(qū)間，而浮動(dòng)的基準(zhǔn)為鐵道部對(duì)外公布的《鐵路旅客票價(jià)表》中規(guī)定的票價(jià)。雖然部分鐵路客運(yùn)票價(jià)已有松動(dòng)的跡象，但實(shí)施價(jià)格浮動(dòng)仍要經(jīng)過相關(guān)部門的備案。

2007年后，動(dòng)車、高鐵陸續(xù)投入運(yùn)營。依據(jù)相關(guān)文件，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在鐵路基準(zhǔn)費(fèi)率基礎(chǔ)上，可以根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行票價(jià)上下浮動(dòng)，由企業(yè)確定具體票價(jià)。

“雖然文件規(guī)定動(dòng)車車票價(jià)格可以上下浮動(dòng)，但實(shí)際上浮動(dòng)情況很少、范圍不大、涉及線路有限?！鼻剡M(jìn)向南方周末記者解釋，這背后的原因十分復(fù)雜，不光是鐵路當(dāng)時(shí)的管理體制，還涉及到較復(fù)雜的鐵路運(yùn)輸價(jià)格國家管控機(jī)制。

2013年，鐵道部撤銷，成立中國鐵路總公司和國家鐵路局，以期實(shí)現(xiàn)政企分離，理順管理機(jī)制。中國鐵路總公司承擔(dān)鐵路建設(shè)和運(yùn)輸，而國家鐵路局作為行政單位，負(fù)責(zé)鐵路行政事務(wù)及發(fā)展規(guī)劃。

這一年，西南交通大學(xué)副教授左大杰判斷，鐵路改革站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，他開始著手研究中國的鐵路改革。

經(jīng)過7年研究，左大杰將鐵路改革歸結(jié)為十二個(gè)關(guān)鍵問題，鐵路運(yùn)輸定價(jià)改革是其中之一。他認(rèn)為，在1984年到2015年間，鐵路運(yùn)價(jià)正處于多元化的運(yùn)價(jià)改革階段，在2015年后才進(jìn)入到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化階段。

2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)價(jià)格機(jī)制改革若干意見》，針對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域，要求鐵路、道路客運(yùn)、民航國內(nèi)航線客運(yùn)、港口經(jīng)營都要擴(kuò)大由經(jīng)營者自主定價(jià)的范圍，放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格。

2015年末，高速動(dòng)車組列車定價(jià)權(quán)下放給中國鐵路總公司。時(shí)任中國鐵路總公司總經(jīng)理、黨組書記盛光祖公開表態(tài)，目前暫時(shí)沒有大規(guī)模調(diào)整高鐵運(yùn)價(jià)表的安排，以后對(duì)票價(jià)管理會(huì)非常嚴(yán)格，絕不允許擅自漲價(jià)。

2016年6月5日，國家發(fā)改委發(fā)布文件，將鐵路運(yùn)輸企業(yè)定價(jià)自主權(quán)擴(kuò)大至普通旅客列車軟座、軟臥票價(jià)，普通旅客列車高級(jí)軟臥包房票價(jià)繼續(xù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。自此，鐵路定價(jià)權(quán)僅剩普通旅客列車的硬席定價(jià)權(quán)保留在國家發(fā)改委手中。

“為了避免大的波動(dòng)，高鐵自主定價(jià)并未大范圍鋪開，價(jià)格還是相對(duì)固定的?！鼻剡M(jìn)告訴南方周末記者，絕大部分高鐵的服務(wù)價(jià)格還是按照一等座、二等座來劃分，未能體現(xiàn)服務(wù)的差異性，早上六七點(diǎn)客流低谷期和中午十二點(diǎn)客流高峰期，客運(yùn)價(jià)格沒有變化。

秦進(jìn)談道，近年來鐵路客運(yùn)價(jià)格改革之所以能夠加速，一方面是緊跟國家深化市場(chǎng)化改革大趨勢(shì)，另一方面源于鐵路運(yùn)輸企業(yè)提高自身效益水平的內(nèi)生動(dòng)力。

此外，由于各種運(yùn)輸方式間存在可替代性，服務(wù)水平和價(jià)格都將影響整體競(jìng)爭(zhēng)力，他舉例，武廣高鐵開通后，長(zhǎng)沙飛廣州的航班就開始打折降價(jià)。

進(jìn)擊的高鐵，萎縮的“普速”

鐵路負(fù)債每年都在攀升。2019年，國鐵集團(tuán)負(fù)債總額已高達(dá)5.5萬億元。同年，中國鐵路總公司正式改制成為中國國鐵集團(tuán)。

一位接近國鐵集團(tuán)的人士對(duì)南方周末記者透露，由于無法增加運(yùn)能，國鐵集團(tuán)提升鐵路經(jīng)營效益需求，依賴票價(jià)改革。

上述人士透露，2014年7月1日全國鐵路調(diào)整運(yùn)行圖。調(diào)整后，全國鐵路開行旅客列車總數(shù)達(dá)到2447對(duì)，其中動(dòng)車組列車1330對(duì)，占一半以上。可以看出，國鐵集團(tuán)開始減少“綠皮車”。

“綠皮車”指的是傳統(tǒng)狹義的普通旅客列車，包括普快和普客等無字母車次。減少“綠皮車”的原因，一方面是列車提速、汰舊換新，另一方面也是適應(yīng)乘客需求，如淘汰一些非空調(diào)車。

在減少傳統(tǒng)綠皮車的同時(shí)，鐵路部門在2016年，將快速、直達(dá)、特快列車全都刷成了橄欖綠。也就是說，動(dòng)車組外的其他車型均作為普通旅客列車，其硬席均由國務(wù)院價(jià)格主管部門定價(jià)。

一位鐵路客運(yùn)的研究者關(guān)注中國鐵路客運(yùn)長(zhǎng)達(dá)九年，他注意到，時(shí)速160公里動(dòng)力集中型列車，是在原有25T型客車基礎(chǔ)上研發(fā)設(shè)計(jì)而成。國鐵集團(tuán)對(duì)其的定位是取代傳統(tǒng)25T型客車，成為下一代普速客車的主力產(chǎn)品。

時(shí)速160公里動(dòng)力集中型動(dòng)車組不僅能在既有線路上運(yùn)行，還能在提速線路、新建快速線路上運(yùn)行?！芭茉谄胀ň€路上的動(dòng)車，定價(jià)比硬座高，無形中普通線路的價(jià)格也上來了?！北本┙煌ù髮W(xué)中國交通運(yùn)輸價(jià)格研究中心主任李文興對(duì)南方周末記者說。

高鐵、動(dòng)車的盈利空間明顯高于普通旅客列車。以此次啟動(dòng)市場(chǎng)浮動(dòng)定價(jià)的京滬高鐵（601816.SH）為例，京滬高鐵在2011年全線通車，途經(jīng)24個(gè)站，將京津冀、長(zhǎng)三角兩大經(jīng)濟(jì)帶最短運(yùn)行距離降至4.5小時(shí)以內(nèi)，運(yùn)行五年，2015年末凈利潤已高達(dá)66億。今年年初，京滬高鐵成為唯一一條上市的高鐵。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，從2008年起，高速鐵路占鐵路客運(yùn)量比重逐年增加，截至2019年，高速鐵路占鐵路客運(yùn)量比重已達(dá)64.4%，而高鐵占鐵路營業(yè)里程比重僅25.3%。

李文興提到，近兩年來，整個(gè)國鐵集團(tuán)的客運(yùn)總收入已經(jīng)超過貨運(yùn)收入，以往都是貨運(yùn)占大頭。這說明近些年來，不斷新增的高鐵、動(dòng)車收入在鐵路運(yùn)輸收入中的比例在上升。

左大杰認(rèn)為，高速列車占比越來越多，普速旅客列車占比越來越少，基本上是供求關(guān)系決定的。

高鐵承擔(dān)主要鐵路客流已成為現(xiàn)實(shí)。秦進(jìn)向南方周末記者透露，國家大力發(fā)展高鐵，一個(gè)重要原因是希望原來客貨混跑的既有線路逐漸轉(zhuǎn)變以貨運(yùn)為主，將客運(yùn)轉(zhuǎn)移到高鐵線路上，疏解鐵路運(yùn)力緊張的問題。

秦進(jìn)提出，京滬高鐵是目前效益最好的線路。由于連接兩大經(jīng)濟(jì)帶，途經(jīng)地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，客流量大、消費(fèi)者價(jià)格接受度高，從這些方面考慮，才選擇在京滬高鐵試驗(yàn)浮動(dòng)定價(jià)。

至于是否有其他線路跟進(jìn)浮動(dòng)定價(jià)，專家一致認(rèn)為，站在企業(yè)的角度來看，其他線路只要有市場(chǎng)，肯定會(huì)跟進(jìn)。具體何時(shí)大范圍鋪開，還需觀察試點(diǎn)情況。

一位不愿具名的鐵路專家透露，2019年國鐵集團(tuán)曾委托專家提方案，論證硬座、硬臥的成本，期望推動(dòng)普通旅客列車硬席的客運(yùn)價(jià)格松動(dòng)。

鐵路如何定價(jià)？

2016年前，鐵路客運(yùn)定價(jià)方式有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

普通客運(yùn)票價(jià)制定規(guī)則是按照固定每人每公里的基本票價(jià)，根據(jù)旅客運(yùn)輸距離和不同列車設(shè)備條件，按照遞遠(yuǎn)遞減原則設(shè)置，不同車速的列車基本費(fèi)率也不一樣。直到今日，鐵路客運(yùn)硬座基價(jià)仍然停留在1995年調(diào)整后的0.0586元每人公里。

普通旅客列車票價(jià)構(gòu)成為客票部分和附加票票價(jià)，客票指的是硬座、軟座，而附加票價(jià)則分為加快、臥鋪和空調(diào)不同類型。

最高運(yùn)行時(shí)速可達(dá)200-250公里的普通動(dòng)車組列車執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，基準(zhǔn)票價(jià)率是在上述傳統(tǒng)列車基礎(chǔ)票價(jià)率上加成確定的，一、二等座分別為0.3366元每人公里和0.2805元每人公里，且允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)在上下10%范圍內(nèi)自主確定票價(jià)水平。

最高運(yùn)行時(shí)速300-350公里的高速動(dòng)車組列車票價(jià)采取由運(yùn)輸企業(yè)自主制定試行價(jià)格，國家規(guī)定一、二等座上限票價(jià)，上限票價(jià)率分別為0.7733元和0.4833元。

李文興介紹，從2016年以后，高鐵動(dòng)車定價(jià)機(jī)制就開始采用公布票價(jià)和執(zhí)行票價(jià)的方案。由中國鐵路總公司客運(yùn)部制定鐵路客運(yùn)全票價(jià)格及浮動(dòng)范圍，高鐵公司根據(jù)市場(chǎng)在規(guī)定幅度內(nèi)確定執(zhí)行價(jià)，但需報(bào)當(dāng)?shù)匕l(fā)改委價(jià)格管理處，抄送國鐵集團(tuán)。消費(fèi)者從12306網(wǎng)站上看到的，都是上下浮動(dòng)后的執(zhí)行票價(jià)。

李文興曾為國家發(fā)改委論證京津城際線路定價(jià)，他告訴南方周末記者，高鐵票價(jià)500公里以上主要是以民航線路價(jià)格為參照系，500公里以下主要是以高速公路線路為參照系，折扣票價(jià)則綜合考量需求彈性、上座率等因素測(cè)算得出。

雖然高鐵動(dòng)車定價(jià)權(quán)下放給鐵總，但當(dāng)時(shí)仍存在公布票價(jià)定價(jià)過低、漲幅有限的問題。

2017年，中國鐵路總公司一項(xiàng)重大課題立項(xiàng)，由中鐵總、鐵路科學(xué)研究院以及中南大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院三家單位共同承擔(dān)，希望構(gòu)建一套基于市場(chǎng)的高鐵動(dòng)車組列車動(dòng)態(tài)化定價(jià)體系。2020年年初結(jié)題。

實(shí)施市場(chǎng)化浮動(dòng)定價(jià)后，高鐵客運(yùn)定價(jià)規(guī)則更為復(fù)雜。

與民航不同，中國民航的動(dòng)態(tài)定價(jià)硬件系統(tǒng)由國外購入，而中國高鐵動(dòng)車由于客流需求大、站點(diǎn)多、線路票額分配等問題，涉及的運(yùn)輸變量顯著高于民航，參考價(jià)值不大。相比國外的鐵路定價(jià)機(jī)制，由于人口數(shù)量、路網(wǎng)規(guī)模的巨大差異，也難以借鑒。

高鐵啟動(dòng)浮動(dòng)定價(jià)的同時(shí)，普通旅客列車數(shù)量減少，是否會(huì)影響老百姓的出行權(quán)益？

“鐵路客運(yùn)價(jià)格過去為什么怎么做都會(huì)被罵？”秦進(jìn)認(rèn)為，根源在于社會(huì)大眾對(duì)鐵路的定位認(rèn)知不同。如果將鐵路單純視為國家基礎(chǔ)設(shè)施，那就是作為社會(huì)福利，為人民服務(wù)，勿論負(fù)債、盈利等，只講社會(huì)效益。然而，鐵路又是一個(gè)企業(yè)。盈利是企業(yè)的生命線，放開價(jià)格管制，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也無可厚非。

其實(shí)長(zhǎng)期以來，鐵路部門一直存在公益性的部分功能——對(duì)于一些特殊人群采取折扣票價(jià)，在一些交通不方便的地方即使客流較少也仍會(huì)保留線路。

早在2013年，國務(wù)院就在組建中國鐵路總公司的批復(fù)函中提到，針對(duì)學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路，“建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制?！?/p>

目前，中央財(cái)政對(duì)公益性運(yùn)輸項(xiàng)目、公益性鐵路有專項(xiàng)補(bǔ)貼。