對(duì)優(yōu)化省級(jí)外匯自律機(jī)制建設(shè)的思考

武蓉蓉

摘要：實(shí)踐表明，外匯自律機(jī)制在構(gòu)建“金融機(jī)構(gòu)展業(yè)主體責(zé)任——自律機(jī)制自律約束——外匯局依法監(jiān)管”三道防線、配合外匯管理“放管服”改革、維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了積極作用。但省級(jí)外匯自律機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)自律機(jī)制）在自律約束力、“自律”與“他律”協(xié)調(diào)配合及自律管理成效等方面存在“虛化”問題，影響“第二道防線”作用發(fā)揮。本文通過梳理省級(jí)自律機(jī)制建設(shè)的主要做法，分析了其存在的主要問題，結(jié)合寧夏自律機(jī)制建設(shè)實(shí)踐情況，提出促進(jìn)省級(jí)自律機(jī)制由“虛”向“實(shí)”的政策建議。

關(guān)鍵詞：自律機(jī)制 他律 虛化

一、當(dāng)前省級(jí)自律機(jī)制建設(shè)的主要做法

（一）拓展省級(jí)自律機(jī)制覆蓋面

如江蘇和遼寧自律機(jī)制搭建了省級(jí)機(jī)制下轄的各地市級(jí)機(jī)制，使得自律機(jī)制在省、市兩級(jí)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，確保了省級(jí)機(jī)制及其成員對(duì)于所在省轄內(nèi)地市級(jí)分支行機(jī)構(gòu)自律工作管理的時(shí)效性。

（二）督促銀行完善內(nèi)控制度

如天津分局通過現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)方式要求銀行將自律展業(yè)規(guī)范要求內(nèi)化到銀行自身內(nèi)控制度、嵌入業(yè)務(wù)操作流程;河南、山西、廈門等分局建議銀行建立銀行外匯業(yè)務(wù)“自律監(jiān)管崗”機(jī)制，明確其檢查職責(zé)，督促銀行自覺落實(shí)自律相關(guān)要求。

（三）建立信息傳導(dǎo)機(jī)制

如山西分局自行開發(fā)銀行外匯業(yè)務(wù)展業(yè)自律平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自律機(jī)制成員之間有關(guān)信息案例、風(fēng)險(xiǎn)警示、自律評(píng)估與監(jiān)管考核數(shù)據(jù)等信息的共享平臺(tái)。

（四）促進(jìn)自律機(jī)制的有機(jī)整合

如寧波分局跨境人民幣管理部門與外匯業(yè)務(wù)管理部門統(tǒng)一由同一處室管理實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)利率、匯率等金融市場(chǎng)自律的本外幣協(xié)同管理。

（五）全面開展展業(yè)培訓(xùn)

通過總局內(nèi)部門戶信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，各省級(jí)自律機(jī)制均開展多項(xiàng)展業(yè)培訓(xùn)，如參加全國(guó)展業(yè)規(guī)范、外匯政策、外匯形勢(shì)分析等培訓(xùn);自主開展典型案例通報(bào)、業(yè)務(wù)操作人員講座等。

二、省級(jí)自律機(jī)制運(yùn)行中存在的問題

雖然各省級(jí)自律機(jī)制在建設(shè)過程中進(jìn)行了大量有益的探索和實(shí)踐，但大多停留于展業(yè)技能培訓(xùn)、信息交流共享等方面，對(duì)于如何充分發(fā)揮行業(yè)自律功能，有效配合監(jiān)管部門“他律”管理，真正成為違規(guī)行為“一道防線”的探索相對(duì)較少，致使自律機(jī)制作用“虛”化。主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

（一）制度落實(shí)缺乏可操作性

全國(guó)自律機(jī)制制定了《省級(jí)外匯市場(chǎng)自律機(jī)制管理指引》（匯律發(fā)〔2018〕3號(hào)文印，以下簡(jiǎn)稱《省級(jí)指引》）指出，各省級(jí)自律機(jī)制可結(jié)合當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定具體的操作細(xì)則或工作手冊(cè)。但從實(shí)際情況看，大部分省級(jí)自律機(jī)制僅限于全國(guó)自律規(guī)章制度的“照搬傳遞”，缺少結(jié)合實(shí)際情況因地制宜落地的措施，缺乏與銀行內(nèi)控制度建設(shè)相結(jié)合的舉措，未能真正采用省級(jí)多數(shù)銀行普遍認(rèn)可的展業(yè)規(guī)范對(duì)成員單位進(jìn)行約束，自律管理作用未能充分發(fā)揮。

（二）組織架構(gòu)不完善

省級(jí)自律機(jī)制大多沒有完整清晰的組織架構(gòu)，缺少秘書處等類似具體事宜的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員大多數(shù)為銀行兼職人員且不固定，內(nèi)部工作職責(zé)不明確，工作協(xié)調(diào)存在障礙，組織架構(gòu)的不完善直接影響省級(jí)自律機(jī)制的執(zhí)行力。

（三）激勵(lì)懲戒措施有限

以寧夏外匯自律機(jī)制為例，目前主要的激勵(lì)措施就是根據(jù)成員銀行執(zhí)行全國(guó)及省級(jí)自律機(jī)制文件的情況評(píng)獎(jiǎng)，激勵(lì)措施的吸引力不足。關(guān)于懲戒機(jī)制，《省級(jí)指引》指出“對(duì)成員異常行為或涉嫌違規(guī)行為，及時(shí)向所在地人民銀行及外匯局報(bào)告”，但由于成員銀行間利益的一致性，省級(jí)自律機(jī)制向當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門通報(bào)異常違規(guī)行為的積極性不高，懲戒約束措施威懾力不夠。

（四）對(duì)成員銀行的評(píng)估缺少實(shí)施細(xì)則

《省級(jí)指引》指出“應(yīng)定期評(píng)估其成員執(zhí)行全國(guó)及省級(jí)自律機(jī)制文件情況”，但對(duì)評(píng)估的具體要求和內(nèi)容并未明確說明。由于缺少評(píng)估的依據(jù)，評(píng)估結(jié)果的公平性、合理性和權(quán)威性不足。因此，利用評(píng)估加強(qiáng)成員銀行自律的作用有限。

（五）提供服務(wù)力度不足

與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體銀行協(xié)會(huì)突出協(xié)會(huì)的服務(wù)職能相比，我國(guó)省級(jí)自律機(jī)制為成員銀行提供的服務(wù)種類單一，且服務(wù)能力和主動(dòng)性欠佳，僅限于業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，宣傳等，未能充分發(fā)揮出行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)有的作用。

（六）“橋梁”作用未充分發(fā)揮

大部分省級(jí)自律機(jī)制在展業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前移、市場(chǎng)需求信息反饋、傳導(dǎo)監(jiān)管政策意圖、形勢(shì)研判把握等環(huán)節(jié)，既缺乏有效措施，又缺乏主動(dòng)性，未能有效發(fā)揮連接市場(chǎng)與監(jiān)管部門的“橋梁”作用。

三、完善省級(jí)自律機(jī)制功能的政策建議

強(qiáng)化自律機(jī)制的自律管理定位，將外匯及跨境人民幣業(yè)務(wù)展業(yè)自律機(jī)制作為深化外匯管理改革、推動(dòng)人民幣匯率市場(chǎng)化、防控外匯風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)性制度來認(rèn)識(shí)和推動(dòng)。借鑒國(guó)內(nèi)外成熟行業(yè)自律組織的經(jīng)驗(yàn)和做法，圍繞“自律、協(xié)商、協(xié)調(diào)、制衡”逐步完善省級(jí)自律機(jī)制功能，增強(qiáng)自律機(jī)制的公信力和權(quán)威性。

（一）完善省級(jí)自律機(jī)制組織和制度體系

完善的組織體系是省級(jí)自律機(jī)制發(fā)揮外匯自律約束職能的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。以寧夏為例，寧夏分局按照“邊研究、邊實(shí)踐”的思路，2018年，指導(dǎo)寧夏外匯自律機(jī)制結(jié)合寧夏地區(qū)跨境業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和需要，在平等協(xié)商、溝通一致、普遍認(rèn)可的基礎(chǔ)上，完善自律機(jī)制《章程》《指引》《公約》等一系列自律機(jī)制管理制度，明確實(shí)施牽頭行選舉制度和輪值制度，以減弱自律機(jī)制牽頭行的角色沖突影響;明確牽頭行設(shè)立秘書處和秘書長(zhǎng)，負(fù)責(zé)辦理自律機(jī)制的日常事務(wù)，有效保障自律工作的專門化、專業(yè)化;細(xì)化展業(yè)規(guī)范操作流程，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的展業(yè)規(guī)范在寧夏地區(qū)有落實(shí)、可執(zhí)行、可監(jiān)督、可評(píng)估、可問責(zé)。

（二）建立自律效果綜合評(píng)估機(jī)制

評(píng)估機(jī)制是確保省級(jí)自律機(jī)制相關(guān)規(guī)章制度能夠有效執(zhí)行的保障之一。寧夏分局指導(dǎo)寧夏自律機(jī)制制定自律效果評(píng)估評(píng)價(jià)辦法，建立效果評(píng)估指標(biāo)體系，采取定量與定性相結(jié)合方法，定期對(duì)成員銀行展業(yè)規(guī)范落實(shí)、內(nèi)控制度建設(shè)、自律決議執(zhí)行、外匯管理政策執(zhí)行效果、市場(chǎng)主體的滿意度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，要求其及時(shí)將評(píng)級(jí)結(jié)果向?qū)幭姆志址答仯⑴c激勵(lì)懲戒措施和監(jiān)管措施掛鉤，有效增強(qiáng)省級(jí)外匯市場(chǎng)自律的約束力。

（三）完善舉報(bào)核查機(jī)制

通過建立舉報(bào)與核查機(jī)制，各成員銀行發(fā)現(xiàn)同業(yè)存在違反自律約定或非理性競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，可通過實(shí)名書面方式向自律機(jī)制秘書處舉報(bào)。由自律機(jī)制秘書處負(fù)責(zé)對(duì)成員銀行的舉報(bào)線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并給予適當(dāng)處理，將調(diào)查核實(shí)情況及處理結(jié)果報(bào)告監(jiān)管部門，對(duì)性質(zhì)惡劣、不聽從自律約束的違規(guī)行為（線索）移交監(jiān)管部門依法查處。

（四）建立激勵(lì)懲戒機(jī)制

從激勵(lì)措施看，一方面通過當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部從外部給予激勵(lì)，如在政策方面，對(duì)于獲得評(píng)估結(jié)果良好的成員單位，協(xié)商監(jiān)管部門嘗試差異化微觀監(jiān)管。另一方面通過自律機(jī)制內(nèi)部給予成員銀行激勵(lì)，如通過評(píng)估機(jī)制逐步建立成員銀行的信用評(píng)價(jià)體系和信息披露平臺(tái)，增加成員銀行的預(yù)期收益。從懲戒措施看，對(duì)違規(guī)或違反自律約定行為，特別是情節(jié)輕微或苗頭性問題，通過自律機(jī)制內(nèi)部約談、公開譴責(zé)、成員范圍內(nèi)通報(bào)等內(nèi)部懲戒措施實(shí)施約束。對(duì)違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重、拒不遵守自律機(jī)制決議的行為，向監(jiān)管部門移交處理，拓寬監(jiān)管部門違規(guī)違法案件線索來源渠道，從而實(shí)現(xiàn)“自律+他律”的協(xié)調(diào)配合。

（五）強(qiáng)化省級(jí)自律機(jī)制的服務(wù)職能

一是組建專家團(tuán)隊(duì)，針對(duì)熱點(diǎn)業(yè)務(wù)、難點(diǎn)業(yè)務(wù)提供咨詢服務(wù)或聯(lián)合會(huì)診，增加成員銀行解決問題和疑難雜癥的途徑，為有效落實(shí)“展業(yè)三原則”開辟新的途徑。二是發(fā)揮好作為市場(chǎng)與監(jiān)管部門間橋梁作用和成員間的媒介作用，一方面加強(qiáng)成員之間的信息交流共享，特別是在落實(shí)展業(yè)原則過程中的具體操作的分享。另一方面探索創(chuàng)新信息傳遞方式，通過簡(jiǎn)報(bào)快訊、信息調(diào)研等方式及時(shí)向監(jiān)管部門反映微觀經(jīng)濟(jì)主體的政策訴求。

（六）適當(dāng)拓寬自律約束范圍

基于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、降低融資成本的宏觀政策需要，鼓勵(lì)自律機(jī)制探索將成員銀行易開展非理性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)納入自律約束范圍，由自律機(jī)制組織成員銀行共同協(xié)商，在現(xiàn)有政策框架下，依法合規(guī)確定產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)的自律約束基準(zhǔn)或上下浮動(dòng)幅度，維護(hù)良好的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

（七）培育自律文化

發(fā)揮省級(jí)自律機(jī)制引導(dǎo)作用，引導(dǎo)成員銀行高度認(rèn)同同業(yè)自律是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控、強(qiáng)化微觀市場(chǎng)監(jiān)管、守住外匯風(fēng)險(xiǎn)底線的客觀要求，也是自身依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、保持外匯業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。通過自律約束，引導(dǎo)成員銀行牢固樹立“回歸本源、服務(wù)實(shí)體、防控風(fēng)險(xiǎn)”經(jīng)營(yíng)理念，無論日常展業(yè)，還是服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新，都應(yīng)遵循服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，堅(jiān)持“實(shí)需、留痕、風(fēng)險(xiǎn)可控”原則，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，平衡好維護(hù)外匯市場(chǎng)穩(wěn)定與自身經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)目標(biāo)的關(guān)系，提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

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作者單位：中國(guó)人民銀行銀川中心支行