如何提升高校合法化 規(guī)范化預(yù)算管理水平

鞏玉芳 陳詩(shī)慈 鄭潔 沈良朵

隨著文教體制的逐步改革，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總額呈現(xiàn)明顯快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。高校的預(yù)算管理模式作為高校日常財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，已成為研究和提升高校財(cái)務(wù)狀況與管理水平的重要課題之一。同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也推動(dòng)了高校會(huì)計(jì)制度管理的改革進(jìn)程。隨著制度改革的深入，現(xiàn)有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度下的預(yù)算管理模式也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、滿足和適應(yīng)新的形勢(shì)和需求。

高校預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

由于受到會(huì)計(jì)制度歷史遺留問(wèn)題的影響，以及自主性缺乏、長(zhǎng)效性不足、統(tǒng)籌性不夠等問(wèn)題，一直阻礙著高校預(yù)算管理水平的整體提升，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，意識(shí)淡薄，重視度不足。高校的預(yù)算編制通常是按年更替，其主要任務(wù)是保證高校一年內(nèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段高校的預(yù)算管理制度還未能充分發(fā)揮其作為參與收支管理的依據(jù)作用，出現(xiàn)隨機(jī)變動(dòng)、任意修改等違規(guī)現(xiàn)象，使編制的預(yù)算形同虛設(shè)。雖然許多高校也規(guī)劃了一定的財(cái)務(wù)目標(biāo)，制定并實(shí)施了相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度與工作流程，但從編制預(yù)算到執(zhí)行過(guò)程難以有效控制各項(xiàng)費(fèi)用及合理支出，從而導(dǎo)致編制的預(yù)算目標(biāo)和會(huì)計(jì)制度下的預(yù)算管理嚴(yán)重脫節(jié)。

第二，預(yù)算管理虛，資金管理散。在高校預(yù)算管理中，由于缺乏明確預(yù)算控制制度，使預(yù)算管理職能部門難以迅速應(yīng)對(duì)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的諸多客觀和主觀因素的重要變化。拿具有預(yù)算管理體系的高校來(lái)說(shuō)，雖然制度和規(guī)章有跡可循，但任意修改、論事而調(diào)、先斬后奏等情況時(shí)有發(fā)生，使預(yù)算管理流程缺乏必要的嚴(yán)肅性和統(tǒng)籌性，造成預(yù)算管理失控、資金流向混亂等嚴(yán)重后果。因此，預(yù)算管理受到事前監(jiān)督不力、事中控制缺失、事后審計(jì)不嚴(yán)等各種問(wèn)題的干擾，與會(huì)計(jì)制度中對(duì)高校預(yù)算管理大收大支的特點(diǎn)出入很大，既體現(xiàn)不出預(yù)算資金的全貌，也無(wú)助于考核預(yù)算管理的執(zhí)行情況。

第三，預(yù)算編制的隨意性和盲目性明顯。高校在編制支出的預(yù)算時(shí)缺乏定量、詳細(xì)的分析和科學(xué)的理論證明，因此無(wú)法真正根據(jù)收入確定支出。一些高校仍然采用大基數(shù)增長(zhǎng)率的粗線測(cè)算法，使得總預(yù)算項(xiàng)目的安排與會(huì)計(jì)相關(guān)科目的聯(lián)系缺乏合理性，不符合國(guó)家財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制規(guī)章中的要求。因此，需要進(jìn)一步提高預(yù)算管理中相關(guān)項(xiàng)目信息的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。另外，高校在預(yù)算下達(dá)后，不重視對(duì)資金使用情況的監(jiān)管、跟蹤和考核的管理，對(duì)所屬學(xué)院（部門）整體預(yù)算的執(zhí)行情況和解決方案的開(kāi)支做不到“心中有數(shù)”，盲目跟風(fēng)、亂用資金的問(wèn)題嚴(yán)重，總預(yù)算和編制的計(jì)劃相背離現(xiàn)象比較突出。在實(shí)際預(yù)算使用過(guò)程中，總體預(yù)算編制和審計(jì)過(guò)程更為復(fù)雜，通常出現(xiàn)預(yù)算審計(jì)在前，預(yù)算編制在后的現(xiàn)象，形成一段時(shí)期的預(yù)算處于“真空狀態(tài)”，對(duì)年度資本預(yù)算的回收造成影響，也給執(zhí)行帶來(lái)一定影響。

第四，缺乏完整的預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前一些高校預(yù)算管理缺乏相對(duì)完整的預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)，通常是總體預(yù)算控制較好，而其收入的總體預(yù)算執(zhí)行不力;基本費(fèi)用的總體預(yù)算控制很強(qiáng)，但是固定資產(chǎn)采購(gòu)和總預(yù)算控制又往往不夠規(guī)范。這就使得財(cái)務(wù)預(yù)算制度經(jīng)常失衡，不能充分發(fā)揮預(yù)算管理模式的整體效果，預(yù)算和管理工作尚未進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化。從高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算資金的整體運(yùn)作來(lái)看，預(yù)算總收支情況還缺乏比較完整、統(tǒng)一、規(guī)范的前期計(jì)劃和控制體系，使管理混亂、資金挪用、以“借新還舊”來(lái)維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致缺乏支付能力以及資金流量的不平衡。

加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對(duì)策

高校在編制年度總預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織財(cái)務(wù)部門、學(xué)校教育管理部門和其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門學(xué)習(xí)總體預(yù)算文件的精神和要求，認(rèn)真解讀預(yù)算編制及預(yù)算管理的重要精神和具體內(nèi)容，同時(shí)在以下方面有針性地加強(qiáng)預(yù)算管理工作。

第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，重視預(yù)算管理。高校的領(lǐng)導(dǎo)層面要高度重視預(yù)算管理中規(guī)章制度的執(zhí)行統(tǒng)一，提出嚴(yán)格管控要求，建立包含統(tǒng)一口號(hào)、標(biāo)準(zhǔn)、流程的預(yù)算管理目標(biāo)，確?？傮w預(yù)算管理的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算管理的合法化、規(guī)范化。根據(jù)目前的實(shí)際情況，有必要逐步建立高校（部門）整體預(yù)算和管理制度的體系，認(rèn)真建立內(nèi)外部預(yù)算管理模式，全面提升整體預(yù)算管理的水平和能力。對(duì)總體預(yù)算收支范圍的控制、編制程序的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一編制的遵循法則和常用方法、實(shí)施以及調(diào)整總體預(yù)算的具體內(nèi)容、主要職責(zé)和所有權(quán)限的基本常識(shí)、法律規(guī)定等做出明確的要求，提升預(yù)算管理的整體實(shí)施效果。

第二，預(yù)算編制實(shí)行零基預(yù)算。零基預(yù)算是在零基礎(chǔ)上編制總體計(jì)劃和預(yù)算的方法。在編制總體預(yù)算時(shí)，只考慮新的基本費(fèi)用項(xiàng)目和附加費(fèi)用金額，并在總預(yù)算期間，逐一審查支出的內(nèi)容、主題和基本支出標(biāo)準(zhǔn)，以便在資源相對(duì)平衡的情況下編制系統(tǒng)成本的總預(yù)算。零基預(yù)算可以幫助在具體執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)重啟，避免歷史遺留問(wèn)題帶來(lái)的不良影響，實(shí)際檢驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)崿F(xiàn)學(xué)?？傮w目標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)值和意義，以達(dá)到理想效果。同時(shí)考慮預(yù)算中各種影響因素等事項(xiàng)的優(yōu)先順序，按照輕重緩急原則，安排資金和資源的合理分配，并將總預(yù)算編制制度制定成具體項(xiàng)目。對(duì)于虧損項(xiàng)目，應(yīng)建立新的項(xiàng)目庫(kù)，根據(jù)需要進(jìn)行分類，逐級(jí)進(jìn)行對(duì)系所負(fù)責(zé)的主要目標(biāo)和經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行分解和多次溝通，形成總體預(yù)算編制的初稿報(bào)請(qǐng)上級(jí)正式批準(zhǔn)。形成正式預(yù)算，并督導(dǎo)各級(jí)管理部門嚴(yán)格按章執(zhí)行（具體見(jiàn)圖1，各高校根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整）

第三，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控支出。一是嚴(yán)格規(guī)范各項(xiàng)權(quán)限審批程序的流程，為使用本校年度全部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的核定標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)務(wù)總預(yù)算或財(cái)務(wù)收支計(jì)劃中的金額打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在特殊情況下，資金應(yīng)按規(guī)定報(bào)總預(yù)算調(diào)整，經(jīng)正式批準(zhǔn)后按規(guī)定執(zhí)行。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)按規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)Y金申請(qǐng)進(jìn)行例行審核，每次資金報(bào)送申請(qǐng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，并對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)內(nèi)容的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查;申請(qǐng)部門應(yīng)對(duì)其科學(xué)合理性、信息完整性、以及資金使用進(jìn)展負(fù)責(zé);要嚴(yán)格按照審批依據(jù)，保證提供的原始支付憑證、資金使用明細(xì)、資金運(yùn)作方式等與預(yù)算的初衷保持高度統(tǒng)一。二是充分調(diào)動(dòng)二級(jí)單位確定財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性，全面落實(shí)資金標(biāo)準(zhǔn)、控制日常支出管理、實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)控和監(jiān)管，并依據(jù)資金運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，提升高校會(huì)計(jì)制度視角下的預(yù)算管理模式，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)二級(jí)單位的參與，自覺(jué)管理好預(yù)算編制內(nèi)的資金使用流向。此外，應(yīng)對(duì)各部門預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，并隨時(shí)將資金使用余額提供給各部門領(lǐng)導(dǎo)，使預(yù)算使用過(guò)程一目了然（具體見(jiàn)圖2，各高校根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整）。

第四，加強(qiáng)績(jī)效考核，提高預(yù)算管理水平?？?jī)效考核是對(duì)預(yù)算支出的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，并跟蹤支出的方向，取得良好效果的方式?；谏钊肱袛喾治龊投ㄐ钥己说念A(yù)算支出管理模式，績(jī)效考核應(yīng)建立在科學(xué)的理論基礎(chǔ)上，更加合理、連續(xù)、有效地進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立具體標(biāo)準(zhǔn)和核心系統(tǒng)評(píng)估體系，確定績(jī)效考核部門的職能和權(quán)限，協(xié)助制定資金預(yù)算計(jì)劃，并進(jìn)行決策和日常管理，監(jiān)督績(jī)效考核內(nèi)容向著規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。此外，績(jī)效考核的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益及項(xiàng)目投資等多方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。同時(shí)，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)遵循短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、固定方法和判斷方法相結(jié)合的原則。對(duì)于較大項(xiàng)目、重點(diǎn)支出和合同資金等預(yù)算來(lái)說(shuō)，應(yīng)制定相同的最終評(píng)估指標(biāo)和具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施跟蹤責(zé)任制，建立評(píng)估機(jī)制。

考核的內(nèi)容是判定整體預(yù)算中各項(xiàng)活動(dòng)和支出項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和有效性的重要依據(jù)，應(yīng)與績(jī)效評(píng)估體系有機(jī)結(jié)合在一起，并采取激勵(lì)措施用于實(shí)現(xiàn)具有良好考核指標(biāo)的預(yù)算管理模型。此外，還應(yīng)建立對(duì)相關(guān)人員責(zé)任和義務(wù)的獎(jiǎng)懲制度，并嚴(yán)格追究整體預(yù)算管理過(guò)程中因失責(zé)、失誤、失德、失規(guī)、失良、失力、失職等造成的損失，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任（具體見(jiàn)圖3，各高校根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整）。

綜上所述，面對(duì)預(yù)算管理中存在的諸多問(wèn)題，在最新的會(huì)計(jì)制度視角下，高校應(yīng)據(jù)此加強(qiáng)整體預(yù)算管理模式的進(jìn)一步研究，嚴(yán)格要求預(yù)算制度、規(guī)劃、編制、監(jiān)管、執(zhí)行、問(wèn)責(zé)等總體管理的過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)管理和最終預(yù)算管理研究的成果，保障高校會(huì)計(jì)制度的有序?qū)嵤┘邦A(yù)算管理模式研究的進(jìn)一步發(fā)展。