中美貿(mào)易摩擦背景下“232調(diào)查”法律焦點研究

鄧明理

(中央財經(jīng)大學 法學院,北京 100081)

2017年4月20日,美國商務(wù)部發(fā)動232調(diào)查認定進口鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品對美國國家安全的影響。其中鋼鐵報告指出:“鋼鐵產(chǎn)業(yè)是美國國防安全的需要、是其國內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的需要,地位十分重要。[1]根據(jù)美國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),美國在2017年的鋼鐵鋼產(chǎn)能利用率和進口水平多年來沒有變化,其國內(nèi)的鋼鐵制造業(yè)一度陷入衰敗。鋁的報告指出, 2013年到2016年,鋁行業(yè)的就業(yè)人數(shù)下降了58%,6家冶煉廠被關(guān)閉,剩下的5家冶煉廠中只有2個正在滿負荷運轉(zhuǎn),在削減的軍費開支中,鋁的軍事消耗也只占總消費量的一小部分,因此它本身不足以維持冶煉廠的生存能力。[2]上述的鋼鐵報告和鋁報告都認為美國鋼鐵產(chǎn)量和鋁產(chǎn)量下降的一個主要原因是中國鋼鐵、鋁生產(chǎn)的迅速增長,中國的產(chǎn)能過剩讓大量的中國鋼鐵和鋁涌入世界市場,抑制了全球鋼鐵和鋁的價格。根據(jù)這些發(fā)現(xiàn),美國商務(wù)部長得出結(jié)論,目前鋼鐵、鋁進口的數(shù)量和現(xiàn)狀正在“削弱美國的內(nèi)部經(jīng)濟”,中國鋼鐵和鋁的生產(chǎn)規(guī)模會在全球范圍內(nèi)壓低價格,并威脅到美國《貿(mào)易擴展法》第232條規(guī)定的國家安全,由此總統(tǒng)特朗普對包括中國在內(nèi)的多個國家加征鋁和鋼鐵關(guān)稅。兩個月后,美國宣布232調(diào)查的建議措施正式生效,對部分進口的鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%關(guān)稅, 在此之后美國總統(tǒng)同墨西哥、加拿大、韓國、巴西等國家展開談判協(xié)商。2018年4月9日,中國要求與美國征收關(guān)稅進行磋商。5月31日,美國總統(tǒng)宣布阿根廷和巴西以及韓國永久免除鋼鐵關(guān)稅,并與各國就鋼鐵進口達成最終配額協(xié)議。2018年9月30日,特朗普政府完成了《美墨加協(xié)定(USMCA)》的談判。USMCA的補充條款規(guī)定,若美國對汽車征收“232國家安全關(guān)稅”,將允許加拿大每年對美出口260萬輛免關(guān)稅的乘用車,將允許墨西哥260萬輛乘用車以及價值1080億美元的零件出口額度,同時所有墨西哥的輕型卡車將得到美國“232國家安全關(guān)稅”豁免;USMCA中32.10條款還規(guī)定,協(xié)議中的任何一成員國與“非市場經(jīng)濟國家”達成自由貿(mào)易協(xié)議,則其它成員國可以在六個月后退出并建立其自己的雙邊貿(mào)易協(xié)定[3]。由于中國一直未獲得國際社會承認其“市場經(jīng)濟國家”地位,這一條款很明顯是針對中國而存在。由此可見,232調(diào)查雖然宣稱只針對鋼鐵和鋁產(chǎn)品而非針對個別國家,但由于美國政府同許多國家簽訂了關(guān)稅豁免的協(xié)議,實際上使得中國成為了個別被針對的國家,美國政府這樣的行為違背了GATT第一條最惠國待遇規(guī)則,以及GATT第二條不得擅自提高關(guān)稅規(guī)則。同年10月,中國政府就美國對華232調(diào)查向WTO提出成立專家小組的請求。[注]Items proposed for consideration at the next meeting of the Dispute Settlement Body, WTO/AIR/DSB/70

一、232調(diào)查的邏輯根源

(一)232條款的國內(nèi)法依據(jù)

美國1962年的《貿(mào)易擴張法》(Trade Expansion Act)第232條為美國調(diào)查和征收全球進口產(chǎn)品關(guān)稅提供了國內(nèi)法律依據(jù),其規(guī)定了對進口產(chǎn)品進行調(diào)查的明確程序和時間,允許總統(tǒng)在商業(yè)部門作出有關(guān)進口產(chǎn)品威脅到國家安全的肯定裁決后,作出最終決定。第232條規(guī)定是美國國會在冷戰(zhàn)期間制定的,當時國家安全問題是美國全國辯論的焦點, 232條款自設(shè)立之初就有很濃烈的國家安全色彩,主要目的是為了幫助冷戰(zhàn)時期的美國產(chǎn)業(yè)復興和發(fā)展, 1962年至2018年間,美國商務(wù)部一共發(fā)起了30項232調(diào)查,涉案產(chǎn)業(yè)主要集中于石油、鋼鐵、集成電路等領(lǐng)域,最近的一次調(diào)查是17年前針對鐵礦石及鋼材半成品的調(diào)查。[注]Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress.

232調(diào)查的發(fā)起方式有兩種:(1)經(jīng)商務(wù)部長依職權(quán)發(fā)起;(2)經(jīng)政府部門、相關(guān)機構(gòu)和利害關(guān)系人申請。[注]See 19 USCA.1862.232調(diào)查經(jīng)過多次修改,目前適用的是2001年修改的版本,由國家商務(wù)部長發(fā)起調(diào)查,并根據(jù)調(diào)查結(jié)果判斷是否存在威脅國家安全的情況,如果有威脅國家安全的情況出現(xiàn),就得報請總統(tǒng)決定,總統(tǒng)可以對防御措施的具體適用提出意見。232條款的主要內(nèi)容為:(1)如果關(guān)稅和限制進口措施的減少會威脅國家安全,那就要防止此類情況的出現(xiàn);(2)具體發(fā)起由商務(wù)部部長連同其他政府機構(gòu)官員商量后統(tǒng)一報告國家總統(tǒng);(3)總統(tǒng)做出決定之后,必須向國會進行報告;(4)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的防御和對外國產(chǎn)品的競爭對國內(nèi)的影響。232條款是美國處理貿(mào)易壁壘和其他對外貿(mào)易慣例的幾個工具之一,在具體的適用中行政部門可以擴大對“國家安全”的解釋和調(diào)查的范圍。

(二)232調(diào)查的目的

從美國發(fā)布的鋼鐵報告中得知,一旦美國過度依賴進口鋼鐵,會影響國內(nèi)鋼鐵行業(yè)的經(jīng)濟福利,將進一步威脅鋼鐵行業(yè)的構(gòu)建,甚至會導致國家在緊急情況下無法生產(chǎn)足夠的鋼鐵來滿足國防和關(guān)鍵行業(yè)的需要。[4]在自由市場體系下,國家鋼鐵工業(yè)是否能滿足國家安全需要,取決于鋼鐵工業(yè)能否在市場上公平競爭,包括需要有過硬的制造業(yè)能力以及可以進行產(chǎn)品研究和開發(fā)的技術(shù)。過度依賴進口鋼鐵,會危及一個國家的國家安全所要求的能力,基于這樣的分析,美國決定發(fā)起232調(diào)查。但同時,美國發(fā)起232調(diào)查還存在著其他的目的:

1.促進美國制造業(yè)發(fā)展

232調(diào)查有十分大的裁量空間,可以借國家安全的合法外衣對其他國家的產(chǎn)品實施嚴格的限制進口措施,從而達到扶持國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的目的。美國總統(tǒng)特朗普競選時曾向國民承諾任職成功將扶持美國國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展,解決工廠倒閉、工人失業(yè)問題,于是在當選總統(tǒng)之后立即發(fā)起了232調(diào)查和301調(diào)查兌現(xiàn)承諾。進入21世紀以來,歐美跨國企業(yè)在資本逐利性的誘導下將低技術(shù)含量的制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家,自己主要負責研發(fā)產(chǎn)品創(chuàng)新。但是近些年,隨著中國在內(nèi)的發(fā)展中國家制造業(yè)突飛猛進,美國開始意識到國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展正在逐漸被邊緣化,于是開始針對各國發(fā)起232調(diào)查,以圖同各國磋商協(xié)議,為本國贏取利益。

2.抑制中國的制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

經(jīng)合組織全球鋼鐵產(chǎn)能過剩論壇(OECD Global Forum on Steel extra Capacity)估計,全球鋼鐵產(chǎn)能過剩將超過7億公噸,其中一半以上(4.25億公噸)來自中國。[注]德國聯(lián)邦部長簡報:“全球鋼鐵過剩產(chǎn)能與全球鋼鐵市場數(shù)據(jù)論壇”，注:德國是2017年G20主席國。中國生產(chǎn)鋼鐵和鋁的能力對世界市場的影響最為直接,因為它降低了鋼鐵和鋁的價格,從而降低了美國國內(nèi)生產(chǎn)商的盈利能力。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)從上世紀60年代開始監(jiān)測全球鋼鐵產(chǎn)量,并跟蹤新增產(chǎn)能以及工廠和產(chǎn)能關(guān)閉情況。報告指出,全球鋼鐵需求疲軟,但在全球新投資的推動下,產(chǎn)量繼續(xù)增長。[5]而美國也在其鋼鐵報告中分析如果中國的鋼鐵市場份額繼續(xù)擴展將對美國的國家安全、社會經(jīng)濟都有所影響,因此降低中國的鋼鐵市場份額,抑制中國鋼鐵制造業(yè)發(fā)展成為其發(fā)動“232調(diào)查”的重要原因。

二、232調(diào)查是否構(gòu)成GATT(1944)第21條下的安全例外

(一)中美雙方訴求

美國利用對部分國家征收關(guān)稅,對部分國家實施豁免的方式來進行外交磋商。為了應(yīng)對美國對鋼鐵、鋁制品采取的 232 國家安全調(diào)查措施,中國、印度及歐盟分別通過 WTO 爭端解決機構(gòu)(DSB)向美國提出磋商請求,啟動爭端解決程序。中國特別指出,美國違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)第一條和第二條的規(guī)定。[6]根據(jù)GATT第1條規(guī)定,美國有義務(wù)對中國的商品給予不低于其他WTO成員國的商品的優(yōu)惠待遇(最惠國待遇原則),根據(jù)GATT第2條規(guī)定,世貿(mào)組織成員不得征收“普通關(guān)稅”,不得超出該成員減讓表中規(guī)定的約束稅率[7]。中國認為232調(diào)查的關(guān)稅措施構(gòu)成了保障措施,并且沒有依據(jù)GATT和世貿(mào)組織保障協(xié)議的規(guī)定遵循適當?shù)某绦颉注]Request for Consultations at 2.美國則認為 232 調(diào)查措施并非保障措施,而屬于 GATT(1944)第21條款下的“安全例外”,同時美國認為 WTO 成員有權(quán)自主決定采取必要措施保護其重大安全利益。美國援引GATT(1944)第21條中所謂的國家安全例外條款,為鋼鐵和鋁關(guān)稅辯護。[注]Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress.p23,April 2, 20194月2日,中國開始對價值24億美元的美國輸華產(chǎn)品中止關(guān)稅減讓義務(wù),并加征關(guān)稅。美國反過來指控中國沒有等待爭端解決程序的結(jié)果而開始對美國產(chǎn)品征收關(guān)稅。[8]并認為根據(jù)WTO規(guī)則,中國針對美國第232條措施單方面征收關(guān)稅是不合理的。[9]

(二)GATT(1944)第21條“安全例外”規(guī)則

基于美國利用國家安全例外條款為“232調(diào)查”具有在WTO規(guī)則下正當性的陳述,我們需要分析美國的做法是否可以援引GATT(1944)第21條的“安全例外”規(guī)則。GATT(1944)第21條規(guī)定條約的內(nèi)容不能被解釋為:(a)要求任何締約方提供其認為如披露則會違背其基本安全利益(essential security interests)的何信息;(b)阻止任何締約方采取其認為對保護其基本安全利益所必需的任何行動……在戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急(emergency)情況下采取的行動。[注]GATT(1944)第21條：本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：(a)要求任何締約方提供其認為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息；(b)阻止任何締約方采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：(ⅰ)與裂變和劇變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動；(ⅱ)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物質(zhì)的貿(mào)易有關(guān)的行動，及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機關(guān)的其他貨物或物質(zhì)有關(guān)的行動；(ⅲ) 在戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動；(c)組織任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動。其中明確把“基本安全利益”(essential security interests)、“緊急狀態(tài)”(emergency) 等一系列核心用語交給締約國自己去判斷[10],這一做法給予了成員很大的裁量空間,具體體現(xiàn)在原文中是在(b)項中“其認為”的用法,賦予了一方很強的主觀裁量權(quán),使得原本就不明確的“國家安全利益”的定義和內(nèi)涵更加模糊。

(三)“國家安全利益”的認定

美國商務(wù)部在調(diào)查分析了某些鋼鐵和鋁產(chǎn)品對國家安全利益的重要性中,對“國家安全利益”使用了一個相對寬泛的描述。雖然第232條不包括“國家安全”的定義,但是第232條及其在第15C.F.R.第705部分實施條例都包含商業(yè)部在評估進口對國家安全的影響時必須考慮的非排他性因素清單。美國國會明確表示,“國家安全”包括但是不限于“國防”要求。[11]相關(guān)部門也在2001年得出結(jié)論,認為除了國防需求之外,“國家安全”一詞可以解釋為更廣泛的包括某些行業(yè)的一般安全和福利,除了那些需要滿足國防需求之外的行業(yè),還包括一些關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)。[注]美國國防部確定，“國防”的定義既包括美國的直接國防，也包括美國在全球投射軍事能力的能力。See Department of commerce, Bureau of Export Administration ;The Effect of Iron Ore and Semi-Finished Steel on the National Security;Oct.2001(“2001 report”).美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能雖然從2001年就開始持平,但是從其他鋼鐵出口國的進口到的鋼鐵產(chǎn)量卻在不斷地增加。僅中國一個國家的鋼鐵產(chǎn)能就相當于世界其他國家的鋼鐵產(chǎn)能總和,全球產(chǎn)能過剩意味著,在可預見的未來,美國的鋼鐵市場份額將繼續(xù)被進口鋼鐵所占據(jù)。

美國曾在1986年尼加拉瓜訴美國的貿(mào)易措施案中援引過安全例外規(guī)則,[注]其他美國的主張散見于各會議記錄中，美國觀點如下：(1)美國有權(quán)自行判斷“安全例外”的適用情形；(2)GATT/WTO 無權(quán)就成員方援引“安全例外”是否適當作出裁判；(3)美國承認在援引“安全例外”實施貿(mào)易限制情況下，對方有權(quán)采取 GATT 第 23 條項下的反制措施。See Report of the Panel, United States-Trade Measures Affecting Nicaragua, Nicaragua v United States, L/6053, para.1.2.盡管在世貿(mào)組織及其前身《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1947》的歷史上,這一例外被多次援引,但它尚未得到世貿(mào)組織爭端解決小組的明確解釋。[注]For example See, e.g. Dispute Settlement Body, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on October 23, 2017.WT/DSB/M/403.因此,世貿(mào)組織專家組對它自己是否有權(quán)評價美國援引例外情況的適當性,幾乎是缺少任何指導意見的。[12]世貿(mào)組織成員也曾表示擔心,成員國如果過度使用這一例外將破壞世界貿(mào)易體系,因為各國可能會打著國家安全的旗號,頒布大量保護主義的措施。美國認為:“第21 條(b)款將何種措施為其保護核心安全利益所必需的決定權(quán)留給成員,因此WTO專家組不能裁決美國援引該條款的有效性和動機”,專家組之后也同意了美國的主張。

(四)結(jié)論

綜上分析,232調(diào)查雖然名義上針對很多國家,但是作為主要鋼鐵和鋁出口國,中國將成為最大的被針對國。美國商務(wù)部在調(diào)查報告中也多次指出,中國的出口鋼鐵和鋁的產(chǎn)量逐年上升,是成為美國國內(nèi)鋼鐵行業(yè)和鋁行業(yè)發(fā)展的最大阻力,而據(jù)此對中國采取一系列征稅措施,這就將違反WTO中GATT1994第一條最惠國待遇義務(wù)和第二條關(guān)稅減讓承諾規(guī)定。 美國借用“國家安全”的名義來達到經(jīng)濟制裁的目的,首先描述國內(nèi)外鋼鐵行業(yè)和鋁行業(yè)的發(fā)展背景處于過剩狀態(tài),美國是最大的進口鋼鐵和鋁的國家,對進口鋼鐵和鋁十分依賴;其次過剩的進口鋼鐵和鋁會對鋼鐵和鋁價造成影響,擠壓美國國內(nèi)同等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,造成工廠倒閉工人失業(yè)等現(xiàn)象;最后鋼鐵和鋁與國防建設(shè)的關(guān)系密不可分,過度依賴進口鋼鐵和鋁,會對國家安全造成一定程度上的危害。基于上文WTO專家組對“國家安全(national security)”和“基本安全利益(essential security interests)”等詞匯沒有統(tǒng)一明確的解釋,各成員國可以基于本國實際情況對詞語加以解釋,加上美國國內(nèi)有較為完善的法律規(guī)則作為支持,其從維護本國利益的角度出發(fā)在法律層面確實有合法的程序和依據(jù),從這兩點上,美國應(yīng)當是可以順利援引“安全例外”條款進行抗辯和反駁。

三、232調(diào)查的影響和應(yīng)對

(一)232調(diào)查引發(fā)的擔憂

世貿(mào)組織的規(guī)則一般禁止各方采取單方面行動,但也有例外,包括當各方采取行動保護“基本安全利益”時。在美國國內(nèi),特朗普征收鋼鐵、鋁和進口汽車關(guān)稅,引發(fā)了其國內(nèi)一系列的反對聲音。第232條的關(guān)稅已經(jīng)開始影響到美國經(jīng)濟的各方利益相關(guān)者,總的來說,關(guān)稅預計將使國內(nèi)鋼鐵和鋁生產(chǎn)商受益,從而導致鋼鐵和鋁價格的潛在上漲,并擴大這些行業(yè)的生產(chǎn),同時由于投入材料成本的上升,可能對消費者和下游國內(nèi)工業(yè)(如制造業(yè)和建筑業(yè))產(chǎn)生負面影響。加拿大、中國、墨西哥和歐盟是美國的四大出口市場,目前已經(jīng)對美國的出口產(chǎn)品征收報復性關(guān)稅,其中包括許多美國農(nóng)產(chǎn)品。預計報復性關(guān)稅將減少對美國出口產(chǎn)品的需求,并刺激美國出口商在海外生產(chǎn),以避免關(guān)稅。例如,世界500強之一的著名摩托車品牌哈雷戴維森(Harley Davidson)已宣布有意將部分生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到美國以外,以保持在歐盟市場的競爭力。[13]美國國內(nèi)部分生產(chǎn)商認為,美國政府啟動上述調(diào)查缺乏事實根據(jù),加征關(guān)稅首先將損害美國消費者利益,其次可能會招致美國貿(mào)易伙伴反制報復,并可能破壞全球貿(mào)易體系?？偟膩碚f,這些關(guān)稅預計將使一些美國國內(nèi)鋼鐵和鋁生產(chǎn)商受益,從而可能導致鋼鐵和鋁價格上漲,并擴大這些行業(yè)的生產(chǎn),但同時也有可能通過成本上升對消費者和許多終端用戶(如汽車制造和建筑)產(chǎn)生負面影響。美國232調(diào)查和征稅行為不僅會影響國內(nèi)的鋼鐵和鋁生產(chǎn)商,還會牽連到下游制造商或其他受到報復的行業(yè)或消費者。其他國家的反應(yīng)則可能會對美國經(jīng)濟和多邊世界貿(mào)易體系產(chǎn)生影響。此外,如果其他國家的出口產(chǎn)品受到美國關(guān)稅的限制,它們可能在未來不愿與美國合作解決鋼鐵和鋁產(chǎn)能過剩等全球性問題。報復性行動還可能加劇人們對自由經(jīng)濟貿(mào)易體系的擔憂,許多美國貿(mào)易伙伴認為,232調(diào)查引發(fā)的征稅屬于保護主義,違反了美國在世貿(mào)組織和美國自由貿(mào)易協(xié)定中的承諾,而美國政府則認為232調(diào)查及征稅行為屬于其權(quán)利范圍。[注]For example, see China, United States — Certain Measures on Steel and Aluminum Products Request for Consultations by China,WTO WT/DS544/1, April 9, 2018; and United States,“Certain Measures on Steel and Aluminum Products,WTO WT/DS544/2, April 17, 2018.到目前為止,美國國會已經(jīng)就這些關(guān)稅可能產(chǎn)生的經(jīng)濟和更廣泛的政策影響舉行了聽證會,或在未來的調(diào)查中撤銷或潛在地限制其先前授予總統(tǒng)的權(quán)力。而在國際上,美國的單方面行動已經(jīng)引發(fā)了世界貿(mào)易組織各成員國的擔憂和不滿,認為美國的舉動是在破壞世貿(mào)組織的規(guī)則和全球的經(jīng)濟秩序。

(二)中國的應(yīng)對措施

據(jù)2017年我國出口產(chǎn)品被貿(mào)易救濟調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,美國針對中國的出口產(chǎn)品一共立案22起、征稅金額45億美元,是在國際貿(mào)易摩擦中對中國立案調(diào)查和征收關(guān)稅最多的國家。[14]美國實施的各種貿(mào)易措施最終目標不是使其市場封閉,而是看到了鋼鐵等產(chǎn)業(yè)對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要性,特朗普上臺后,試圖通過制造業(yè)回歸本土的計劃來拯救美國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。美國認為中美貿(mào)易逆差是因為中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)過剩、政府出口補貼、國營企業(yè)接受政府資助等原因造成,但實際上,中美貿(mào)易逆差是因為長年的世界化背景下國家產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)導致,全球化背景下,美國跨國公司將中間產(chǎn)業(yè)鏈分離出去,僅保留兩端的知識、技術(shù)密集型高端產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè),使其國內(nèi)的制造業(yè)一直處于邊緣地帶。近年來,美國等發(fā)達國家經(jīng)歷了制造業(yè)發(fā)展帶來的一系列紅利之后,開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),將生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家,自己則主攻研發(fā)產(chǎn)品的高新技術(shù)和加工,并利用知識產(chǎn)權(quán)保護企業(yè)的品牌效應(yīng)和技術(shù)專利。但是隨著發(fā)展中國家的日益發(fā)展,美國國內(nèi)制造業(yè)越發(fā)衰弱,其賬戶赤字逐年增加,加之兩國之間法律文化意識形態(tài)等差異,中美缺乏一定程度上的政治互信,再加上美國國內(nèi)的黨派政治等因素,中美經(jīng)貿(mào)一直處于大大小小的摩擦之中,此次232調(diào)查和301調(diào)查算是近年來中美之間比較嚴重的摩擦。

總體而言,從232調(diào)查到301調(diào)查,美國從國家安全的角度出發(fā),一邊牽制中國的制造業(yè)發(fā)展,另一邊借助知識產(chǎn)權(quán)的手段打擊中國的創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè),中美貿(mào)易摩擦已不局限于傳統(tǒng)的反傾銷反補貼和保障措施,而是升級到了“國家安全”的層面。從232調(diào)查中我們可以發(fā)現(xiàn),中美貿(mào)易摩擦涉及的領(lǐng)域更加多樣化,所觸及的原因也更復雜,無論是從政治角度還是經(jīng)濟發(fā)展角度,中美貿(mào)易戰(zhàn)都對兩個國家發(fā)展十分不利,加上特朗普上臺后一直在破壞多邊貿(mào)易規(guī)則體系,違背WTO框架下的各項基本原則,其商人的“重商主義”暴露無遺,因此中國應(yīng)當:

(1)首先，必須堅持絕對反對單邊制裁的國家立場。明確態(tài)度,積極主張多邊機制解決問題,充分利用WTO框架下的爭端解決機制,促使特朗普政府遵守多邊規(guī)則,同時也可以在國際上樹立中國尊重法律的良好形象;其次在遵守當前國際貿(mào)易秩序的同時,還要保持理性克制的態(tài)度,全面考慮問題,積極應(yīng)對美國232調(diào)查之后的各種限制措施,采用多種組合手段,努力尋求談判,將與美國的經(jīng)濟貿(mào)易摩擦帶來的不利影響降到最低程度。例如積極開展雙邊談判,加強與美國政府的溝通和交流,努力為國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過剩轉(zhuǎn)移到國外營造一個較好的市場環(huán)境。

(2)其次，結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略深化發(fā)展，將鋼鐵和鋁的市場轉(zhuǎn)移到一帶一路沿線國家。一方面可以擴大國內(nèi)制造業(yè)的海外市場,另一方面也可以避免中美摩擦的擴大。聯(lián)合其他被美國制裁的國家,尋求WTO等國際協(xié)調(diào)機制,避免貿(mào)易戰(zhàn)升級擴大。上述國家大多是發(fā)展中國家,其國內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)亟需大量的鋼鐵制造品,我國應(yīng)當抓住時代機遇,加強同一帶一路沿線發(fā)展中國家的基礎(chǔ)建設(shè)合作。

(3)最后，要回歸到提高企業(yè)自身的法律意識和規(guī)避風險的能力方面,在國家貿(mào)易摩擦逐漸劇烈的形勢下,國內(nèi)的出口企業(yè)是最大的直接受害方,近年來比較典型的案例如國內(nèi)龍頭企業(yè)中興和華為被制裁。如果被限制出口和制裁了,中國企業(yè)要學會積極尋求法律途徑的救濟,要利用WTO規(guī)則、國際貿(mào)易慣例、國際貿(mào)易法等一系列法律法規(guī)來向中美有關(guān)部門進行申訴。例如華為在美國積極應(yīng)訴,重金聘請律師團隊為自己申訴。另外也要改變出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一的固有問題,提高產(chǎn)品的多樣性,開展多元化出口的戰(zhàn)略,從而降低主導產(chǎn)品被制裁后給企業(yè)帶來的巨大風險損失。長期來看,中美貿(mào)易摩擦雖然是威脅但同時也是時代的機遇,中國制造業(yè)發(fā)展已經(jīng)從初期的模仿、山寨到具有自己的研發(fā)體系,在國家推出2025年制造業(yè)大國等政策支持下,抓住機會,努力進行企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和風險抵御能力,從而在內(nèi)外驅(qū)動力的作用下增強企業(yè)的核心競爭能力和抗風險能力。

四、結(jié)語

無論是出于國家安全的考慮還是對中國經(jīng)濟發(fā)展的抑制,232調(diào)查只是美國與崛起中的中國進行博弈的手段之一,正是因為雙方的根本訴求都不在貿(mào)易上,因此中美貿(mào)易的摩擦才沒有辦法從根本上避免和解決,仔細研究不難發(fā)現(xiàn),從經(jīng)濟上考慮美國在通過國內(nèi)貿(mào)易保護主義限制中國產(chǎn)品出口,但是從政治領(lǐng)域上看,美方是在遏制中國的崛起和發(fā)展,從特朗普競選團隊成員史蒂夫班農(nóng)在日本的演講開始,中國就被當作威脅美國發(fā)展的存在,中國的制造業(yè)發(fā)展過剩,使得美國中西部的工業(yè)大批量倒閉,底層勞動者的生活難以保障,美國將這些問題都歸結(jié)于中國的經(jīng)濟崛起?；诟镜拿?中美貿(mào)易摩擦絕對不會立即解決,甚至在很長一段時間內(nèi)中美貿(mào)易摩擦還會越演越烈,也有可能會波及除經(jīng)濟領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域,在此情況下,中國一定要保持冷靜的態(tài)度,未雨綢繆,抓緊時間調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,進一步去杠桿,加快實業(yè)轉(zhuǎn)型。其次,雖然 WTO 貿(mào)易體制有其本身的弊端,諸如時間成本過高、結(jié)果不確定等,中國還是要在遵守貿(mào)易體系的規(guī)則和框架下利用規(guī)則進行自我保護,有學者認為應(yīng)該繞開WTO規(guī)則直接針對美國開始反制,但是就如同世貿(mào)組織總干事羅伯托·阿澤維多在3月23日所說的,在世貿(mào)組織機制之外采取的行動,將“極大地增加沖突升級的風險,而這種對抗將不會有贏家,而且可能很快導致一個不那么穩(wěn)定的貿(mào)易體系”。在全球經(jīng)濟的發(fā)展合作中,作為世界第一和第二經(jīng)濟體,美國和中國都是肩負著特殊責任的大國,雙方都有責任通過雙邊渠道進行建設(shè)性的努力,共同構(gòu)建一個穩(wěn)定的全球體系,而不是選擇單邊主義。