地方政府財(cái)政壓力與非稅收入增長研究

顧志偉

【摘 要】1994年實(shí)施的分稅制改革使我國地方政府的自有財(cái)力減少，伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長而來的是地方政府不斷增加的財(cái)政壓力，而營業(yè)稅改增值稅政策的實(shí)施更是加劇了這種壓力，在稅源不足、轉(zhuǎn)移支付不確定的情況下，一些地方政府將目光轉(zhuǎn)向非稅收入，由此導(dǎo)致我國的非稅收入規(guī)模長期不斷擴(kuò)張。文章基于2007—2017年我國的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，以非稅收入為因變量，財(cái)政壓力為自變量，控制稅收結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化、開放度等變量，進(jìn)行OLS回歸，發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力、人均生產(chǎn)總值與非稅收入呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，開放程度、企業(yè)所得稅占稅收收入的比重與非稅收入呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，并基于此提出了加強(qiáng)非稅收入管理、地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配、優(yōu)化營商環(huán)境等建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政壓力;非稅收入;地方政府

【中圖分類號(hào)】F812.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）10-0144-03

1 財(cái)政收支與非稅收入的規(guī)模變化

1.1 財(cái)政收支規(guī)模的變化

根據(jù)政府規(guī)模擴(kuò)張理論，我國政府的財(cái)政收支規(guī)模在不斷擴(kuò)大。財(cái)政收入從1990年的2 937.1億元到2018年的183 359.84億元，增加了62倍，同時(shí)財(cái)政支出從1990年的3 083.59億元增到2018年的220 904.13億元，增加了71倍，這與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)息息相關(guān)。2007年是一個(gè)拐點(diǎn)，從2007年開始我國的政府收支總額開始以更快的速度上升，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在2008年北京奧運(yùn)會(huì)后開始騰飛。并且，我國財(cái)政收支的差額還呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，這也反映出我國政府的財(cái)政壓力在未來會(huì)不斷增加。

1.2 非稅收入規(guī)模的變化

2007—2016年我國的非稅收入占GDP的比重不斷增加，2016年達(dá)到了3.03%，直到近幾年國家加大了對非稅收入的管控后，情況才有所好轉(zhuǎn)，而非稅收入的擴(kuò)張很大程度上說明我國地方政府自有財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)。非稅收入作為我國財(cái)政收入的組成部分，長期以來管理不規(guī)范。我國的非稅收入包含的條目繁多，來源于各政府部門，這種分散性的特征使得監(jiān)管比較困難，所以非稅收入擴(kuò)張的情況愈演愈烈。在非稅收入被納入國家的預(yù)算體系之后，實(shí)際執(zhí)行過程并沒有達(dá)到理想狀態(tài)。很多單位存在不按標(biāo)準(zhǔn)征收、超范圍征收的情況，并且不能按時(shí)上繳或者少繳資金，資金的使用過程也沒有得到進(jìn)一步規(guī)范與監(jiān)管。

2 實(shí)證研究

2.1 模型構(gòu)建

montaxit=α+β1finpressit+β2Xit+β3D1+β4D2+εit

其中，nontax表示非稅收入，finpress表示財(cái)政壓力，X由多個(gè)控制變量組成，包含人均地區(qū)生產(chǎn)總值（pgdp）、增值稅占稅收收入的比重（vat）、企業(yè)所得稅占稅收收入的比重（incometax）、城鎮(zhèn)化率（urban）、地區(qū)開放程度（open），D是表示我國東部、中部、西部的虛擬變量。變量的選取均參考了相關(guān)文獻(xiàn)。

2.2 變量說明

因變量為非稅收入。該指標(biāo)由非稅收入除以一般公共預(yù)算收入得到。非稅收入主要包括政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入等，本文不對具體的非稅收入結(jié)構(gòu)做探討。本文的非稅收入特指我國一般公共預(yù)算收入中的非稅收入部分。雖然我國政府的四本預(yù)算中包含了政府性基金收入預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算，但仍有部分國有資本經(jīng)營收入與政府性基金收入被包含在一般公共預(yù)算收入的非稅收入中。因?yàn)榉嵌愂杖牍芾淼脑?，所以很多非稅收入的名目都不?huì)被納入一般公共預(yù)算收入中，事實(shí)上非稅收入的規(guī)?？赡芨蟆?/p>

主要自變量為財(cái)政壓力。該指標(biāo)由一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算收入部分的差額除以一般公共預(yù)算收入得到。地方政府的財(cái)政壓力來源于收入與支出的缺口，當(dāng)缺口產(chǎn)生時(shí)，地方政府就會(huì)用非稅收入彌補(bǔ)這部分資金不足。

控制變量中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值使用地區(qū)生產(chǎn)總值與年末常住人口的比值，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的人均GDP更高，說明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好，地方政府投入的財(cái)政資金需求也會(huì)越多，那么就有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)非稅收入的征收，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，也給非稅收入的征收提供可行空間，同時(shí)人均GDP低的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，當(dāng)?shù)厝狈Χ愒磳?dǎo)致稅收收入較少，所以一般公共預(yù)算收入中非稅收入占比增加;增值稅占稅收收入的比重與企業(yè)所得稅占稅收收入的比重體現(xiàn)了地方政府的稅收結(jié)構(gòu)，如果地方政府的某項(xiàng)稅收收入穩(wěn)定，就會(huì)放松對非稅收入的征收;開放程度使用的是地區(qū)進(jìn)出口投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，地方的經(jīng)濟(jì)開放程度越高，表明地方政府創(chuàng)造了良好的營商環(huán)境，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，地方政府不會(huì)出現(xiàn)亂收費(fèi)、過度征收非稅收入的情況;城鎮(zhèn)化率使用的是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?，?dāng)一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率越高時(shí)，表明該地方政府在城鎮(zhèn)化過程中需要更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要提供更完備的基本公共服務(wù)，那么該地方政府對于財(cái)政資金的需求更多從而轉(zhuǎn)向?qū)Ψ嵌愂杖氲恼魇铡?/p>

虛擬變量主要是將我國的省份按照東部、中部與西部進(jìn)行劃分。這主要是由于我國的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的自有財(cái)力普遍高于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以對于非稅收入的征收帶來的差異可能會(huì)很大，同時(shí)東中西部間的城鎮(zhèn)化率、開放程度、財(cái)政壓力等指標(biāo)差異性也很明顯，為了排除這些差異性的影響，本文增加了地區(qū)虛擬變量。各變量名稱及其對應(yīng)的計(jì)算方式見表1。

2.3 面板數(shù)據(jù)回歸

從表2的回歸結(jié)果可以看出，財(cái)政壓力在95%水平上顯著，系數(shù)為正，說明財(cái)政壓力的增大會(huì)導(dǎo)致非稅收入占比的增加，這驗(yàn)證了變量選取時(shí)的假設(shè)，地方政府的財(cái)政壓力越大會(huì)使其產(chǎn)生增收的動(dòng)機(jī)，一個(gè)地區(qū)的稅源是有限的，稅法有明確的征收規(guī)定，稅收征管帶來收益的同時(shí)，征管成本也會(huì)增加，所以地方政府迫于壓力會(huì)將視線投向管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、征收空間較大的非稅收入，從而進(jìn)一步導(dǎo)致非稅收入的占比增加;企業(yè)所得稅占稅收收入的比重在99%水平上顯著負(fù)相關(guān)，而且相關(guān)系數(shù)較大，說明企業(yè)所得稅占稅收收入的比重越高，非稅收入占一般預(yù)算的比重大幅下降，這是因?yàn)槠髽I(yè)所得稅占比高，說明該地方的企業(yè)數(shù)量較多或者當(dāng)年經(jīng)濟(jì)效益較好、企業(yè)增收明顯，地方政府當(dāng)年的征稅主觀感受較好，就沒有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)非稅收入的征收以充足財(cái)政資金。人均GDP指標(biāo)在90%水平上顯著，系數(shù)為正，與預(yù)期相符合，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府會(huì)投入更多資金到基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，如果當(dāng)年的政府收入情況不好，就會(huì)產(chǎn)生非稅收入征收的動(dòng)機(jī)。開放程度在99%水平上顯著，系數(shù)為負(fù)且較大，說明開放程度越高的地區(qū)，地方政府會(huì)放松對于非稅收入的征收以創(chuàng)設(shè)良好的投資環(huán)境吸引更多的外來資本。增值稅占稅收收入的比例、城鎮(zhèn)化率沒有通過顯著性檢驗(yàn)。

3 結(jié)論

（1）我國非稅收入占GDP的比重在2007—2016年不斷上升，在這之后呈現(xiàn)下降趨勢;而自2007年開始我國財(cái)政支出規(guī)模顯著超過財(cái)政收入規(guī)模，且兩者之間的差距有增大的趨勢。這表明我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府的財(cái)政壓力較大，又由于長期以來疏于對非稅收入的管理，導(dǎo)致非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)張，直到近年才開始有所規(guī)范，非稅收入規(guī)模開始收縮。

（2）我國各個(gè)省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、開放程度及財(cái)政壓力差距很大，說明我國區(qū)域間發(fā)展不平衡。

（3）通過面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力越大會(huì)導(dǎo)致非稅收入的增加;同時(shí)，人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高，地方政府經(jīng)濟(jì)投入的規(guī)模需要匹配，發(fā)展資金需求越大，從而非稅收入增加;開放程度越高，地方營商環(huán)境越好，非稅收入的征收會(huì)減少;企業(yè)所得稅占稅收收入的比重越高，地方政府的當(dāng)年收入預(yù)期越好，會(huì)放松對非稅收入的征收。

4 政策建議

（1）加強(qiáng)對非稅收入的管理。非稅收入膨脹很大程度上是由于管理上的缺位，如果沒有強(qiáng)有力制度規(guī)章作為約束，地方政府就會(huì)不斷開辟非稅收入的征收空間，多征少報(bào)，嚴(yán)重則會(huì)產(chǎn)生征繳雙方的矛盾，從而影響當(dāng)?shù)氐暮椭C發(fā)展。對于非稅收入，應(yīng)該嚴(yán)格納入預(yù)算范圍，對于具體的名目、種類要有完備的解釋說明，在非稅收入的征收過程中要加強(qiáng)監(jiān)管，征收過程中如果存在問題必須及時(shí)解決，確保非稅收入合理有效征收。

（2）確保地方政府的財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。我國的經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展，需要大量的建設(shè)資金，而1994年分稅制改革與2016年全面實(shí)施營業(yè)稅改增值稅后，地方政府特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的政府自有財(cái)力在減少，而支出責(zé)任沒有完全厘清，導(dǎo)致很多支出壓力在下放。在此情況下，如果中央的轉(zhuǎn)移支付沒有充分地補(bǔ)充地方發(fā)展需求或者地方的稅收能力下降、當(dāng)年稅源不足，就會(huì)導(dǎo)致地方政府向非稅收入尋求發(fā)展的空間。所以，需要完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，充分保障地方政府的財(cái)力，同時(shí)構(gòu)建成熟的地方稅種，增加稅源，提高當(dāng)?shù)卣牡胤蕉愂杖?，以此緩和現(xiàn)在的矛盾。

（3）平衡區(qū)域間發(fā)展。給予西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后省份稅收優(yōu)惠，吸引各類型的企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y，吸納更多就業(yè)崗位，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。繼續(xù)深化推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，將落后地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)結(jié)合起來，推進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)教育事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮教育的正外部性，培養(yǎng)建設(shè)當(dāng)?shù)氐娜瞬?，并且在國家政策上向西部地區(qū)傾斜。

（4）優(yōu)化營商環(huán)境。地方政府的營商環(huán)境提升，會(huì)吸引更多的外來資本，同時(shí)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展環(huán)境也得到提升，內(nèi)外資競爭，充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，從而提高當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖?，充足自有?cái)政資金，減少對非稅收入的強(qiáng)力征收。

參 考 文 獻(xiàn)

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