淺議《破產法》制度完善

摘 要：在當前經濟結構性改革、去產能、整治僵尸企業(yè)的背景下，重整制度作為我國《破產法》重整、和解、清算三大程序之首得到極大關注。但重整制度在實踐中出現較多如啟動難、運行難、執(zhí)行難等立法設計初衷難以得到實現的問題。針對這些問題進行反思與探討是我們推動制度完善進而推動我國經濟轉型的有效路徑。

關鍵詞：破產法;重整;制度完善

《中華人民共和國企業(yè)破產法》自從2007年6月1日實施以來至今已有十幾年，其從立法體例、結構到內容，都堪稱一部充分反映世界破產法最新理念的、為市場經濟量身定做的、先進的《破產法》。尤其是當下中央明確要求推進供給側結構性改革、經濟去產能的背景下，國家高度重視僵尸企業(yè)的處置問題，明確了處置僵尸企業(yè)的基本原則是“重組救活為主，破產退出為輔”。但結合近十年的企業(yè)重整實踐，我們也發(fā)現很多《破產法》中重整相關的制度設計初衷并未得到實現，甚至出現了作為僵尸企業(yè)的債務人通過申請重整強裁債權人，保留資產和營業(yè)的趨勢。立法預期與司法實踐之間吻合度的不足，促使我們探討如何填補立法與現實之間的差距，使得市場經濟導向的《破產法》真正成為我國經濟轉型的助推器。

一、我國《破產法》中的重整制度

《破產法》對陷入流動性困境的企業(yè)提供了三個制度選擇：重整、和解以及破產清算。立法鼓勵陷入流動性困境的企業(yè)先選擇拯救程序，只有確實沒有拯救能力或者價值的企業(yè)才選擇破產清算作為最后的選擇。隨著市場經濟的發(fā)展，破產重整制度從理念和操作方法上都發(fā)生了巨大的變化。發(fā)軔于鐵路重整案的傳統(tǒng)重整理念是保留企業(yè)的經濟和法律實體。而基于對法律實體和經濟實體之間關系的更深入認識，現代重整的理念已經轉向最大化破產財產的價值。因此預重整、重整出售、重整清算等操作方法更頻繁地出現在當代重整案件的操作中。

具體來看，我國《破產法》規(guī)定了寬松的重整申請條件，只要具備以下三個條件之一，申請重整就可以得到法院的受理：（1）債務人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務;（2）債務人明顯缺乏清償能力;（3）債務人有明顯喪失清償能力可能。

為了配合立法對管理人的規(guī)定，最高院先后針對管理人制定兩個司法解釋。按照司法解釋，符合條件的社會中介機構和個人均可向所轄區(qū)法院申請在該法院編制的管理人名冊注冊。管理人一般從受理破產案件法院所在地的管理人名冊中通過搖號等方式產生。重大案件的管理人可以通過競爭投標的方式跨區(qū)產生。另外，有些案件可以由受理清算的清算組轉化為管理人。

二、重整制度在我國的司法實踐

（一）重整制度在實踐中出現問題的表現?？v觀《破產法》實施十年以來的重整實踐，我國破產重整法律制度并沒有得到有效運行，其主要表現為： 第一，破產重整案件“啟動難”。由于對破產重整“多元利益”以及“營運價值”認識不足，債權人和債務人都缺乏申請破產重整的積極性和主動性。和僵尸企業(yè)龐大數量形成鮮明對比的是，我國通過破產程序退出市場的企業(yè)少之又少。自2006年《企業(yè)破產法》頒布以來，我國每年的破產案件受理數量都徘徊在 2000 件左右，通過司法渠道破產退出的企業(yè)不足1%。第二，破產重整程序“運行難”。由于我國破產重整制度歷史較短，法律規(guī)定又缺乏科學性和實用性，同時破產法官和管理人缺乏處理破產重整案件的素質和經驗，即使數量不多的進入重整程序的案件，其重整程序運行不暢和嚴重拖延已成普遍現象。第三，破產重整計劃“執(zhí)行難”。雖然破產重整的成功率不高是各國普遍存在的問題，但是，我國以“債務人為中心”制定的重整計劃往往是“紙上畫餅”，企業(yè)重整在某種程度上被債務人濫用。

（二）重整制度立法預期與現實之間的差距。重整制度以挽救營運價值或者最大化破產財產的價值為目標。最大化破產財產的價值以最大限度地允許當事人自由談判為基礎。但在我國經濟體制轉型尚未完成之際，行政力量的偏好以及行政力量對政治經濟生活的影響能力在很大程度上塑造了當前破產重整制度的實施模式。

另一方面，在市場發(fā)育尚不成熟，行政力量影響社會經濟生活方方面面的經濟轉型時期，重整中涉及的復雜的法律和其他社會關系往往難以由市場力量擺平，或者代表市場力量的中介機構或者專業(yè)執(zhí)業(yè)者沒有能力主導重整，所以難以勝任管理人角色。在這種政治經濟條件下，市場化的管理人往往理性地放棄主導破產重整，主動選擇把重整主導權讓給政府官員。

此外，法律職業(yè)人員的素質不高也是一個因素。由于對制度的理解不到位導致許多違背法律規(guī)定的強制性規(guī)范的重整計劃都可以被通過?！镀飘a法》第 81 條和第 87 條規(guī)定，重整計劃中必須包含債務人的經營方案，法官審查經營方案可行才能批準計劃。但我們很難要求作為司法人員的法官對經營方案能夠進行足夠專業(yè)性與技術性的判斷。

三、關于我國重整制度的幾點反思

（一）確立多元利益的破產重整“營運價值”?；趯Ь称髽I(yè)重整的效率考慮，多國破產法實行債務人經管制度，我國《企業(yè)破產法》第 73 條也規(guī)定按照意思自治的原則，重整營運可以由債務人自行管理，管理人和債權人實施監(jiān)督。在此情況下，債務人的管理層具有選擇破產重整的動機，希望保留企業(yè)的“殼價值”。但由于破產重整中嚴重的“債務人中心”主義，管理人和債權人幾乎無力制約債務人，加之債務人與地方政府的關系導致很多案件受地方政府政治化和地方化影響，違背立法強制性規(guī)定的重整計劃幾乎毫無阻力地被法官批準執(zhí)行，許多沒有營運價值的企業(yè)進入重整程序。

由此，我們必須重新考慮破產重整程序中的“營運價值”及其實現。第一， “多元利益”的制衡。企業(yè)是否具有“營運價值”要考慮到利益的平衡和合作，重整應當是一個“以多元價值的兼容并蓄為要訣”的制度設計，包括相關主體（債權人、債務人、投資人、法院、管理人） 行為協同，對債務人有無“社會價值”、有無實現再生的“ 低成本替代手段”、有無“重整能力 ”、“重整內容是否可行”等的審查機制;第二 ，企業(yè)“營運價值”并不等于保留債務人的“殼價值”。對于運營價值的實現應當作廣義上的考慮和認識，企業(yè)的運營價值指的是基于企業(yè)重整，包括社會公共利益、債權人利益和債務人利益共同價值的實現，這種價值不僅可以在原有企業(yè)的外殼上實現，同時也可以通過其他方式獲得。傳統(tǒng)的重整似乎必須是保持債務人企業(yè)的繼續(xù)存續(xù)，而現代的重整手段和形式已經變得多樣化。從多元利益角度重新考慮和認識困境企業(yè)的“營運價值”，能夠保證真正具備重整價值和重整可能的企業(yè)進入破產重整程序，從而保證破產重整制度目的的有效實現。

（二）完善預重整制度。預重整制度的核心價值在于通過制度設計讓最有機會發(fā)現債務人出現危機且最具有成本優(yōu)勢解決危機的當事人及時向債務人施以援手。對于資本市場上的退市以及上市公司重整面臨的困境，預重整制度都可以提供有效的解決機制。

對于強制批準規(guī)則的濫用問題，可以通過預重整給當事人提供充分的談判機會，緩解或避免實踐中出現的當事人沒有得到充分的談判機會就“被強制批準”的不公平現象。對于行政監(jiān)督與司法監(jiān)督的銜接難題，可以規(guī)定只要在預重整過程中當事人達成的債務重組與資產重組得到證券與銀行監(jiān)管部門的監(jiān)督和認可，則正式申請重整之后法院只需從法律程序方面進行審查就可以了。這樣做不僅可以解決上市公司重整實踐中行政監(jiān)督與司法監(jiān)督的難題，還可以消除資產重組方的不確定性顧慮，降低資產重組的交易成本，進一步提高重整效率。

而對于退市問題，預重整制度可以通過提前及時介入，提高上市公司拯救的質量，避免重整“殼”的現象。如果經過充分的預重整談判仍然無法達成具有可行性的重整計劃，尤其是不能達成有效的資產重組協議，在此基礎上進入重整程序的，如果在重整程序中仍然不能達成有效的資產重組協議，則證明公司失去重整價值，必須強制破產清算退市。

（三）完善破產重整啟動機制。我國《企業(yè)破產法》第2條將破產程序的適用對象規(guī)定為企業(yè)法人，即適用于所有的大中小型企業(yè)法人，由此可見，我國企業(yè)重整范圍是比較廣泛的。鑒于我國目前司法實際，為了防止債務人濫用重整程序逃避債務，損害債權人利益，同時由于重整工作非常復雜，社會成本很高，破產管理人和法官審理破產案件經驗缺乏，在此情況下可考慮縮小重整的適用范圍，我國《企業(yè)破產法》第2條關于重整原因的規(guī)定都屬于消極原因，重整積極原因的缺位使得破產重整具有不確定性。不將債務人的重整能力作為重整程序開始的原因或考慮因素，在實踐中至少存在如下弊端： 一是增加了濫用重整程序的機會。如果不考慮重整積極原因，就很有可能導致債務人董事、股東濫用重整機會，惡意損害其他債權人利益而使清算不適當地延期;二是增加了重整程序的預期風險。如果在程序啟動時對重整能力不予考慮，或明知沒有再建希望還要進入重整程序，無疑將導致程序的浪費和對債權人及社會不利結果的出現;三是使得程序缺乏效率。

（四）完善重整計劃表決的信息披露機制。企業(yè)破產法并沒有對信息披露規(guī)則直接作出規(guī)定，而僅在關于重整計劃內容的第八十一條有所涉及。根據該條的規(guī)定，重整計劃應當包括的內容有：債務人的經營方案、債權分類、債權調整方案、債權受償方案、重整計劃的執(zhí)行期限、重整計劃執(zhí)行監(jiān)督期限、有利于債務人重整 的其他方案。從理論上講，如果上述內容足夠詳盡，也可以在一定程度上起到信息披露的作用。但實踐當中即便是上市公司，在已有的案件中來看，重整計劃也幾乎從來沒有超過30頁篇幅的。如此一來，盡管利害關系人在表面上也享有表決權，但其表決很難說一定是在對相關信息充分知悉的基礎上符合其真實的意思表示。

更為嚴重的是，由于信息披露機制的缺失，現代破產重整制度關于重整價值分配的理念自然也無法真正得到落實。以最佳利益標準為例。最佳利益標準的作用在于保障每個利害關系人在通過破產重整所得的分配不低于在破產清算程序中可得的數額。不論特定小組是否通過重整計劃，該標準都必須得到滿足。但是，該標準在實踐中并沒有得到完全遵守，原因在于如下兩個方面：一方面，適用該標準就意味著要對重整計劃承諾的分配數額與模擬清算中的分配數額進行比較，而這種比較分析所采用的時間標準應當是相同的。

四、結論

破產重整制度對困境企業(yè)的拯救具有巨大優(yōu)越性， 同時也伴隨著機制自身的局限性。從自治性和利益平衡考量，破產重整制度公力干預明顯，在一定程度上帶來限制和削弱債權人，特別是擔保債權人的既有權利、限制當事人意思自治的消極結果。而對債務人過度的保護，則使當事人之間的利益表現為一定程度的失衡。從成本與效率考量，破產重整制度則表現為時間拖延、成本高昂、公開性導致負面影響大，以及司法資源的巨大投入。使破產重整制度意圖降低多數人集體行動所導致的高額成本，借助集體化的法律程序實現債權人全體福利最大化并增進效率的良好立意未能很好地實現，甚至使許多債權人和債務人在破產程序的入口處望而生畏。

因此，應當力求使《破產法》的制度供給得到更加充分的需求回應，縮小《破產法》的立法預期與實踐操作之間的差距，在現實的約束條件下不斷改善中國破產法律制度的適用環(huán)境，使《破產法》更好地推動我國市場經濟的轉型。

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作者簡介：桑茂桐（1995-），女，漢族，天津人，法學碩士，單位：武漢大學法學院國際法研究所，研究方向：國際經濟法。