人工智能驅(qū)動政府治理變革：技術(shù)邏輯、價值準(zhǔn)則和目標(biāo)指向

王張華 顏佳華

摘 要：人工智能是政府治理變革的重要動力。從技術(shù)邏輯的兩個層面看，人工智能驅(qū)動政府治理變革遵循著“數(shù)據(jù)驅(qū)動”“算法主導(dǎo)”和“智能融合”三重技術(shù)邏輯。隨著人工智能應(yīng)用嵌入政府的程度不斷加深，技術(shù)體系與價值結(jié)構(gòu)越來越走向一種相互塑造、相互融合的狀態(tài)，技術(shù)所負(fù)載的倫理責(zé)任和價值開始融入公共行政的一般價值體系當(dāng)中。公共行政除了追求秩序、效率和正義等一般價值外，還應(yīng)該對技術(shù)應(yīng)用所衍生的安全、隱私、開放、包容、透明和責(zé)任等問題有恰當(dāng)?shù)年P(guān)懷，推動智能時代的政府向收縮型、開放型、精細(xì)化和智能化的形態(tài)轉(zhuǎn)型升級。

關(guān)鍵詞：人工智能;政府治理;算法;智慧政府

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1008-7168（2020）06-0003-09

當(dāng)前圍繞人工智能與政府治理融合的相關(guān)討論，以及對智慧社會政府形態(tài)的探索與反思，都是建立在新一代信息技術(shù)廣泛發(fā)展和應(yīng)用之上的。伴隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算和人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，政府治理開始呈現(xiàn)出一種數(shù)字化、智能化和智慧化的轉(zhuǎn)型趨勢，“數(shù)字政府”“智能政府”“智慧政府”“精細(xì)政府”“敏捷政府”等一系列揭示政府形態(tài)演進(jìn)規(guī)律的描述性概念被相繼提出和討論，更細(xì)致的研究則深入考察了政府的內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)及權(quán)力關(guān)系等微觀層面，豐富了人們對新一代信息技術(shù)之于政府治理變革影響的認(rèn)識。不過值得注意的是，現(xiàn)有的研究雖然已經(jīng)關(guān)注到人工智能技術(shù)對傳統(tǒng)政府治理理念的變革、方式和手段的優(yōu)化、效率的提升、成本的控制以及社會秩序等產(chǎn)生的多維度影響，但卻相對忽略了具體技術(shù)本身的獨(dú)特屬性，及其影響政府治理的內(nèi)在技術(shù)邏輯。換言之，即使同樣被貼上了新一代信息技術(shù)的標(biāo)簽，但大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和人工智能等具體技術(shù)對于政府治理形態(tài)的影響仍然存在較大差異。鑒于此，本文將視角聚焦于人工智能技術(shù)，試圖從人工智能技術(shù)由數(shù)據(jù)、算法和算力共同驅(qū)動的技術(shù)屬性，以及可能改變?nèi)祟惻c機(jī)器關(guān)系的社會屬性出發(fā)，闡述人工智能驅(qū)動政府治理變革的技術(shù)邏輯;同時針對多數(shù)研究傾向于將人工智能技術(shù)視為重要的管理工具而對其潛在影響的價值判斷關(guān)注不夠的問題，專門對人工智能驅(qū)動政府治理變革的價值和目標(biāo)問題進(jìn)行探討。

一、人工智能驅(qū)動政府治理變革的技術(shù)邏輯

技術(shù)邏輯具有兩個層面的含義：一是反映技術(shù)自身固有屬性的運(yùn)行和變化邏輯，這種固有屬性是指決定該技術(shù)區(qū)別于其他技術(shù)的獨(dú)特性，可以稱之為技術(shù)的內(nèi)在發(fā)展邏輯;二是反映技術(shù)應(yīng)用所帶來的一種結(jié)構(gòu)化影響，這種影響區(qū)別于其他技術(shù)的影響，可以稱之為技術(shù)治理的邏輯。二者相互聯(lián)系，技術(shù)的治理邏輯建立在技術(shù)的內(nèi)在發(fā)展邏輯之上。因此，在探究人工智能驅(qū)動政府治理變革的技術(shù)邏輯時必須同時考慮到人工智能技術(shù)的內(nèi)在發(fā)展邏輯和治理結(jié)構(gòu)影響兩個層面。從技術(shù)的內(nèi)在發(fā)展邏輯看，決定人工智能獨(dú)特屬性的是三大核心要素——數(shù)據(jù)、計算資源和算法，可概括為數(shù)據(jù)和算法兩種驅(qū)動邏輯;從治理結(jié)構(gòu)層面看，人工智能技術(shù)所帶來的結(jié)構(gòu)化影響區(qū)別于互聯(lián)網(wǎng)所解決的信息連接問題，汲取了互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的精髓，三者共同構(gòu)建了一個彼此交互、高度融合的整體生態(tài)，解決的是信息社會網(wǎng)絡(luò)相互連接端對大數(shù)據(jù)內(nèi)容主體的處理問題。

（一）以數(shù)據(jù)促善治的數(shù)據(jù)驅(qū)動邏輯

從技術(shù)的核心構(gòu)成要素來看，人工智能應(yīng)用嵌入政府治理遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動的發(fā)展邏輯，依托數(shù)據(jù)采集、數(shù)字分析、數(shù)字建模以及虛擬仿真等手段實(shí)現(xiàn)政府決策的數(shù)據(jù)化、可視化以及整體性。

一是由經(jīng)驗(yàn)決定到數(shù)據(jù)化驅(qū)動。隨著人工智能的嵌入，政府治理所依據(jù)的社會事實(shí)出現(xiàn)爆發(fā)式的增長，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，社會事實(shí)的組織方式出現(xiàn)革命性的變化，政府決策由原先依托經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓴?shù)據(jù)驅(qū)動，這是因?yàn)椤皵?shù)據(jù)驅(qū)動的人工智能正在成為人們認(rèn)識世界的新透鏡，而其根本原因在于信息技術(shù)的發(fā)展使得記錄‘事實(shí)的數(shù)據(jù)出現(xiàn)爆發(fā)式的增長，日益成為與‘事實(shí)等同的平行的存在”[1]。換言之，在人工智能技術(shù)支撐下，政府要面對的將會是一種近乎全事實(shí)的社會，這意味著作為核心治理主體的政府可以更為全面地描畫和審閱社會情景，進(jìn)而更為理性地設(shè)計治理方案、匹配治理資源和推進(jìn)治理活動，政府可以實(shí)現(xiàn)社會事實(shí)的再組織和社會信息的再生產(chǎn)，政府決策逐漸由一種經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)決策。相反，傳統(tǒng)的政府管理依托經(jīng)驗(yàn)和低階的信息技術(shù)，政府給出的社會治理方案和政策往往會被打上深深的暗箱操作印記，而受限于對社會事實(shí)的低度把握，一些處于邊緣化、小眾化的群體訴求往往會被淹沒在統(tǒng)籌“一盤棋”的決策考量當(dāng)中，局部的利益為整體利益作出犧牲，長此以往人們就會因總是不明就里而失去對政府的認(rèn)可和信任，造成政府權(quán)威和公信力的流失。

二是由模糊顯示到清晰化展現(xiàn)。斯科特指出：“前現(xiàn)代國家在許多關(guān)鍵方面幾乎是盲人。它對它的統(tǒng)治對象所知甚少：他們的財富……，國家對社會的干預(yù)往往是粗劣的和自相矛盾的?！盵2]（p.2）在某種意義上，政府治理的有效性可以被理解為對社會事實(shí)信息的清晰化展現(xiàn)程度，對社會事實(shí)的清晰化程度再現(xiàn)越高，治理的有效性越強(qiáng)。在農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下，人與人的交往以有限傳遞為核心特征，表現(xiàn)為一種低級的、模糊的信息顯示狀態(tài)，作為掌控著社會管理和統(tǒng)治權(quán)力的“朝廷”對社會事實(shí)的把握也停留在有限狀態(tài)，社會的真實(shí)運(yùn)行情境并不能得到清晰的展示，社會的治理形態(tài)表現(xiàn)為一種“基于威望與權(quán)力的寡頭精英決策”[3];在工業(yè)社會形態(tài)下，由于大批新技術(shù)（電報、電話等）的應(yīng)用，人與人之間的信息傳遞方式出現(xiàn)了根本性重構(gòu)，打破了農(nóng)業(yè)社會穩(wěn)固的區(qū)域隔離狀態(tài)，這使得基于威望和權(quán)力的寡頭精英的統(tǒng)治難以為繼，政府再現(xiàn)社會事實(shí)的能力得到極大的提升;在智能時代，人與人之間的鏈接狀態(tài)進(jìn)一步緊密，社會事實(shí)以一種高度信息化、可視化的方式流動，政府依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等技術(shù)的支撐，治理的精準(zhǔn)性和清晰性有了質(zhì)的飛躍。

三是由碎片供給到整體性治理。公共服務(wù)均等化和整體性是政府治理中最為迫切和核心的議題。從現(xiàn)實(shí)看，公共服務(wù)供給過程中碎片化的問題仍然難以得到有效解決，這極大地限制了政府治理的效能。官僚科層制的分部分層、集權(quán)統(tǒng)一、指揮服從的治理結(jié)構(gòu)被認(rèn)為是導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化的重要原因之一，使得“各個職能部門或地方政府在公共服務(wù)供給過程中由于社會制度變遷、公民利益偏好、部門利益分割、信息分布散亂等原因，導(dǎo)致溝通、協(xié)調(diào)、合作等集體行動缺乏，進(jìn)而形成的一種隔離、斷裂、沖突、失衡的狀態(tài)”[4]。通過建立跨部門共享的信息收集平臺和智能化的公共服務(wù)需求識別系統(tǒng)，傳統(tǒng)政府組織的權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)管方式、信息機(jī)制和決策模式都面臨著調(diào)整，一種扁平化、協(xié)同化和一體化的科層治理結(jié)構(gòu)有望形成，打破了傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)中封閉、本位和保守的碎片化狀態(tài)。

（二）以算法謀善治的算法主導(dǎo)邏輯

與數(shù)據(jù)給政府治理帶來的影響不同的是，作為人工智能另一核心要素的智能算法，依托大數(shù)據(jù)和深度學(xué)習(xí)技術(shù)，逐漸形成了一種新的權(quán)力形態(tài)——算法權(quán)力，開始挑戰(zhàn)屬于公共管理者傳統(tǒng)的“專屬權(quán)力”，對人類的權(quán)力主導(dǎo)地位產(chǎn)生重要影響。

一是脫離人類控制的自主邏輯。自國家產(chǎn)生以來，維持秩序的權(quán)力之棒就掌控在人類手中，權(quán)力對于公共行政而言居于絕對核心的地位。人工智能的自主優(yōu)化和自主決策特性開始挑戰(zhàn)人類的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)，其依托強(qiáng)大的智能算法已經(jīng)開始展現(xiàn)出獲得“自主性”的發(fā)展?jié)摿图夹g(shù)趨向。從哲學(xué)層面來看，人工智能機(jī)器人具有獲得主體地位的可能。可以預(yù)想，未來社會將出現(xiàn)一種與人類并行的權(quán)力主體——超智能體，這種角色地位的獲得是因?yàn)槠浔澈蟮闹悄芩惴ㄒ呀?jīng)開始超出了人類工具化范疇，具有對數(shù)據(jù)和環(huán)境的自主判斷和學(xué)習(xí)能力，可以在已有數(shù)據(jù)支撐下分析和重建場景并自主做出動作指令，展現(xiàn)出了一種具有脫離人類控制、自主優(yōu)化和決策能力的算法權(quán)力。智能算法通過數(shù)據(jù)自主學(xué)習(xí)生成決策，在應(yīng)用中反客為主，甚至成為“算法權(quán)威”并指導(dǎo)人類治理實(shí)踐和決定信息真實(shí)性[5]（pp.743-752）。

二是替代人類行為的替代邏輯。人工智能的嵌入對傳統(tǒng)公共管理者的信息角色、決策角色和服務(wù)角色帶來或多或少的挑戰(zhàn)[6]，迫使公共管理者向更高、更有價值的行政管理工作遷移，展現(xiàn)出了一種替代人類行為的技術(shù)治理邏輯。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，其所展現(xiàn)出的局部替代人的技術(shù)趨向，正在沖擊傳統(tǒng)的人類勞動和專業(yè)分工模式，使得建立于勞動和專業(yè)分工基礎(chǔ)之上的人類社會角色面臨挑戰(zhàn)和重新定位的可能。人工智能所引發(fā)的智能化趨勢，延續(xù)和強(qiáng)化了自動化所帶來的影響，使得人類不但從煩瑣的體力勞動中得以脫身，也逐漸從一般的腦力勞動中獲得解放，使得傳統(tǒng)發(fā)生在人與人之間的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系開始向人機(jī)交互或者機(jī)機(jī)交互轉(zhuǎn)變。人工智能對公共管理者的解放和替代主要集中在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，如可信身份認(rèn)證、無人化政務(wù)服務(wù)和實(shí)體智能機(jī)器人[7]。

三是增強(qiáng)人類能力的增強(qiáng)邏輯。從技術(shù)的發(fā)展階段來看，目前的人工智能體尚不具備完全取代人（公共管理者）的技術(shù)條件，仍然只是一種輔助人和增強(qiáng)人的技術(shù)存在。在信息和數(shù)據(jù)爆炸的當(dāng)代社會，高度的復(fù)雜性和不確定性逐漸成為一種普遍性的特征，依托人工智能強(qiáng)大的計算和分析能力，一些棘手的公共問題有了智能化的技術(shù)解決機(jī)制。然而，多數(shù)公共問題長期難以解決或者達(dá)不到預(yù)期效果，技術(shù)層面的原因只是一種顯露在外的表層因素，其深層次原因是人性的復(fù)雜遠(yuǎn)非任何具有強(qiáng)大算力的智能體可以精確計算的。換言之，對人性的考量應(yīng)當(dāng)被視為人類解決公共問題的基礎(chǔ)和根本之所在[8]（p.43）。由于人性（情感和思維）尚不能被計算和分析，這就需要發(fā)揮人類（公共管理者）的情感感知和邏輯思維能力?；究梢哉J(rèn)為，現(xiàn)階段的人工智能尚沒有跳脫出作為輔助性技術(shù)工具的范疇，仍然只是一種增強(qiáng)人類能力的技術(shù)治理邏輯。

（三）從鏈接到互嵌的智能融合邏輯

人工智能的技術(shù)特性，促使政府治理開始呈現(xiàn)從傳統(tǒng)信息技術(shù)驅(qū)動下的“鏈接”狀態(tài)到智能技術(shù)支撐下“互嵌”結(jié)構(gòu)的智能融合趨勢，這種融合趨勢可以從技術(shù)、關(guān)系和價值三個層面來理解。

一是技術(shù)層面“閉合鏈條”成為可能。從我國政府的信息化實(shí)踐來看，由于缺乏統(tǒng)一的宏觀頂層設(shè)計和制度架構(gòu)，“數(shù)據(jù)孤島”“信息孤島”等現(xiàn)象依舊存在，信息的跨層級、跨部門流動難以實(shí)現(xiàn)，信息技術(shù)的紅利逐漸流失，公眾對電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)政務(wù)等系統(tǒng)的使用效率和滿意程度處于較低的水平。究其根源是由于架構(gòu)層面的技術(shù)融合程度低，全國的電子政務(wù)系統(tǒng)基本處于一種割裂、分離和孤立的碎片化狀態(tài)，因而建設(shè)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺變得極為迫切。幸運(yùn)的是，人工智能技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，為大規(guī)模的信息整合、數(shù)據(jù)整合提供了平臺，為建立一個由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能三大技術(shù)共同支撐的閉合信息循環(huán)處理系統(tǒng)（平臺）提供了技術(shù)上的可能，使得各個層面和層級的數(shù)據(jù)信息可以實(shí)現(xiàn)跨部門的整合和跨業(yè)務(wù)的共享，各項(xiàng)技術(shù)都被統(tǒng)一到更大、更高級層面的智慧治理系統(tǒng)之中。

二是關(guān)系層面“人機(jī)協(xié)同”開始出現(xiàn)。人工智能的嵌入也對人與技術(shù)的關(guān)系產(chǎn)生了很大的影響，使得人與技術(shù)的關(guān)系開始逐漸超出傳統(tǒng)技術(shù)使用者和技術(shù)的范疇，技術(shù)的工具性色彩逐漸弱化，人與技術(shù)的關(guān)系從傳統(tǒng)意義上的分離開始走向融合，技術(shù)開始超出技術(shù)哲學(xué)家們對它的“中介”①定位。隨著人工智能在政府治理中的嵌入程度不斷加深，人工智能體已經(jīng)開始成為與人類角色并行的政務(wù)服務(wù)提供者，作為政務(wù)服務(wù)中的另一個“治理者”角色，它催生出一種新的人機(jī)協(xié)同的“雙服務(wù)提供者”的治理形態(tài)?？梢姡谌斯ぶ悄軋鼍跋抡卫碇械娜祟惞补芾碚唛_始有了伙伴和幫手，這是一種超越工具的技術(shù)存在。然而，現(xiàn)階段的人工智能在有些問題上仍然“懵懂無知”和“無能為力”，如責(zé)任承擔(dān)、情感交流等，這些只能依賴人類（公共管理者），這就需要盡快建立起面向人工智能政務(wù)機(jī)器人的制度規(guī)則體系，明確智能政務(wù)機(jī)器人的權(quán)力清單和準(zhǔn)入清單。

三是價值層面“人機(jī)共生”獲得認(rèn)可。人類與人工智能體正在政務(wù)領(lǐng)域相互補(bǔ)充和相互支撐，如何實(shí)現(xiàn)“人機(jī)共生”就成為智能政府場景下行政價值變革不可回避的問題。有學(xué)者指出，“人工智能雖存在潛在的倫理風(fēng)險，但也是公共行政發(fā)展的極大動力，要從人機(jī)共生角度科學(xué)認(rèn)識人工智能”[9]。對人工智能技術(shù)巨大潛力的欣喜和依賴，使得人類愿意暫時擱置對人工智能技術(shù)潛在失控風(fēng)險的關(guān)注，轉(zhuǎn)而從一種更為實(shí)用主義的角度來考量和審視人工智能，關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)“人機(jī)共生”成為一種更為務(wù)實(shí)和實(shí)際的做法，以求避免在反復(fù)的爭論過程中失去對技術(shù)機(jī)遇的把握，使得在公共管理過程中實(shí)現(xiàn)“人機(jī)共生”的價值判斷逐漸獲得認(rèn)可和支持。

二、人工智能驅(qū)動政府治理變革的價值準(zhǔn)則

在大數(shù)據(jù)、人工智能時代，隨著新興智能技術(shù)嵌入政府治理的程度不斷加深，技術(shù)體系與價值結(jié)構(gòu)越來越走向一種相互塑造、相互融合的狀態(tài)，技術(shù)所負(fù)載的倫理責(zé)任和價值開始融入公共行政的一般價值體系當(dāng)中。因此，人工智能驅(qū)動的政府治理除了要追求公共行政的秩序、效率和正義等一般價值外，還應(yīng)該對技術(shù)應(yīng)用所衍生的安全、隱私、開放、包容、透明和責(zé)任等問題有恰當(dāng)?shù)年P(guān)懷。

（一）公平與公正——應(yīng)確保公平公正對待所有人

無論是從公共行政的本質(zhì)規(guī)定，還是從具體實(shí)踐來看，對于公平公正價值的孜孜追求都不能偏廢和放棄。作為技術(shù)治理（這里強(qiáng)調(diào)作為治理手段的技術(shù)治理[10]）的延續(xù)和發(fā)展，推動政府治理智能轉(zhuǎn)場的過程中同樣不能丟棄對公平公正價值的敬畏和追求。從實(shí)踐的發(fā)展看，基于人工智能的政府治理正在呈現(xiàn)出一種集精細(xì)化、智能化、智慧化于一體的發(fā)展特征，這意味著政府的公共治理活動將會越來越依賴互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的支撐。從人工智能在政府治理中的應(yīng)用來看，諸多政務(wù)服務(wù)場景已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在推進(jìn)初步的“機(jī)器代人”，原先由人類公共管理者承擔(dān)的一些重復(fù)、耗時和繁重的服務(wù)性工作已經(jīng)開始被智能政務(wù)機(jī)器人或人工智能系統(tǒng)所取代。如此，一個非常重要的問題就開始出現(xiàn)，即如何將原先負(fù)荷在人類身上的某種價值追求遷移至機(jī)器身上。換言之，政府治理的價值目標(biāo)在某種程度上就演化為機(jī)器活動對人的需要的積極意義和滿足的問題，其中較為關(guān)鍵的是當(dāng)人工智能代替人類作為公共服務(wù)的提供者時，如何實(shí)現(xiàn)公平公正。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)絕對的公平正義是非常難的，要實(shí)現(xiàn)人工智能公平公正對待所有人只存在于理論的完美設(shè)想之中。正如有學(xué)者指出，“如果設(shè)計得當(dāng)，人工智能可以促進(jìn)決策公平性，因?yàn)橛嬎銠C(jī)純粹基于邏輯，理論上不會受制于有意識和無意識的偏見，但人類的決策卻不可避免地會被這些偏見所牽引（影響）。然而，因?yàn)槿斯ぶ悄芟到y(tǒng)是由人類設(shè)計的，訓(xùn)練時使用的數(shù)據(jù)，反映的是我們置身其中那并不完美的世界，因此，如果不進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃，人工智能的運(yùn)行可能有失公平”[11]（p.27）。之所以出現(xiàn)如此的不完美，是因?yàn)槿斯ぶ悄鼙仨氁蕾嚁?shù)據(jù)和算法的驅(qū)動，而數(shù)據(jù)和算法又難以確保實(shí)現(xiàn)百分之百的公平公正決策。一方面，算法好壞取決于所使用的數(shù)據(jù)好壞，而數(shù)據(jù)在很多方面是不完美的，既可能無法全面覆蓋，也可能存在地區(qū)失衡，基于不完美的數(shù)據(jù)進(jìn)行的決策必然會帶來偏見和歧視;另一方面，在可量化、算法化的智能系統(tǒng)中，決定決策結(jié)果的不再是規(guī)則，而是代碼[12]。因此，人工智能的數(shù)據(jù)屬性和算法屬性決定了基于人工智能的政府決策和服務(wù)難以避免偏見和歧視。也就是說，“歧視在很多情況下都是算法的副產(chǎn)品，是算法的一個難以預(yù)料的、無意識的屬性，而非編程人員有意識的選擇，更增加了識別問題根源或者解釋問題的難度”[13]（p.243）?？梢?，依賴人工智能技術(shù)的政府治理應(yīng)該著力消除由技術(shù)帶來的偏見和歧視，以實(shí)現(xiàn)公平與公正。

（二）安全與隱私——應(yīng)確保安全可靠、尊重隱私

人工智能最大的目的和最大的特征就是實(shí)現(xiàn)對人類行為的準(zhǔn)確模擬，最終實(shí)現(xiàn)對人類的替代和補(bǔ)充。因此，人工智能系統(tǒng)是能夠?qū)崿F(xiàn)無人類干預(yù)的、基于知識和算法能夠自我修正地自動化運(yùn)行。然而在開啟人工智能系統(tǒng)后，人工智能系統(tǒng)的決策不再需要操控者進(jìn)一步的指令，這種決策可能會產(chǎn)生人類預(yù)料不到的后果。設(shè)計者和生產(chǎn)者在開發(fā)人工智能產(chǎn)品的過程中可能無法準(zhǔn)確預(yù)知某一產(chǎn)品可能存在的風(fēng)險。如果人工智能的安全問題得不到有效控制，那么在政府公共部門引入人工智能將會失去其原本的價值和意義。因此，對于政府公共部門的AI應(yīng)用，其安全問題就變得極為重要，系統(tǒng)分析政府公共部門AI應(yīng)用可能帶來的安全風(fēng)險是非常必要的。

更進(jìn)一步看，這種安全風(fēng)險更多地表現(xiàn)為一種隱私風(fēng)險。“新式信息與通信技術(shù)已經(jīng)使隱私成為當(dāng)今社會最突出和最緊迫的議題……因?yàn)樗麄兤茐牧艘环N基于匿名的隱私平衡，且能在增加或者減少信息摩擦這兩個方向上給信息智能體授權(quán)?！盵14]（p.134）可見，人工智能驅(qū)動下的政府治理在收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)和利用數(shù)據(jù)的同時，應(yīng)確保個人信息數(shù)據(jù)和個人隱私安全。具體來看，公共機(jī)構(gòu)正在使用人工智能輔助應(yīng)用程序，如面部和語音識別或其他數(shù)據(jù)，以便對社會事實(shí)和社會狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，及時有效地消除社會的不穩(wěn)定因素。與此同時，由于人工智能能夠?qū)崟r收集和評估這些數(shù)據(jù)，公共部門的組織和當(dāng)局可以隨時監(jiān)控人員，這極易引發(fā)數(shù)據(jù)和個人信息泄露的不道德行為。除了對隱私的極大破壞之外，人工智能收集的大量數(shù)據(jù)還會加劇針對訪問和濫用這些數(shù)據(jù)的惡意攻擊，諸如黑客攻擊、數(shù)據(jù)竊取和濫用已經(jīng)是相當(dāng)迫切的問題，而這些問題可能在未來還會進(jìn)一步地惡化。

（三）開放與包容——應(yīng)實(shí)現(xiàn)開放參與、人人賦能

電子化、數(shù)字化和智能化趨勢已經(jīng)開始滲透到社會生產(chǎn)生活的各個方面，在讓人們普遍享有新興智能技術(shù)所帶來的便利的同時，技術(shù)不友好的一面也開始展現(xiàn)。由國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布的《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》的報告明確指出，包容共享、開放協(xié)作是人工智能技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的重要原則。其中，包容共享層面強(qiáng)調(diào)“人工智能應(yīng)促進(jìn)綠色發(fā)展，符合環(huán)境友好、資源節(jié)約的要求;應(yīng)促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動各行各業(yè)轉(zhuǎn)型升級，縮小區(qū)域差距;應(yīng)促進(jìn)包容發(fā)展，加強(qiáng)人工智能教育及科普，提升弱勢群體適應(yīng)性，努力消除數(shù)字鴻溝;應(yīng)促進(jìn)共享發(fā)展，避免數(shù)據(jù)與平臺壟斷，鼓勵開放有序競爭”[15]。隨著人工智能技術(shù)嵌入的不斷加深，政府公共行政活動也存在潛在不友好的可能性，因此在引入智能技術(shù)的同時，特別需要針對政府公共行政實(shí)踐活動的特殊屬性，注重設(shè)計和加強(qiáng)政務(wù)人工智能系統(tǒng)的友好性。與此同時，要提高政務(wù)人工智能技術(shù)的包容性，確保承擔(dān)具體行政行為的智能系統(tǒng)能夠理解其使用者和服務(wù)對象的情境、需求和期望，“要確保人工智能技術(shù)造福、賦能每個人，這些技術(shù)必須考慮廣泛的人類需求和經(jīng)驗(yàn)。包容性設(shè)計將幫助系統(tǒng)開發(fā)人員了解和解決產(chǎn)品或環(huán)境中存在哪些潛在障礙，可能導(dǎo)致將部分人群排除在外”[11]（p.37）。此外，以人工智能技術(shù)體系為核心驅(qū)動的政府有可能會變成一個失去控制的“技術(shù)利維坦”，它常常被理解為“國家信息技術(shù)的全面裝備，將公民置于徹底而富有成效的監(jiān)控體系之下，而公民卻難以有效地運(yùn)用信息技術(shù)來維護(hù)其公民權(quán)利，即無法通過數(shù)字民主來制衡國家的監(jiān)控體系”[16]。這使得政府開始陷入一個自我循環(huán)的封閉系統(tǒng)，公共利益的實(shí)現(xiàn)成為奢求。因此，實(shí)現(xiàn)包容性和開放性將成為人工智能時代政府治理智能化轉(zhuǎn)場的價值追求之一。

（四）透明與責(zé)任——應(yīng)實(shí)現(xiàn)易于理解、透明負(fù)責(zé)

政府公共行政活動正朝著一種高度數(shù)據(jù)化和算法化的趨向演進(jìn)，政府與公眾之間的互動越來越依托新一代信息技術(shù)（大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算和人工智能）所開辟的通道，政府公共行政的透明度和責(zé)任性承受或即將承受著新興信息技術(shù)集群的沖擊和挑戰(zhàn)，對透明行政和責(zé)任行政的追求在某種程度上已經(jīng)開始遷移至對技術(shù)透明度的理解和對技術(shù)責(zé)任的承擔(dān)。目前，這種透明度和責(zé)任性的挑戰(zhàn)主要來源于政府的決策維度，這使得原本在決策公開領(lǐng)域一直飽受詬病和批評的“黑箱”運(yùn)作似有在技術(shù)路徑上進(jìn)一步強(qiáng)化的趨向，當(dāng)然這種分析是建立在更好地發(fā)揮人工智能作用的出發(fā)點(diǎn)之上，而非是對人工智能潛在治理價值的否定和排斥。

如此，也就不難理解為什么在公共部門引入人工智能輔助決策的同時，我們必須面對新興人工智能技術(shù)數(shù)據(jù)化和算法化所潛在的低透明度和責(zé)任性模糊等問題，因?yàn)椤皟H從 AI 給出的最終建議來看，多數(shù)人無法理解它的決策理由，甚至連算法工程師也極有可能無法洞悉演化算法（evolutionary algorithm）和遷移學(xué)習(xí)（transfer learning）的‘黑箱”[17]。具體來看，這是由于現(xiàn)階段的人工智能依靠的是深度學(xué)習(xí)技術(shù)的驅(qū)動，與傳統(tǒng)機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)有著明顯的不同，深度學(xué)習(xí)并不遵循數(shù)據(jù)輸入、特征提取、特征選擇、邏輯推理、預(yù)測的過程，而是由計算機(jī)直接從事物原始特征出發(fā)，自動學(xué)習(xí)和生成高級的認(rèn)知結(jié)果。在人工智能輸入的數(shù)據(jù)和其輸出的答案之間，存在著我們無法洞悉的“隱層”，也就是被大家稱為“黑箱”的東西。由于在決策中存在著某種“黑箱”運(yùn)作，與之伴生的決策責(zé)任問題也就變得不能回避，因?yàn)檫@種“黑箱”背后折射出的是人工智能系統(tǒng)自身所具有的強(qiáng)自主進(jìn)化和自主決策能力，事實(shí)上已經(jīng)脫離了人類的控制，這使得由此所引發(fā)的安全與責(zé)任問題超出了傳統(tǒng)基于人類行為所設(shè)計的公共行政責(zé)任體系的解釋范圍。因此，盡快設(shè)計出合理的適用規(guī)則和方案，有效應(yīng)對和解決由人工智能應(yīng)用所引發(fā)的責(zé)任問題，成為擺在學(xué)術(shù)界和政府面前的重要課題。

三、人工智能驅(qū)動政府治理變革的目標(biāo)指向

以人工智能為代表的新興智能技術(shù)正在為政府治理創(chuàng)新注入新的技術(shù)、方法和思路，促使政府治理體制由碎片化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，政府治理方法由以有限個案為基礎(chǔ)向“用數(shù)據(jù)說話”轉(zhuǎn)變，政府治理方式由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，政府治理決策由經(jīng)驗(yàn)參考向數(shù)據(jù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變，推動傳統(tǒng)政府治理向智慧政府治理模式轉(zhuǎn)型[18]。人工智能所帶來的這種具有智慧性的政府治理具體可概括為以下幾個維度。

（一）“擴(kuò)張”VS“收縮”：由傳統(tǒng)擴(kuò)張型政府走向收縮型政府

工業(yè)社會本質(zhì)上是一種擴(kuò)張型社會，其潛在的社會治理邏輯是在發(fā)展中解決問題，在增量中給出方案。同樣，這種擴(kuò)張型的治理邏輯實(shí)質(zhì)上在社會層面造就了一個擴(kuò)張型的政府，面對復(fù)雜的社會問題，政府往往在大規(guī)模的投入和行政支出上尋求突破。席卷全球的新公共管理改革運(yùn)動就是在謀求改變這種擴(kuò)張型的治理邏輯，試圖在政府、社會與市場之間尋求一種平衡，把建設(shè)一種“管得更少的政府”作為其改革運(yùn)動的目的和歸宿。隨著智慧社會的到來，人們生產(chǎn)生活的方方面面都開始受到人工智能的深刻改變和廣泛影響。智慧社會是一種有別于工業(yè)社會的新型社會形態(tài)，也可以說是一種更為高級和現(xiàn)代的社會形態(tài)，智慧社會環(huán)境下的諸多社會問題被重新審視，與之相適應(yīng)的政府規(guī)模問題又引發(fā)了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。有學(xué)者指出，“作為一種完全不同于工業(yè)社會的社會類型，智慧社會的社會結(jié)構(gòu)、人工智能引起的政府結(jié)構(gòu)重塑及社會治理方式的轉(zhuǎn)折性變化，使政府規(guī)模下降成為可能”[19]。

以人工智能為代表的新興智能技術(shù)群似乎為解決一直以來懸而未決的政府規(guī)模問題打開了一扇希望之窗，工業(yè)社會中政府規(guī)模擴(kuò)張這一頑疾將有望因?yàn)樾屡d智能技術(shù)的嵌入以及在此基礎(chǔ)上的治理方式變革而從根本上得到解決，從一種擴(kuò)張型政府走向收縮型政府。人工智能技術(shù)對政府規(guī)模的收縮作用，可以從治理結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)兩個層面予以理解和解釋：一方面，從治理結(jié)構(gòu)上看，智慧社會情境下公共服務(wù)的社會化、社會治理的多元化更加明顯，政府將會獲得更多的助力和幫手，這將大大減少政府在一般性公共事務(wù)上的投入和支出;另一方面，從治理技術(shù)上看，人工智能不僅將單個主體從復(fù)雜的勞動中解放出來，同時也在時間和空間維度上極大地擴(kuò)充了單個主體的能力，使得治理主體從簡單勞動中解放出來，也達(dá)到了降低人力成本的治理目標(biāo)。

（二）“封閉”VS“開放”：由傳統(tǒng)封閉型政府走向開放型政府

開放型政府旨在實(shí)現(xiàn)公開透明和公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一，其實(shí)質(zhì)是政府在公共管理過程中實(shí)現(xiàn)對公眾的公開、透明行政的過程，是政府和公眾基于共同價值和相互信任對公共事務(wù)開展合作性治理行為的總和?！伴_放型政府現(xiàn)在不僅意味著公民可以從政府獲知信息、文件和行政過程，同時意味著公民他們可以以有意義的方式成為參與者。開放型政府同樣意味著提高不同政府部門和層級之間的交流和運(yùn)作。更多的共享有助于內(nèi)在地提高有效性和責(zé)任性?！盵20]開放型政府的構(gòu)建不僅受到公共管理理論創(chuàng)新的驅(qū)動和支持，同樣還離不開現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的助力，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，使得開放型政府開始從理論建構(gòu)階段走向?qū)嵺`運(yùn)轉(zhuǎn)的新階段，主要包含開放管理過程和公開管理數(shù)據(jù)兩個方面的內(nèi)容。一方面，人工智能技術(shù)可以減少投資成本、使用分析工具優(yōu)化輸入、創(chuàng)建信息流和在組織內(nèi)部使用共享數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)共享輸出數(shù)據(jù)的使用，以此構(gòu)建更智能的基礎(chǔ)設(shè)施，為決策過程和業(yè)務(wù)結(jié)果預(yù)測提供一個基礎(chǔ)平臺。例如，天津近年致力打造智能管理典范城市，市民通過手機(jī)便可對身邊的城管問題進(jìn)行隨手拍和投訴，真正實(shí)現(xiàn)“人人都是城市管理者”[21]。智能技術(shù)的引入為建設(shè)人人參與、實(shí)時共享的智慧城市提供了可能，也為打造城市開放型政府注入了新的強(qiáng)大動能。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，如英國的“政府即平臺”的治理模式，打造了公眾與政府實(shí)現(xiàn)信息交互的平臺。在公開數(shù)據(jù)方面，“英國采用開放數(shù)據(jù)五星評價體系，重點(diǎn)不在數(shù)據(jù)條目數(shù)量，而是聚焦數(shù)據(jù)開放質(zhì)量，加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價體系。政府網(wǎng)站data.gov.uk以CSV、WMS、XLS、PDF、HTML、XML等10余種文件格式實(shí)施數(shù)據(jù)開放”[21]。需要指出的是，大數(shù)據(jù)、人工智能及相關(guān)技術(shù)為建立和完善開放政府提供了廣闊的分析視角和實(shí)踐空間，推動政府由傳統(tǒng)封閉運(yùn)轉(zhuǎn)走向同公眾一起努力的開放道路。

（三）“粗放”VS“精細(xì)”：由傳統(tǒng)粗放型政府走向精細(xì)化政府

傳統(tǒng)政府公共管理相對較為粗放，呈現(xiàn)出不計投入產(chǎn)出、缺乏長遠(yuǎn)計劃、管理策略過于空洞、政策制定脫離實(shí)際等特征，不僅造成了大量的行政資源浪費(fèi)，同時也給政府的權(quán)威和公信力帶來了極大的挑戰(zhàn)。由于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的催動，建設(shè)一個節(jié)約型、高效型、責(zé)任型、規(guī)范化、科學(xué)化、智能化的精細(xì)化政府成為中國政府改革的新目標(biāo)。所謂精細(xì)化政府，是指“政府在不斷適應(yīng)行政環(huán)境發(fā)展變遷的基礎(chǔ)上，在政府管理過程中全面體現(xiàn)‘精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)理念，準(zhǔn)確了解公共需求，精確提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有效提高政府管理效能，化解政府面臨困境的政府管理創(chuàng)新模式”[22]。從精細(xì)化政府的內(nèi)涵來看，準(zhǔn)確了解公眾需求與精準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是其最為重要的意涵。換言之，如何實(shí)現(xiàn)對公眾需求的精準(zhǔn)了解和精準(zhǔn)供給是精細(xì)化政府的核心目標(biāo)?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)和人工智能的技術(shù)的逐漸成熟，為政府實(shí)現(xiàn)對公眾需求的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)供給創(chuàng)造了前所未有的技術(shù)優(yōu)勢。

從具體實(shí)踐來看，人工智能對推進(jìn)精細(xì)化政府具有重要作用，主要體現(xiàn)為以下兩個方面。一方面是可以克服政府治理所需社會信息不全、過時、失準(zhǔn)的難題，提高政府復(fù)原社會事實(shí)的精準(zhǔn)度。人工智能技術(shù)可以確?！霸谛畔⒉杉^程中，可以由信息提供者直接向相關(guān)智能機(jī)器人或智能系統(tǒng)提供信息，減少人為干預(yù)或者扭曲信息表示的機(jī)會空間，以提升社會信息的準(zhǔn)確性”[23]。隨著人工智能技術(shù)的進(jìn)一步應(yīng)用，政府的信息收集機(jī)制將會面臨徹底的變革和重構(gòu)，政府對公眾需求的精細(xì)化識別能力將會得到大幅度提升。另一方面是提升政府公共服務(wù)的政策能力。人工智能系統(tǒng)自身所具備的強(qiáng)大運(yùn)算能力和自主建模能力，不僅提升了政府總體治理過程中的數(shù)據(jù)分析能力，還能直接地給決策者和領(lǐng)導(dǎo)者提供實(shí)施備選方案，可以直接鎖定和瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體，精準(zhǔn)監(jiān)控政策的實(shí)施。

（四）“電子化”VS“智能化”：由傳統(tǒng)電子化政府走向智能化政府

隨著信息技術(shù)無處不在地滲透到政府內(nèi)外活動中，政府的組織運(yùn)轉(zhuǎn)越來越依賴信息技術(shù)（網(wǎng)絡(luò)、計算機(jī)等）的驅(qū)動，政府的政策制訂、政策執(zhí)行和政策反饋都或多或少地借助信息技術(shù)。而當(dāng)人類社會形態(tài)開始超越信息時代的涵蓋范圍，邁向更高級別的社會形態(tài)——智慧社會的時候，政府又將面臨一次重大的調(diào)整和歷史轉(zhuǎn)型。智慧社會是對以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為核心特征的社會形態(tài)的一種描述，其典型特征是“人工智能極大推動了機(jī)器作為智慧載體的存在形式，從而使得越來越多的數(shù)字設(shè)備具有擬人的智慧能力，并通過全社會的數(shù)字化，使人工智能在社會的各個環(huán)節(jié)全面嵌入的社會形態(tài)”[24]。換言之，建立在智慧社會形態(tài)上的政府在某種程度上也就是依托人工智能技術(shù)驅(qū)動的政府，這也就意味著政府的運(yùn)轉(zhuǎn)開始從電子化運(yùn)作的傳統(tǒng)階段躍進(jìn)到以人工智能技術(shù)為主要驅(qū)動的智能化運(yùn)作階段。從政府智能化轉(zhuǎn)型的具體實(shí)踐來看，我們主要可以從政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)智能化、智能監(jiān)管、智能客服、智能審批四個方面，闡釋人工智能技術(shù)在構(gòu)筑智能政府中的場景。一是推動政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)智能化。二是推動政府監(jiān)管智能化。三是智能推送和智能客服極大地改善了政府政務(wù)服務(wù)的效率。四是基于人工智能系統(tǒng)的決策效率得到極大的提升。

注釋：

①從“技術(shù)中介論”的視角來看，在實(shí)際應(yīng)用中，由于技術(shù)的中介作用，人與自動駕駛汽車存在著一種復(fù)雜的、動態(tài)的交互關(guān)系，自動駕駛系統(tǒng)對人的感知和行為會產(chǎn)生中介作用。參見贠兆恒、李建清：《“技術(shù)中介”視閾下的角色與責(zé)任變化——以自動駕駛為例》，載《自然辯證法研究》2018年第2期。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Artificial Intelligence Drives Changes in Government Governance： Technological Logic， Value Criterion and Target Orientation

Wang Zhanghua， Yan Jiahua

（Xiangtan University， Xiangtan Hunan 411105）

Abstract：

Artificial intelligence is an important driving force of government governance reform. From the two levels of technology logic， the government governance reform driven by artificial intelligence follows the triple logic of “data driven”， “algorithm led” and “intelligent fusion”. With the deepening of artificial intelligence application embedded in the government， the technology system and value structure are becoming more and more shaped and integrated with each other. The ethical responsibility and value carried by technology begin to be integrated into the general value system of public administration. Public administration should not only pursue general values such as order， efficiency and justice， but also derive from technology application. Security， privacy， openness， inclusiveness， transparency and responsibility should be taken care to promote the transformation and upgrading of the government in the intelligent era into a contractive， open， refined and intelligent form.

Key words：

artificial intelligence， government governance， algorithm， smart government

收稿日期：2020-07-12

基金項(xiàng)目：

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“人工智能嵌入政府治理的倫理風(fēng)險及其防范研究”（20BZZ089）。

作者簡介：

王張華（1990-），男，湖南株洲人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士;

顏佳華（1963-），男，湖南株洲人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。