漁船進(jìn)出港簽證取消后船員任職資歷管理問題分析與對策

文/李漢祥

隨著我國漁船管理信息化水平的提高及政府職能轉(zhuǎn)變，漁船進(jìn)出港由簽證逐步改為進(jìn)出港報告，船員服務(wù)資歷簽注、認(rèn)定，成為轉(zhuǎn)型期的主要問題。文章分析了漁業(yè)船員任職服務(wù)資歷管理的現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合當(dāng)下漁船管理實際，提出了自己的考量與解決的方法，以期為我國漁船管理工作提供參考。

近年來，黨和國家高度重視政府職能轉(zhuǎn)變，著重把“放管服”改革作為全面深化改革的重點來抓。所謂“放管服”，本質(zhì)上即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。為努力讓企業(yè)和群眾更多感受到“放管服”改革成效，全面加強和規(guī)范海洋漁船進(jìn)出港管理，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可等事項的決定》，2019年1月21日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于施行漁船進(jìn)出漁港報告制度的通告》，這是漁船管理部門取消前置審批、加強事中事后監(jiān)管的直接體現(xiàn)。由于取消了進(jìn)出港簽證，漁業(yè)船員服務(wù)資歷簽注和認(rèn)定成為了新的難題，加之漁船進(jìn)出港報告系統(tǒng)中船員任職解職時間信息的法律地位尚未明確，如何在“放管服”大背景下做好船員服務(wù)資歷的管理，成為漁政漁港監(jiān)督部門和漁業(yè)船員管理部門應(yīng)當(dāng)思考的問題。

一、漁業(yè)船員任職資歷管理現(xiàn)狀

（一）船員任職資歷的法律地位

由于海陸工作環(huán)境的差異，船員相較于其他職業(yè)，勞動報酬相對較高，工作風(fēng)險相對較大。截至2019年，中國記錄船員2301884人，數(shù)量位居全球第一，雖然船員數(shù)量眾多，我國卻沒有單行的船員法?！逗Ｉ谭ā纷鳛槲覈ㄒ徽{(diào)整海上運輸關(guān)系和船舶關(guān)系的法律，僅在第三章對船員做了一些船員定義、船員職責(zé)等一般性規(guī)定，并未對船員服務(wù)資歷作出具體要求。需要指出的是，《海商法》雖然將船長納入船員范疇，但在第三章第二節(jié)采用較多篇幅語言來體現(xiàn)船長的權(quán)利和職能，這一立法用意無論是在交通部門還是農(nóng)業(yè)部門的立法文件中都得到很好地繼承，筆者認(rèn)為這一做法有利于樹立船長作為“一船之長”的絕對權(quán)威和地位。

我國船員服務(wù)資歷管理主要依據(jù)《中華人民共和國船員條例》（以下簡稱《船員條例》），《船員條例》明確了申請人獲取船員服務(wù)簿需滿足的條件。船員服務(wù)簿作為申請適任證書的前置條件，也是船員的職業(yè)身份證件，載明了船員的姓名、住所、聯(lián)系人、聯(lián)系方式以及其他有關(guān)事項，記載了船員服務(wù)資歷，以便海事部門對船員服務(wù)資歷進(jìn)行實時監(jiān)管和跟蹤管理。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將漁業(yè)職務(wù)船員證書按照船舶長度和主機功率重新建立了一套新的職務(wù)職級劃分標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行漁業(yè)船員管理部門運行的規(guī)章主要依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)船員管理辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》注明了申請人申請漁業(yè)職務(wù)船員證書需要“具備相應(yīng)的任職資歷條件，且任職表現(xiàn)和安全記錄良好”，并明確了漁業(yè)職務(wù)船員晉升的順序和申請證書考試資歷條件的具體期限。需要指出的是，漁業(yè)職務(wù)考試資歷條件要求應(yīng)試者實際工作或?qū)嶋H擔(dān)任所考取資歷的職務(wù)滿24個月，而并非按照職業(yè)證書簽發(fā)的自然期限來計算。無論是《規(guī)定》中關(guān)于船員海上資歷的表述，還是《辦法》中關(guān)于任職資歷條件的表述，都未明確任職資歷的認(rèn)定方法。

（二）船員任職資歷的認(rèn)定

船員申請職務(wù)船員證書時，任職資歷是申請人申請漁業(yè)船員證書的前置條件，所以我們有必要對任職資歷的認(rèn)定進(jìn)行具體研究。目前漁船進(jìn)出港簽證取消后，施行進(jìn)出港報告制度，如何認(rèn)定船員任職資歷的有效性成為較棘手的難題。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)漁港監(jiān)督部門認(rèn)為漁船進(jìn)出港簽證取消后，在船員證書“船員服務(wù)資歷”欄直接簽注船員任職信息將導(dǎo)致管理工作難度加大；其次，漁港簽證部門在“船員服務(wù)資歷”欄簽注沒有法律依據(jù)，但實際工作中，不簽注又不能很好地完成船員服務(wù)資歷認(rèn)定，個別區(qū)縣漁港監(jiān)督部門只能在船員證書“船員服務(wù)資歷”欄進(jìn)行簽注，實屬無奈之舉。筆者認(rèn)為，無論是初次申請漁業(yè)職務(wù)船員證書還是換發(fā)漁業(yè)普通船員證書，發(fā)證機關(guān)只注重船員證書簽注欄中的任職時間，或在實踐中某些考試以船員證書發(fā)證日期來計算船員任職資歷，都是有待規(guī)范的做法。如《江蘇省實施辦法》對船員申請職務(wù)船員證書時有“提交任職資歷證明”的具體要求，但依然未明確任職資歷證明由誰來出示，這給考試發(fā)證部門認(rèn)定船員服務(wù)資歷帶來很大困難。既然取消了漁船進(jìn)出港簽證，那么職務(wù)船員證書服務(wù)資歷頁印有“簽證機關(guān)簽章”欄的必要性值得思考。

表1 南京市及江蘇省良種全覆蓋所需的三級生產(chǎn)體系面積

（三）實踐中海洋漁業(yè)職務(wù)船員任職資歷構(gòu)成

結(jié)合日常工作中遇到的實際情況，筆者走訪了江蘇省鹽城市部分區(qū)縣漁港監(jiān)督部門，針對其考試發(fā)證時要求申請人提供的任職資歷條件證明來源進(jìn)行了匯總，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)在考試發(fā)證時認(rèn)定船員服務(wù)資歷的形式五花八門，具體見表1。

鹽城各區(qū)縣漁業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)均要求申請人在申請船員證書時提交任職資歷證明，這一做法符合《辦法》規(guī)定，但部分區(qū)縣漁業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)在船員任職資歷中做出諸如沒有發(fā)生漁業(yè)安全事故等任職表現(xiàn)評價，并不能完全反應(yīng)該船員實際任職表現(xiàn)。漁業(yè)協(xié)會、村委會、漁業(yè)組織或漁港監(jiān)督部門因未直接參與漁業(yè)生產(chǎn)活動，無從知曉船員在船實際任職表現(xiàn)，且法律法規(guī)也沒有規(guī)定其有權(quán)出具類似證明。作為漁業(yè)船舶實際領(lǐng)導(dǎo)者，漁船船長卻在船員服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)證明中缺位，《辦法》雖然明確規(guī)定了船長具有“在漁業(yè)船員證書內(nèi)如實記載漁業(yè)船員的服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)”職責(zé)，然而在實際上，法律法規(guī)中體現(xiàn)船長權(quán)威的這一立法精神在船員任職資歷及表現(xiàn)認(rèn)可評價中并未得到很好落實。

二、漁業(yè)船員任職資歷管理存在的問題分析

（一）船員任職資歷的法定來源不明

目前的漁業(yè)船員管理主要包含了漁業(yè)船員任職和發(fā)證、漁業(yè)船員配員和職責(zé)、漁業(yè)船員培訓(xùn)和服務(wù)、漁業(yè)船員職業(yè)管理與保障及培訓(xùn)服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督管理等內(nèi)容。為加強漁業(yè)船員管理，維護(hù)漁業(yè)船員合法權(quán)益，充分遵從上位法并結(jié)合江蘇省實際，江蘇省漁業(yè)船員管理部門制定了《〈漁業(yè)船員管理辦法〉江蘇省實施辦法》，并延續(xù)了其“具備相應(yīng)任職資歷條件，且任職表現(xiàn)和安全記錄良好”等表述，在申請漁業(yè)船員證書部分要求船員提交任職資歷證明，并在申請換發(fā)證書時要求船員具備“證書有效期內(nèi)實際任職滿24個月，且任職表現(xiàn)和安全記錄良好”等要件。為核實其任職資歷簽注情況，江蘇省還規(guī)定申請人須“交驗普通船員證書或者原漁業(yè)船舶職務(wù)船員證書”，這在實行進(jìn)出港簽證時期一定程度上解決了任職資歷證明的來源問題，但《辦法》未對船員任職表現(xiàn)及安全記錄作要求，這主要由于缺少船員違規(guī)記分管理辦法，無法對其安全記錄作出全面評估。其他省份如浙江省和山東省出臺的《浙江省漁業(yè)船員管理辦法》及《山東省漁業(yè)船員管理辦法》，均規(guī)定了“漁業(yè)船員任職資歷認(rèn)定以漁業(yè)船員基本信息檔案和漁業(yè)船員證書記載為依據(jù)?！比欢壳皾O業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)建立的船員基本信息檔案對船員服務(wù)資歷缺乏實時動態(tài)管理，船員資歷記載在進(jìn)出港報告實施后變得尤為困難。

（二）船員任職資歷管理法律依據(jù)不夠明確

當(dāng)前，漁業(yè)船舶監(jiān)管充分利用信息化手段，逐步實現(xiàn)了信息化管理。尤其是漁船進(jìn)出港報告制度實施以來，船長或者經(jīng)營人可以通過漁港通APP終端申報進(jìn)出港，漁船進(jìn)出港由事前審批簽證改為事中事后監(jiān)管報告。但該系統(tǒng)僅從進(jìn)出港時間、漁船目的地、漁業(yè)船員配備、漁獲物數(shù)量等方面作出管理，對于船員的任職和解職缺少有效的跟蹤管理，船員登船任職與離船解職報告的及時性和準(zhǔn)確性完全取決于船長或經(jīng)營人等申報主體的自覺，導(dǎo)致系統(tǒng)申報的船員資歷真實性有待商榷。實踐中，依托現(xiàn)行的船員管理手段，考試發(fā)證機關(guān)在認(rèn)定船員任職資歷時不得不采納進(jìn)出港報告系統(tǒng)中的船員在船任職時間作為船員服務(wù)資歷，但國家在立法層面上未對進(jìn)出港報告系統(tǒng)中采集船員任職信息作出具體規(guī)定，能否將其作為任職資歷參考尚未明確，致使考試發(fā)證機關(guān)無據(jù)可依、無法可循，船員服務(wù)資歷管理立法明顯滯后于漁船信息化管理。

（三）船員任職資歷簽注存在困難

漁船進(jìn)出港簽證取消后，船長或船舶經(jīng)營人申報進(jìn)出港不再需要攜帶船員證書前往港口執(zhí)法站點進(jìn)行簽證。目前漁業(yè)船員管理手段中能夠?qū)崿F(xiàn)實時跟蹤船員任職的僅有進(jìn)出港報告系統(tǒng)，致使認(rèn)證船員服務(wù)資歷主要依賴漁港通APP。而用于考試發(fā)證的中國漁業(yè)船員管理系統(tǒng)雖然保留了船員服務(wù)資歷管理、勞動合同報備、船員處罰與信譽管理等功能，但筆者注意到船員服務(wù)資歷管理系統(tǒng)中部分省份簽注的船員服務(wù)資歷不能和漁港通APP實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，無法真實完整記載船員在船任職資歷，如船員服務(wù)資歷顯示船員連續(xù)在船任職，即便是休漁期也未曾出現(xiàn)解職離船簽注。此外由于部分申報主體文化水平不高、船長責(zé)任心不強等原因，往往出現(xiàn)船東、船長、船舶經(jīng)營人甚至是其他船員都可以通過漁港通APP進(jìn)行申報，船長無法對報告內(nèi)容的真實性負(fù)責(zé)。同時，部分船舶申報進(jìn)出港存在申報不及時、重復(fù)申報、錯誤申報等現(xiàn)象，致使船員在船任職資歷出現(xiàn)空白、重復(fù)或錯誤，導(dǎo)致船員服務(wù)資歷的真實性、準(zhǔn)確性有待考量。加之取消進(jìn)出港簽證后港口執(zhí)法站點不再簽注漁業(yè)船員服務(wù)資歷，進(jìn)一步造成船員證書不能如實記載船員服務(wù)資歷。

（四）船員任職資歷現(xiàn)場檢查缺少必要技術(shù)手段

《辦法》規(guī)定漁政漁港監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對漁業(yè)船員任職資格和資歷、履職情況、安全記錄進(jìn)行監(jiān)督檢查，執(zhí)法檢查中如對在船船員的實際任職情況有疑問，必要時可對船員進(jìn)行現(xiàn)場考核。針對船員服務(wù)資歷進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法檢查的直接目的在于實時跟蹤管理，促進(jìn)船東或船員真實準(zhǔn)確記載服務(wù)資歷。2015年實施的《辦法》重新對漁業(yè)船員職級和職務(wù)名稱做了調(diào)整，但各職級漁業(yè)職務(wù)船員及普通船員工作職責(zé)仍然存在不明確的現(xiàn)象，法規(guī)或行業(yè)規(guī)范缺少具體工作內(nèi)容的界定，這也導(dǎo)致執(zhí)法檢查只重視船員持證情況，對船員工作內(nèi)容及服務(wù)資歷的真實性考量工作重視程度過低。加之在目前的漁業(yè)船員管理體系中，現(xiàn)場檢查缺少有效的手持執(zhí)法檢查終端和服務(wù)資歷記載手段，執(zhí)法檢查現(xiàn)場不能核實船員證書及服務(wù)資歷的真?zhèn)?，這也是船員服務(wù)資歷記載多年未受重視的一個重要原因。

三、漁業(yè)船員任職資歷管理問題解決對策

（一）明確船員任職資歷記載法律地位

在深化“放管服”改革的背景下，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整漁港簽證機制，將進(jìn)出漁港簽證制及時修改為報告制，停止核發(fā)《航行簽證簿》，細(xì)化違法行為的處罰細(xì)則，明確漁船綜合管理系統(tǒng)中船員在船任職資歷的法律地位。目前漁港綜合管理系統(tǒng)自動記錄了申報漁船船員的任職和解職時間，基本上成為目前船員服務(wù)資歷的全部來源，但是漁港綜合管理信息系統(tǒng)開發(fā)時間晚于《辦法》出臺，在立法層面尚未明確漁船綜合管理系統(tǒng)中記載船員任職資歷信息的法律地位，國家應(yīng)當(dāng)及時出臺漁業(yè)船員服務(wù)資歷管理實施細(xì)則，明確船員服務(wù)資歷的法定來源，體現(xiàn)漁船綜合管理系統(tǒng)中船員在船任職資歷信息的法律地位。

（二）拓展?jié)O業(yè)船員管理系統(tǒng)服務(wù)功能，實現(xiàn)漁船、船員協(xié)同管理

當(dāng)前漁業(yè)船員管理系統(tǒng)設(shè)置了船員動態(tài)管理功能，細(xì)致劃分了船員服務(wù)資歷管理和勞動合同、協(xié)議報備。建議應(yīng)當(dāng)以漁政指揮系統(tǒng)漁船數(shù)據(jù)庫、漁業(yè)船員數(shù)據(jù)庫、省漁船信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，充分考慮漁船作業(yè)周期，以漁船實際動態(tài)為主線，借助信息化、數(shù)據(jù)化手段實現(xiàn)漁業(yè)船舶及漁業(yè)船員信息共享、漁船最低配員標(biāo)準(zhǔn)自動核查、漁業(yè)船員任職解職自動核驗、漁業(yè)船員服務(wù)資歷自動采信，有效解決漁船用工難、人證不符、服務(wù)資歷造假、考試發(fā)證服務(wù)資歷采信困難等問題，維護(hù)漁業(yè)水上作業(yè)秩序，保障漁業(yè)生產(chǎn)安全。

（三）明確漁船管理組織作為申報船員任職資歷的主體

由于漁船個體經(jīng)營組織結(jié)構(gòu)相對松散、從業(yè)人員法制觀念薄弱，各基層政府鼓勵漁船經(jīng)營主體實行公司化、組織化管理，在一定程度上承擔(dān)了漁船安全管理的具體職能。各省、市出臺了組織化管理工作指導(dǎo)意見，并未明確管理組織究竟應(yīng)當(dāng)做什么、怎樣做。法規(guī)中明確了船舶經(jīng)營人或所有人應(yīng)當(dāng)為在漁業(yè)船舶上工作的漁業(yè)船員建立包含基本資料、服務(wù)資歷、培訓(xùn)記錄、任職表現(xiàn)及安全記錄等內(nèi)容的基本信息檔案，考慮到行業(yè)特點，依靠漁船經(jīng)營人或所有人自覺實現(xiàn)自身規(guī)范管理難度較大，漁業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化漁船組織化管理的內(nèi)容。各省可參照地方實際出臺相應(yīng)的管理辦法、組織化管理考核辦法，以地方性規(guī)章形式明確管理組織的組成、內(nèi)容及工作權(quán)限，同時明確管理組織作為海洋漁船日常管理主體，負(fù)責(zé)對納入管理的漁船任職船員出具書面任職表現(xiàn)意見，漁業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)在審核船員考試申請材料時將其出具的服務(wù)資歷與系統(tǒng)內(nèi)信息進(jìn)行比對，作為漁業(yè)船員服務(wù)資歷的最主要佐證材料。

（四）實現(xiàn)多部門信息共享，進(jìn)一步重視船員任職表現(xiàn)

執(zhí)法監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)全面共享漁船各項數(shù)據(jù)，開發(fā)統(tǒng)一的漁政、港航執(zhí)法系統(tǒng)，并依托岸基網(wǎng)絡(luò)與衛(wèi)星通信系統(tǒng)，在要求船東船長如實申報進(jìn)出港的基礎(chǔ)上，采取多種手段核實并跟蹤在船人員信息和漁船進(jìn)出港動態(tài)，對已經(jīng)出港作業(yè)未如實申報的漁船進(jìn)行重點核查、跟蹤。漁船回港后，現(xiàn)場檢查應(yīng)注重核實申報人員及在船人員信息是否一致，尤其是應(yīng)加強對漁船進(jìn)出港報告內(nèi)容的現(xiàn)場抽查。漁港管理單位要與海事、海警等單位建立船舶進(jìn)出港信息共享和疑似違規(guī)船舶聯(lián)合檢查機制，加大漁業(yè)船舶海洋資源執(zhí)法檢查與漁港安全監(jiān)管頻次和力度，提高未如實申報進(jìn)出港違法行為成本，最大限度保證船員服務(wù)資歷申報的真實性。

此外還建議漁業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)嚴(yán)格考試發(fā)證條件審核，切實按照《辦法》管理要求，將漁船管理組織出具的任職表現(xiàn)及船員任職服務(wù)資歷簽注信息作為考試發(fā)證的必要條件，對于任職期限不足或者管理組織出具任職表現(xiàn)不良的人員堅決不予發(fā)證。作為漁業(yè)船員考試發(fā)證機關(guān)也要注重改變工作思路、方式，在采用信息化新技術(shù)改進(jìn)工作的同時，更要注重依法行政，善于運用法治思維指導(dǎo)具體工作。