論行政規(guī)范性文件附帶審查后的司法建議

李思維

（西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637009）

2014 年11 月《行政訴訟法》修正后，行政規(guī)范性文件附帶審查制度便正式以法律確認(rèn)的形式存在于我國。若人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法，對于其后續(xù)的處理方式該法第六十四條作出了明確規(guī)定“規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。隨后，2018 年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十九條對處理建議的內(nèi)容作了更為細(xì)化的規(guī)定，但該建議在本質(zhì)上仍屬司法建議，并不具備法律效力。司法建議作為人民法院附帶審查行政規(guī)范性文件的結(jié)案方式，在司法實(shí)踐中仍存有較多問題亟待對策予以解決。

一、附帶審查后司法建議的現(xiàn)存問題

（一）司法建議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力

《行政訴訟法》賦予人民法院對不合法行政規(guī)范性文件司法建議的權(quán)力屬于評價權(quán)而非裁判權(quán)。評價權(quán)是法院通過說理方式對某些事項(xiàng)開展合法性評價的權(quán)力，而裁判權(quán)則是法院通過說理作出的具有法律效力的判決。換言之，法院只能對行政規(guī)范性文件的效力提出建議或判斷其能否適用于相關(guān)案件，并不享有對違法行政規(guī)范性文件撤銷或宣告無效的權(quán)力。因此在司法建議呈遞給相關(guān)行政機(jī)關(guān)時，行政機(jī)關(guān)是否按照司法建議行事有其自主酌定權(quán)，司法建議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力的這一特點(diǎn)在實(shí)踐中是導(dǎo)致行政規(guī)范性文件難以規(guī)范糾正的重大原由。

（二）司法建議缺乏普遍拘束力

若行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)并未采納法院的司法建議，相應(yīng)的該行政規(guī)范性文件也未喪失其原有的效力。因人民法院判定該規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)也僅僅是針對該案件作出，法院作出的判決只是針對案件而非行政規(guī)范性文件。我國是大陸法系國家，

不似英美法系國家可遵循先例，因此個案中對行政規(guī)范性文件效力的無效認(rèn)定在其他案件中不一定無效，缺乏普遍約束力，這在現(xiàn)實(shí)中便會導(dǎo)致不合法的行政規(guī)范性文件仍作為某些行政機(jī)關(guān)為行政行為的依據(jù)。

（三）制定主體的責(zé)任尚未明確

行政規(guī)范性文件對行政相對人造成的損害有兩種，其一是依據(jù)行政規(guī)范性文件作出的行政行為對行政相對人造成的間接損害，其二是行政規(guī)范性文件作為抽象行政行為對行政相對人產(chǎn)生的直接損害。間接損害是執(zhí)行機(jī)關(guān)造成的，行政相對人可以通過行政規(guī)范性文件附帶審查制度提起訴訟并要求執(zhí)行機(jī)關(guān)予以賠償；而由制定主體造成的直接損害因缺乏相應(yīng)的救濟(jì)制度卻不能請求賠償救濟(jì)。所以進(jìn)一步明確制定主體的相關(guān)責(zé)任迫在眉睫。

二、完善行政規(guī)范性文件附帶審查后司法建議的路徑

（一）賦予法院對行政規(guī)范性文件以司法裁判權(quán)

相較于域外的司法審查制度，與我國同處大陸法系的德國與法國不僅有專門的行政法院對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，而且在處理結(jié)果上，行政法院有權(quán)直接判決該行政規(guī)范性文件是無效還是可撤銷。因此借鑒西方先進(jìn)大陸法系國家的經(jīng)驗(yàn)做法可以解決我國司法建議尚屬評價權(quán)的問題，隨著司法改革步伐的推進(jìn)，賦予人民法院對規(guī)范性文件以裁判權(quán)是大勢所趨。

（二）構(gòu)建司法建議的公開和反饋制度

首先，司法建議一定要公開。倘若人民法院對行政規(guī)范性文件的司法建議僅限于案件的雙方當(dāng)事人明了，那么公眾與媒體對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量便會大大削弱，行政機(jī)關(guān)往往會因沒有輿論壓力而擱置對該規(guī)范性文件的處理。關(guān)于公開形式，一方面人民法院可在其內(nèi)部平臺上將相關(guān)行政規(guī)范性文件的審查結(jié)果予以共享，另一方面行政機(jī)關(guān)可將司法建議發(fā)布在政府信息公開平臺上，這不僅可以增強(qiáng)司法建議對行政機(jī)關(guān)的拘束力，而且有利于打造陽光透明政府。其次，必須明確行政機(jī)關(guān)對司法建議的反饋時間以及反饋內(nèi)容，使得行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)闆]有反饋要求的限制而對司法建議敷衍了事。同時，對于行政機(jī)關(guān)作出的反饋回應(yīng)予以公開，對不認(rèn)真作出反饋回應(yīng)的行政機(jī)關(guān)給予處罰。

（三）追究違法行政規(guī)范性文件制定主體的責(zé)任

1.相關(guān)制定機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任

通過上述現(xiàn)存問題部分對制定主體責(zé)任尚未明確的論述可知，在現(xiàn)行法律中，制定主體無論是在間接損害還是直接損害方面都不用對行政相對人承擔(dān)賠償責(zé)任。制定機(jī)關(guān)制定的違法行政規(guī)范性文件是造成行政相對人損害的根源所在，據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)也應(yīng)作為賠償責(zé)任的主體。因制定行政規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，可將其引起的損害賠償納入立法賠償?shù)姆秶?/p>

2.相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)負(fù)行政責(zé)任

制定行政規(guī)范性文件的行為當(dāng)屬制定機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為，在制定過程中若相關(guān)人員違反法律法規(guī)制定出違法規(guī)范性文件便應(yīng)受到處罰。對于行政首長而言，由于我國實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，制定機(jī)關(guān)的行政首長在行政規(guī)范性文件上會進(jìn)行最終簽署確認(rèn)，因此行政首長需要承擔(dān)一定的責(zé)任；對于負(fù)責(zé)制定規(guī)范性文件的相關(guān)工作人員而言，應(yīng)多方考察其主觀態(tài)度、負(fù)責(zé)范圍等方面，對故意的相關(guān)責(zé)任人員加以處罰。