非政府組織與國際環(huán)境談判

邵辛塬

摘要：NGO組織是全球治理中不可忽視的行為體。在《NGO外交：非政府組織在國際環(huán)境談判中的影響力》這本書中，作者通過對五個案例進行分析，一方面提出了一個分析NGO組織在國際環(huán)境談判中影響力的框架，一方面分析了制約NGO組織在國際環(huán)境談判中發(fā)揮影響力的八個因素。通過閱讀本書，讀者可重新評估NGO組織在國際關(guān)系中的影響。

關(guān)鍵詞：NGO組織;國際環(huán)境談判;影響力

在全球治理中，主權(quán)國家一直是不可忽視的主體。但主權(quán)國家同樣存在不足：政府的治理受限于主權(quán)范圍，只能對國內(nèi)事務(wù)進行有效管理。在治理行動過程中，特別是在國際層面的行動，由于受制于權(quán)限和效力范圍的局限，政府難以掌握完整充分的信息來做出合理的決策。 而同主權(quán)國家相比，NGO組織擁有信息和專業(yè)知識方面的優(yōu)勢，因為NGO組織大都專注于某一特定領(lǐng)域，并且憑借現(xiàn)代交通和通訊技術(shù)建立起了從地方到全球的組織網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)。 因此，NGO組織在全球治理中的作用不容忽視。

本文對《NGO外交：非政府組織在國際環(huán)境談判中的影響力》進行了分析。本書由美國的米歇爾.M.貝茲爾（Michele M.Betsill）以及瑞典的伊麗莎白.科雷爾（Elisabeth Corell）主編，多位作者對本書內(nèi)容做出了貢獻。本書譯者為張一罾女士。

本文結(jié)構(gòu)如下：在第一部分，本文對本書內(nèi)容進行了概括;在第二部分，本文對本書亮點進行了分析;在第三部分，筆者分享了自己讀完本書的感悟;在最后一部分，筆者針對本書內(nèi)容提出了相關(guān)問題，希望能引發(fā)讀者的思考。

一、內(nèi)容概括

本書研究內(nèi)容為NGO組織在國際環(huán)境談判中的影響力。那么，在正式的研究開始前，我們需要首先明確一個問題，那就是，什么是NGO組織？在這本書中，作者對NGO組織做出如下定義，即NGO組織指的是那些“運用外交工具參與國際環(huán)境談判過程中的行動中的行動者”。具體而言，NGO組織擁有如下特征：首先，NGO組織不是由政府間協(xié)議產(chǎn)生的組織;其次，NGO組織具有相應(yīng)的專業(yè)知識;最后，NGO組織能夠獨立表達觀點，不受制于任何國家與政府。作者認為，在本書的研究中，這一定義是合適的，因為這一定義既具有廣泛性，涵蓋了大多數(shù)相關(guān)的國際組織，也可以將NGO組織談判代表與政府外交官區(qū)別開來。

接下來，我們同樣需要明確“影響力”這一概念的含義。在本書中，影響力被這樣定義：“某個行動中有意識地與另外一個行動者溝通，并且改變了后者本來要發(fā)生的行為”.需要說明的是，這里所強調(diào)的溝通并非僅僅是雙方之間信息的交流。事實上，此處所強調(diào)的交流，指的是NGO組織運用各種資源，包括信息，對其他行為體施加影響力并使其改變行為的現(xiàn)象。具體而言，NGO組織在國際環(huán)境談判中的影響力體現(xiàn)在兩個方面：一方面，NGO組織可對國際環(huán)境談判過程施加影響;另一方面，NGO組織可以對國際環(huán)境談判結(jié)果施加影響，從而使談判最終成果在一定程度上反應(yīng)自身訴求。

那么，在國際談判中，NGO擁有哪些資源呢？本書認為，雖然同國家行為體相比，NGO組織并沒有重要的軍事資源與能力，但他們依舊擁有很多重要的資源。一方面，NGO組織擁有專業(yè)知識。同國家行為體相比，NGO組織大多長期耕耘于某一特定領(lǐng)域，因此擁有相應(yīng)的專業(yè)知識與相關(guān)經(jīng)驗，而這些專業(yè)知識與經(jīng)驗可以有效地彌補國家行為體在全球治理中的短板與不足。另一方面，NGO組織擁有獨特的道德地位。同國家行為體相比，NGO組織同社會基層更加接近，并強調(diào)自下而上地參與社會治理以及全球治理，NGO組織也因此在政治生活中獲得了獨特的合法性。

接下來，我們需要了解一下本書所提供的分析框架，這個框架有助于研究者對NGO組織在國際環(huán)境談判中的影響力進行系統(tǒng)的評估，是本書的亮點之一。這個分析框架分為五個影響力指標(biāo)：議題建構(gòu)、議程設(shè)定、關(guān)鍵性行動者的立場、最后協(xié)議的程序性議題以及最后協(xié)議的實體性議題。其中，前三個指標(biāo)屬于NGO組織對國際環(huán)境談判過程的影響，后兩個指標(biāo)則屬于NGO組織對國際環(huán)境談判結(jié)果的影響。具體而言，議題建構(gòu)是對環(huán)境議題進行概念化的一個過程;議程設(shè)定是通過強調(diào)環(huán)境問題的危害，使其成功進入各國視野的一個過程;在國際環(huán)境談判中，是否能夠影響關(guān)鍵性行動者的立場也是衡量NGO組織影響力的重要指標(biāo);最后協(xié)議的程序性議題指的是協(xié)議是否為促進NGO組織在未來決策過程的參與建立新的制度以及協(xié)議是否承認NGO組織的政策執(zhí)行決策;最后協(xié)議的實體性議題則指的是最后的協(xié)議是否反應(yīng)了NGO組織訴求。

本書將NGO組織的影響力分為三個等級：低等程度影響力、中等程度影響力與高等程度影響力。如果NGO組織參與了國際環(huán)境談判，卻沒有對談判進程與談判結(jié)果產(chǎn)生影響，那么這個NGO組織對國際環(huán)境談判擁有低等程度影響力;如果NGO組織參與了國際環(huán)境談判，影響了談判過程，但沒有對談判結(jié)果產(chǎn)生影響，那么這個NGO組織對國際環(huán)境談判擁有中等程度影響力;如果NGO組織對國際環(huán)境談判的過程與結(jié)果都產(chǎn)生了影響，那么這一NGO組織對國際環(huán)境談判則擁有高等程度影響力。

本書共分析了五個案例，分別是NGO組織在《京都議定書》談判、《卡塔赫納生物安全協(xié)定書》談判、《防治荒漠化公約》談判、捕鯨問題談判以及國際森林保護和木柴貿(mào)易政策談判中的影響。通過對上述案例進行分析，本書得出了八個影響NGO組織在國際環(huán)境談判中影響力的因素：

一、NGO組織之間的協(xié)調(diào)性。如果各個NGO組織能夠在國際環(huán)境談判中協(xié)調(diào)一致，那么這種策略可以增強NGO組織的影響力。

二、參與規(guī)則的限制。如果國際環(huán)境談判對NGO組織參與的限制較弱，那么NGO組織就更有可能在談判中發(fā)揮影響力。但需要說明的是，就算NGO組織無法在現(xiàn)有規(guī)則下參與到國際環(huán)境談判，NGO組織同樣可以通過非正式的手段影響參與國際環(huán)境談判的成員。

三、談判所處的階段。一般來說，如果NGO組織能夠在談判早期，尤其是議程設(shè)置階段影響談判，那么NGO組織就更有可能影響后期的談判。

四、國家政治利益考量。如果國家在談判中過度考量國家自身的政治利益，那么國家在談判中往往不愿意采納NGO組織的建議，從而降低后者的影響力。

五、制度上的交叉重疊。國際環(huán)境談判發(fā)生在一個制度和機構(gòu)都密集交叉重疊的網(wǎng)絡(luò)中，這種交叉重疊既可能增強NGO組織的影響力，也可能削弱NGO組織的影響力。

六、其他NGO的競爭。在國際環(huán)境談判中，如果環(huán)保領(lǐng)域的NGO組織面臨其他領(lǐng)域的NGO組織的競爭，那么前者的影響力在一定程度上會受到制約。

七、與關(guān)鍵性國家的聯(lián)盟。在國際環(huán)境談判中，如果NGO組織能夠得到關(guān)鍵性國家的支持，那么其自身的影響力將得到極大地增強。

八、議題爭議程度。議題的爭議程度越小，NGO組織往往越能發(fā)揮影響力，因為爭議性較大的議題往往與錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟利益相關(guān)，而國家通常在涉及自身經(jīng)濟利益的議題上不愿向NGO組織讓步。

NGO組織參與國際環(huán)境談判影響深遠：一方面，NGO組織的參與可以改善環(huán)境談判結(jié)果，因為NGO組織擁有專業(yè)知識方面的優(yōu)勢;另一方面，NGO組織的參與推動了全球治理民主化進程，有力地沖擊了“國家中心論”的觀念。

二、本書亮點

第一，清晰的分析框架。本書所提供的分析NGO組織影響力的框架是本書最為突出的亮點之一。一方面，該框架使影響力這一抽象的概念得以具體化。這也就意味著，在這一框架的幫助之下，讀者可以觀察NGO組織在這五個指標(biāo)上的得分，從而清晰地認識其影響力。另一方面，該框架同樣使讀者能夠更加客觀地看待NGO組織的影響力，因為這個框架的五個指標(biāo)不僅涉及談判結(jié)果，也同樣涉及談判過程。這也就意味著，就算NGO組織最后無法影響談判結(jié)果，我們也不能因此斷言NGO組織對談判沒有產(chǎn)生任何影響，因為或許NGO組織已通過各種方式對談判過程施加了影響。這一框架為后來的研究者分析NGO組織在某一具體國際談判中的影響力提供了明確的指導(dǎo)。

第二，多樣的制約因素。本書通過對五個案例進行分析，得出了八個影響NGO組織在國際環(huán)境談判中影響力的因素。這八個因素的存在使讀者清晰地認識NGO組織在試圖影響國際環(huán)境談判時所面臨的復(fù)雜情況。此外，通過對這八個因素進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，在這八個因素中，七個因素同NGO組織所面臨的外部環(huán)境有關(guān)，只有一個因素（NGO組織之間的協(xié)調(diào)性）與NGO組織自身有關(guān)。這也就意味著，雖然NGO組織在國際環(huán)境談判中的作用不應(yīng)被忽視，但NGO組織在這一過程中所面臨的外部壓力同樣應(yīng)該得到關(guān)注。

第三，深刻的案例分析。本書共分析了五個案例。在分析每個案例的時候，本書首先對本次國際環(huán)境談判的背景信息進行了詳細的介紹，接下來對NGO組織對這一次國際環(huán)境談判所產(chǎn)生的影響進行分析，最后對制約NGO組織對這一次國際環(huán)境談判施加影響的因素進行總結(jié)。由于本書并沒有對過多案例進行分析，因而這五個案例都得到了深度的分析。詳細的背景信息使對本次國際環(huán)境談判知之甚少的讀者也能很快跟上作者的思路，對NGO組織影響力的分析以及對制約因素的總結(jié)一方面深化讀者對某一案例的認識，另一方面也為最終的理論層面的總結(jié)打下基礎(chǔ)。另外，本書在選擇案例的時候，沒有一味地選取NGO組織擁有高等程度影響力的例子。相反，在這五個例子中，NGO組織的影響力并不相同。案例的多樣性同樣也是可取之處。

三、個人讀后感悟

（一）影響議程設(shè)置是NGO組織在國際范圍內(nèi)發(fā)揮影響力的重要途經(jīng)之一

通俗地講，在國際關(guān)系領(lǐng)域，議程設(shè)置就是一個將特定議題納入各國以及其他國際關(guān)系行為體視野中的過程。在這一過程中，各方就這一議題展開交流，并采取行動，解決相應(yīng)的問題。同主權(quán)國家相比，NGO組織缺少強制性的權(quán)力資源例如軍事資源，但NGO組織同樣可以利用自身在專業(yè)知識以及信息層面的優(yōu)勢影響議程設(shè)置，進而間接實現(xiàn)自身利益訴求。具體而言，NGO組織影響議程設(shè)置的途徑有三條：首先，NGO組織可以在現(xiàn)有國際規(guī)則的框架下積極參與國際范圍內(nèi)相關(guān)議題的討論，主動宣傳自身立場，利用自身專業(yè)知識與信息上的優(yōu)勢影響其他國際關(guān)系行為體的立場;其次，NGO組織可以在其自身影響力范圍內(nèi)實現(xiàn)廣泛的動員，這種動員既可發(fā)生在國際層面，同樣也可發(fā)生在國內(nèi)層面;最后，NGO組織同樣可以借助國家的力量去影響議程設(shè)置，進而達成自身利益訴求。

議程設(shè)置的重要性主要體現(xiàn)在資源整合方面。當(dāng)一個特定議題被納入各個國際關(guān)系行為體的視野，與這些議題相關(guān)的各方，包括國家行為體與非國家行為體，會主動運用自身所掌握的資源去解決相關(guān)問題。在這個過程中，各個行為體的資源都得到了動員與利用。換句話說，如果某一NGO組織能夠成功影響國際范圍內(nèi)的議程設(shè)置，這也就意味著該組織可以間接利用其他行為體所掌握的資源實現(xiàn)自身利益訴求。當(dāng)然，國際關(guān)系存在巨大的不確定性。正如本書所講，NGO組織在施加影響力的過程中面臨著諸多限制因素。這也就意味著，NGO組織不一定能成功地影響國際關(guān)系的結(jié)果。但只要NGO組織成功影響了議程設(shè)置，那么就算NGO組織暫時失敗也無關(guān)緊要，因為一個議題一旦被納入大眾視野，那么與這一議題利益相關(guān)的主體便有動機對其持續(xù)關(guān)注直至相關(guān)問題得到解決。

（二）NGO組織參與全球治理將增強其自身的合法性，這將進一步提升NGO組織參與全球治理的程度，從而形成良性循環(huán)。

在參與全球治理的過程中，NGO組織的合法性來源分別為治理績效以及道德價值。 在這一過程中，NGO組織利用自身在專業(yè)知識以及信息方面的獨特優(yōu)勢，為解決特定的全球性問題貢獻自己的力量，以成績獲得了認可。此外，NGO組織訴求在道德上的價值也為其贏得了廣泛的支持。治理績效與道德價值帶來的認可增強了NGO組織在全球治理中的合法性，這種合法性的提升又將進一步激勵NGO組織參與全球治理，從而形成良性循環(huán)。由于不同的NGO組織代表了不同的利益群體，因此，大量NGO組織深度參與全球治理便意味著諸多群體的利益訴求可在全球范圍內(nèi)得到傳播與關(guān)注，其影響便是全球治理的民主化，最終達成國際關(guān)系的善治。

四、提出問題

首先，同主權(quán)國家相比，雖然NGO組織在知識與信息上具有一定優(yōu)勢，但必須承認的是，這些優(yōu)勢并非不可替代，因為主權(quán)國家具有較強的社會動員能力與資源攝取能力，可以彌補自身在專業(yè)知識與信息方面的劣勢。因此，NGO組織是否可以在維持自身在知識與信息方面的優(yōu)勢的同時，開發(fā)其他不易被替代的影響力資源？

其次，本書提供了八個制約NGO組織在國際環(huán)境談判中影響力的因素，使讀者能夠清晰地認識到NGO組織在這一過程中所面臨的復(fù)雜情況。對此，筆者的問題是，這八個影響因素對NGO組織在國際環(huán)境談判中的影響力的制約是一樣的嗎？如果不是，哪些因素對NGO影響力的制約較大？

最后，通過對本書提供的八個因素進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，NGO組織所面臨的制約條件主要來自于外部環(huán)境。那么，在這種情況下，NGO組織如何克服外部環(huán)境的制約，增強自身在國際范圍內(nèi)的影響力？

需要說明的是，筆者在此提出三個問題，并非意在批評本書，而是希望讀者可以在閱讀本書的基礎(chǔ)上進一步思考。

五、總結(jié)

本文認為，本書的亮點主要體現(xiàn)在分析框架、八個制約條件以及案例分析;在個人感悟方面，本文強調(diào)了影響議程設(shè)置的重要性以及參與全球治理對NGO組織合法性以及全球治理格局的影響;最后，本文就如何進一步提升NGO影響力提出了三個相關(guān)問題，希望能夠引發(fā)讀者的思考。

參考文獻

[1] 車軻.非權(quán)力話語視角下的NGO治理機制研究[J].市場論壇，2020（02）：3-7.

[2] 甘鋒.論國際非政府組織參與全球治理的工具[J].社會科學(xué)家，2012（10）：39-41+45.

[3] Murphy H. NGOs， agenda-setting and the WTO[C]//Australian Political Studies Association Conference， Monash University. 2007.

[4] Logister L. Global governance and civil society. Some reflections on ngo legitimacy[J]. 2007.