基于政策文本數(shù)據(jù)的京津冀環(huán)境治理與府際關(guān)系

李璟儀 崔松虎 盛婉玉 董軍平

（燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

一、引言

當(dāng)今世界，風(fēng)云變幻。各種發(fā)展治理中的諸多問題不斷涌現(xiàn)，促使世界各國的政府間、部門間不斷密切合作，強(qiáng)化協(xié)同。處理國際事務(wù)是這樣，解決國內(nèi)問題更是如此。京津冀協(xié)同發(fā)展已是國家戰(zhàn)略，且在諸多領(lǐng)域取得了喜人的成就，但在環(huán)境治理上尚未顯現(xiàn)令人滿意的成果。如何以更加密切的府際協(xié)同關(guān)系，進(jìn)一步加速推進(jìn)環(huán)境治理的應(yīng)有效果，已日益成為京津冀三方百姓乃至中央政府所密切關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)。因而深入探討京津冀府際關(guān)系協(xié)同問題，以此提質(zhì)、提速環(huán)境治理，不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義及其應(yīng)用價(jià)值，同時(shí)也具有積極的戰(zhàn)略意義及其理論價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

府際關(guān)系最早可追溯到美國對(duì)洲際關(guān)系的研究。20世紀(jì)60年代，安德森為府際關(guān)系下了比較清晰的定義，他認(rèn)為府際關(guān)系是指各類各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動(dòng)以及相互作用關(guān)系［1］。此后，國內(nèi)外學(xué)者陸續(xù)關(guān)注府際關(guān)系理論并得以不斷豐富和拓展。20世紀(jì)70年代，德國的哈肯明從系統(tǒng)的角度解釋了協(xié)同的定義。他認(rèn)為一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合相互作用，能夠形成“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)［2]。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，由此產(chǎn)生的理念和方法沖擊著政府傳統(tǒng)守舊的體制和墨守成規(guī)的原則。從此以信息論和系統(tǒng)論為基礎(chǔ)的協(xié)同治理逐漸發(fā)展起來。在管理學(xué)上，協(xié)同治理廣泛應(yīng)用于治理公共事務(wù)上，目的是解決不同主體如何通過協(xié)同來加大和提升治理的力量與質(zhì)量，這使得協(xié)同治理理論迅速發(fā)展。至21世紀(jì)已被引入到府際協(xié)同的研究中，政府部門間的協(xié)同成為學(xué)者們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)。

如何在中央的領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)成地方政府的協(xié)同合作，成為研究府際協(xié)同的熱點(diǎn)問題。我國公共管理學(xué)界對(duì)府際協(xié)同的研究較少，政府間的協(xié)同治理還處于發(fā)展階段。府際關(guān)系協(xié)同，簡言之既有不同政府間的上下級(jí)縱向協(xié)同，也有同級(jí)政府部門間的平行橫向協(xié)同。在我國府際關(guān)系協(xié)同上，突出的問題是同級(jí)政府或職能部門間的“橫向競爭有余，而彼此合作不足”。

區(qū)域環(huán)境治理是一個(gè)整體性系統(tǒng)工程，其困境主要在于無序的府際競爭與府際博弈。實(shí)現(xiàn)府際協(xié)同治理的重要前提是清晰府際競合關(guān)系。在解決方法上，學(xué)者們均強(qiáng)調(diào)運(yùn)用動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制、長效機(jī)制、保障機(jī)制，運(yùn)用利益共享的方式推動(dòng)府際協(xié)同在環(huán)境治理上的踐行[3]。京津冀府際協(xié)同是中國典型的政府間協(xié)同問題，學(xué)者們對(duì)此進(jìn)行了多方面的探索。韓搏文運(yùn)用演化博弈的方法探索了同級(jí)政府協(xié)同的條件，并強(qiáng)調(diào)政府的原始狀態(tài)和構(gòu)建效益很大程度影響了協(xié)同制度的構(gòu)建[4]。孫濤運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，收集京津冀2010-2017年環(huán)境治理合作網(wǎng)絡(luò)的信息，揭示了中央和地方的府際合作網(wǎng)絡(luò)密度逐漸增加的趨勢[5]。在環(huán)境治理層面，學(xué)者們針對(duì)府際協(xié)同的條件、問題、路徑、方法等進(jìn)行了多角度的研究，然而對(duì)府際協(xié)同參與主體之間的關(guān)系探究卻非常缺乏。

三、研究方法和數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

該研究采用文本分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法進(jìn)行。文本分析是用定性和定量相結(jié)合的方式對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)化研究的一種分析方法[6]，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用于科技、經(jīng)濟(jì)等諸多公共政策的分析領(lǐng)域。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析是對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行為者以及行為者之間形成的關(guān)系進(jìn)行研究的一種分析方法[7]。自上世紀(jì)七十年代，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法隨著與社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的不斷融入與發(fā)展，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于諸多學(xué)科領(lǐng)域的分析。

（二）數(shù)據(jù)來源

該研究以京津冀政府2010—2019出臺(tái)的環(huán)境治理相關(guān)政策文本為依據(jù)，數(shù)據(jù)來源于京津冀政府官網(wǎng)以及環(huán)境保護(hù)部等國家政府官網(wǎng)。通過對(duì)所有文本的篩選、歸類、綜合，最終得到有效文本384份，其中北京市130份，天津市12份，河北省230份，京津冀聯(lián)合發(fā)文12份。

四、文本分析

（一）京津冀獨(dú)立發(fā)布的政策文本分析

根據(jù)文本統(tǒng)計(jì)分析，北京市政府及職能部門，自2010年以來不斷重視和加大對(duì)環(huán)境治理的力度，10年間共發(fā)布相關(guān)政策文本130份，平均每年出臺(tái)13份，平均每月出臺(tái)1.08份。2017年文本出臺(tái)數(shù)最多達(dá)到24份，月平均2份。2017年4月，中央決定設(shè)立雄安新區(qū)以疏解北京非首都功能。在此背景下，在京的諸多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將陸續(xù)遷出，政府相關(guān)的文本數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢。

同上，天津市政府及職能部門自2010年以來，針對(duì)環(huán)境治理并未表現(xiàn)出多少熱情與投入，10年間共發(fā)布相關(guān)政策文本僅有12份，平均每年出臺(tái)1.2份。其中2011年、2018年文本出臺(tái)數(shù)最多，分別達(dá)到27%和20%，此后即呈下降趨勢。.

河北省政府及職能部門，自2010年以來不斷重視和加大對(duì)環(huán)境治理的力度，10年間共發(fā)布相關(guān)政策文本230份，是京津之和的1.62倍，平均每年出臺(tái)23份，平均月出臺(tái)1.92份。2014年以后，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，河北承接了中央在京的一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，這使河北在增加GDP總量的同時(shí)也承擔(dān)了巨大的環(huán)境壓力，每年相關(guān)政策文本保持在高數(shù)量狀態(tài)，2015年發(fā)布數(shù)量37件，占河北十年來總數(shù)的16%。

（二）京津冀聯(lián)合發(fā)布的政策文本分析

與京津冀獨(dú)立發(fā)布的政策文本數(shù)相比，聯(lián)合發(fā)布的政策文本數(shù)可謂微乎其微。以2015年的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為首份，自2010—2019年的10年間，共發(fā)布相關(guān)政策文本12份，平均每年1.2份。而這些均是在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的2014年以后。京津冀共同在大氣污染、水源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、生物防治、環(huán)境法律監(jiān)管等方面進(jìn)行了協(xié)作，其中以大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控為重點(diǎn)。2017年國家環(huán)境保護(hù)部與京津冀協(xié)商出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》、《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)量化問責(zé)規(guī)定》、《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)強(qiáng)化督查信息公開方案》。在聯(lián)合發(fā)布的12份文本中，三個(gè)以上部門聯(lián)合發(fā)布的僅為2份，占聯(lián)合發(fā)文總數(shù)的16.7%。由此可見，在環(huán)境問題日顯突出且亟待聯(lián)合治理的背景下，盡管京津冀已經(jīng)跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合整治，但還是由于行政分割、自利驅(qū)使，京津冀之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)仍顯稀疏，在環(huán)境治理上尚未形成密切而高效的伙伴式協(xié)同關(guān)系。

五、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

（一）京津冀環(huán)境治理參與主體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖

為了進(jìn)一步剖析京津冀環(huán)境治理中的府際關(guān)系協(xié)同度，以2010—2019年京津冀出臺(tái)的384份政策文本為依據(jù)，運(yùn)用ucinet軟件分別生成京津冀環(huán)境治理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜。通過對(duì)圖譜的深入剖析得知：

北京市環(huán)境保護(hù)局，緊緊圍繞自身職能，與市農(nóng)業(yè)局、市商務(wù)委員會(huì)、市工商行政管理局、市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市市政市容管理委員會(huì)、市城市管理綜合行政執(zhí)法局、市公安局公安交通管理局、市發(fā)展和改革委員會(huì)、市交通委員會(huì)、市財(cái)政局、市水務(wù)局等相關(guān)部門，形成了緊密的協(xié)同合作關(guān)系，充分發(fā)揮了自身職責(zé)。

相比而言，天津市的職能作為并未凸顯，其不僅參與主體少，且溝通合作也少，表明在相關(guān)職能的發(fā)揮上，作為主管部門的市環(huán)境管理局，尚沒有市財(cái)政局、市水務(wù)局間的業(yè)務(wù)協(xié)同度高。

河北省環(huán)境保護(hù)廳，緊緊圍繞自身職能，與省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)、省國土廳等，保持了密切的協(xié)同關(guān)系，且以其為核心在外圍又形成二環(huán)、三環(huán)式的合作協(xié)同網(wǎng)，顯現(xiàn)了自身的職責(zé)。

（二）京津冀在協(xié)同治理環(huán)境中的中心性分析

為了更深層次地對(duì)環(huán)境治理參與主體的中心程度和影響地位進(jìn)行評(píng)估，該研究進(jìn)一步計(jì)算出京津冀協(xié)同參與環(huán)境治理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖中參與主體的網(wǎng)絡(luò)中心性。中心性是衡量政策參與主體在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)里中心程度的指標(biāo)，包括度數(shù)中心性、接近中心性、中間中心性。通過對(duì)京津冀三方政府在整體網(wǎng)絡(luò)中度數(shù)中心性和中間中心性的排名發(fā)現(xiàn)，河北的度數(shù)中心性大于北京和天津，這說明河北在京津冀環(huán)境治理中所處的地位特殊。即河北的環(huán)境質(zhì)量好壞，直接影響京津的環(huán)境質(zhì)量，河北的環(huán)境治理不好，京津必將深受其害。因此，密切溝通、強(qiáng)化合作，是提質(zhì)、提速京津冀環(huán)境治理的最佳有效途徑。通過測算得出京津冀網(wǎng)絡(luò)圖的中間中心度為1.58%。這是一個(gè)過低的中間中心度，說明在京津冀協(xié)同治理環(huán)境的過程中，非常缺乏促進(jìn)京津冀三方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的有力組織者和協(xié)調(diào)者，缺乏帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一治理的中堅(jiān)力量。

六、結(jié)論

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，三方政府及其職能部門，必須以現(xiàn)代的整體、合作、協(xié)同、共贏為理念，密切溝通，強(qiáng)化合作，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共贏。獨(dú)立作戰(zhàn)、單打游擊的傳統(tǒng)治理方式觀念落后，效率低下。封閉是絕路，合作是出路。京津冀環(huán)境治理，只能是密切府際合作，強(qiáng)化府際協(xié)同。

（二）環(huán)境治理的對(duì)象大多是大氣、水域等流動(dòng)物體，因而離不開區(qū)域的聯(lián)合，協(xié)同作戰(zhàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展，環(huán)境治理更需三方政府及其職能部門統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)。這方面京津應(yīng)更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，聯(lián)手河北共同發(fā)力；河北也應(yīng)發(fā)奮圖強(qiáng)，主動(dòng)作為。

（三）府際協(xié)同，縱橫相融，必須依法規(guī)制，依法規(guī)范。一方面京津冀三方應(yīng)肝膽相照，同心協(xié)力，合作共贏。另一方面中央政府也須“宏觀指導(dǎo)、高效監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)”。從我國府際關(guān)系現(xiàn)實(shí)而論，突出地表現(xiàn)在同級(jí)政府間、同級(jí)部門間的“橫向競爭有余，彼此合作不足”。這就更加離不開從中央到地方自上而下的依法“指導(dǎo)、監(jiān)督、問責(zé)”。

（四）府際關(guān)系的范式，縱向是“指導(dǎo)、監(jiān)督、問責(zé)”，橫向是“協(xié)同、聯(lián)動(dòng)、共贏”。我們的各項(xiàng)事業(yè)，無論是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，再是提升公共治理，均應(yīng)體現(xiàn)依法治國的基本理念。京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，環(huán)境治理不可偏廢。為京津冀早日實(shí)現(xiàn)“青山、綠水、藍(lán)天、白云”，三方政府、職能部門，必須規(guī)制、規(guī)范于“協(xié)同、聯(lián)動(dòng)、共贏”，中央政府也必須服從服務(wù)于“指導(dǎo)、監(jiān)督、問責(zé)”，使京津冀環(huán)境治理盡早、更好地顯現(xiàn)“1+1+1＞3”的府際協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。