經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦時期的制度邏輯

【摘 要】在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的制度建設(shè)中，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》具有初始制度理念和框架作用，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。由廣東省起草并報送國務(wù)院、由國務(wù)院提交全國人大常委會批準(zhǔn)的這一法規(guī)性文件，確立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)最基本的指導(dǎo)思想和制度邏輯：確認(rèn)了舉辦和發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的價值指向和功能定位，規(guī)劃了舉辦和發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的動力生成和利益激勵機(jī)制，界定了舉辦和發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的原則要求和風(fēng)險約束。《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》所體現(xiàn)的制度邏輯，規(guī)約了經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度建設(shè)的發(fā)展方向，后來經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項制度的完善和健全，大體是這一制度邏輯的深化與展開。經(jīng)濟(jì)特區(qū)40多年的發(fā)展實踐證明了這一制度邏輯的正確性與合理性。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)特區(qū);制度邏輯;改革開放;《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》

【中圖分類號】K27;D232【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號】2096-6644-（2020）05-0038-07

中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)歷了從理念到實踐、從實踐到制度的演變過程。在這一過程中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)第一個規(guī)范性制度就是1980年8月26日五屆全國人大常委會 第十五次會議批準(zhǔn)的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）。從邏輯理路上看，這一制度是經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項制度的原始起點(diǎn)，又是經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在與發(fā)展演進(jìn)路徑的源頭，在終極意義上確立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目標(biāo)方向。對《條例》進(jìn)行制度邏輯分析，有助于理解高層決策者的思路理念，呈現(xiàn)中層實施者的行動意向，印證基層執(zhí)行者的行為規(guī)范。

一、對經(jīng)濟(jì)特區(qū)價值指向的制度確認(rèn)

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的綜合性制度規(guī)范，《條例》十分巧妙地反映了當(dāng)時決策者的頂層設(shè)計思路理念，特別是舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的價值指向，也就是舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的指導(dǎo)思想，其實質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能設(shè)定。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是實踐的產(chǎn)物。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)特別是蛇口工業(yè)區(qū)的初步成功，讓廣東和中央有關(guān)部門受到極大鼓舞。時任國家進(jìn)出口管理委員會、國家外國投資管理委員會副主任兼秘書長的江澤民在向全國人大常委會進(jìn)行《條例》說明時，提到深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)特別是蛇口工業(yè)區(qū)的成功經(jīng)驗：“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)籌建以來進(jìn)展良好，其中蛇口工業(yè)區(qū)進(jìn)展較快，已顯示出一些好的前景?！雹僬窃谶@一初步成效的鼓舞下，廣東和中央相關(guān)部門決定從制度上進(jìn)行保護(hù)和指引。要進(jìn)行制度確認(rèn)，就必須對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能進(jìn)行定位?；诋?dāng)時的思想基礎(chǔ)和環(huán)境特點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的認(rèn)識都還處在思考和探索之中，對成功的預(yù)期十分謹(jǐn)慎，對失敗的研判比較充分。改革開放初期，中央決策層的這一指導(dǎo)思想對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能定位有著直接影響。鄧小平后來在總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗時指出：“不爭論，大膽地試，大膽地闖?！雹谝虼耍囼炁c探索成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的首要功能定位。這一功能定位也貫穿于《條例》之中。

（一）《條例》的制定過程帶有明顯的試驗與探索色彩

舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)嚴(yán)格意義上屬于中央事權(quán)范圍，整個起草和通過的程序應(yīng)該由中央來完成。但基于舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)面臨的巨大不確定性，所以經(jīng)濟(jì)特區(qū)的啟動和舉辦主體仍在地方政府層面。從《條例》的名稱可以看出，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)前面加上了“廣東”二字，其內(nèi)涵是十分講究的，將不確定性所帶來的風(fēng)險限制在地方范圍之內(nèi)，即使出現(xiàn)什么問題，由中央層面出面解決也有較大的回旋余地。事實上，實踐探索可以由地方來推進(jìn)，但要進(jìn)入制度層面，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方的權(quán)力范圍，必須在中央層面得到解決。中央層面的決策特別是立法有著極其嚴(yán)格的限制條件和確定性要求，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)這種充滿巨大不確定性的行動進(jìn)行中央層面的立法，條件還不是很成熟，于是就采取了一個靈活的程序，即由地方起草制定，報中央職能機(jī)構(gòu)審核，由中央職能部門提請國家立法機(jī)構(gòu)審批。在這一程序下，廣東省政府起草了《條例》，廣東省政府起草的《條例》，當(dāng)然只能冠以“廣東”二字，報送國務(wù)院。1980年8月21日，江澤民代表國務(wù)院向五屆全國人大常委會第十五次會議說明《條例》的相關(guān)情況。江澤民在說明中的一段話，明確地反映了當(dāng)時的決策層對經(jīng)濟(jì)特區(qū)功能定位的指導(dǎo)思想：“由于我們辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)缺少經(jīng)驗，一下子拿不出一個總的經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例來，因此先搞一個《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》?！雹佟稐l例》實際上是以地方法規(guī)代行中央法規(guī)的功能，這一技術(shù)處理充滿著制度邏輯的智慧和技巧。

（二）《條例》體現(xiàn)了利用和借鑒國際資本與市場的制度邏輯

《條例》反映了“文革”結(jié)束后中國決策層對歐美資本主義的認(rèn)識，那就是利用其發(fā)展生產(chǎn)力方面的優(yōu)勢，推動中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)?？茖W(xué)社會主義從理論變成實踐之后，社會主義如何與資本主義相處就成為一個重大而又十分復(fù)雜的理論與現(xiàn)實問題。社會主義發(fā)展史上曾經(jīng)有過一些理論的認(rèn)識和實踐的探索，總的來說，都是主張社會主義獨(dú)立發(fā)展，不與資本主義發(fā)生太多來往的結(jié)論和觀點(diǎn)。但“文革”結(jié)束之后，中國社會主義經(jīng)濟(jì)與歐美發(fā)達(dá)資本主義經(jīng)濟(jì)的巨大差距，國內(nèi)普遍存在加快發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)的迫切心理，促使中國決策層重新考慮社會主義與資本主義的關(guān)系，從而糾正了過分強(qiáng)調(diào)社會主義經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的理念，確立了利用和借鑒資本主義的指導(dǎo)思想。這是社會主義理論和實踐發(fā)展史上的重大轉(zhuǎn)換?！稐l例》從制度邏輯上反映了這一重大轉(zhuǎn)換，利用和借鑒資本主義的功能定位十分明確。江澤民在說明中強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)采取與內(nèi)地不同的體制和更加開放的政策，充分利用國外的資金和技術(shù)，發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、住宅建筑業(yè)、高技術(shù)研究制造業(yè)和其他行業(yè)。由于它比一般出口加工區(qū)的范圍要廣一些，是綜合性經(jīng)濟(jì)事業(yè)，所以定名為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以資區(qū)別。”②這段說明具有很強(qiáng)的制度邏輯解讀意義，有著三重意蘊(yùn)：一是與現(xiàn)有體制的區(qū)別，目的是為了更好地利用和借鑒資本主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢;二是利用與借鑒是多方位的，并進(jìn)行了列舉;三是解釋名稱的由來，強(qiáng)調(diào)其功能是綜合性的，不只是單一功能，諸如“保稅區(qū)”“加工出口區(qū)”等，所以稱之為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這是經(jīng)濟(jì)上全方位與資本主義進(jìn)行接觸的制度安排，這種功能定位，是《條例》的主體制度邏輯，一切都是以此來進(jìn)行制度設(shè)計的。《條例》開宗明義確認(rèn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的是“為發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流”③。

（三）《條例》堅持和發(fā)展社會主義的制度邏輯

經(jīng)濟(jì)特區(qū)從一開始就對其社會主義性質(zhì)的基本要求予以確認(rèn)，利用和借鑒資本主義的根本目的是為了更好地堅持和發(fā)展社會主義。歷史和實踐都已經(jīng)證明，與資本主義隔絕并不是堅持和發(fā)展社會主義的好辦法，所以必須要與資本主義進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交流，特別要利用他們的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，為發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)服務(wù)。江澤民在《條例》說明中對這一指導(dǎo)思想進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，說明了在當(dāng)時思想認(rèn)識下，必須將堅持和發(fā)展社會主義的功能定位明確，才能在黨內(nèi)和全社會達(dá)成舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的共識，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的存在與發(fā)展，同時，也充分體現(xiàn)了從制度上保證堅持和發(fā)展社會主義的基本要求。從堅持社會主義的角度來說，江澤民強(qiáng)調(diào)了“三個必須”：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理必須維護(hù)我國主權(quán)。土地屬中華人民共和國所有。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的企業(yè)和個人的活動必須遵守我國法律、法令和有關(guān)規(guī)定。外商在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)投資必須經(jīng)過審查批準(zhǔn)，服從我國政府管理?！雹倏紤]到歐美資本主義列強(qiáng)在舊中國超越主權(quán)行徑的痛苦回憶，“三個必須”說明新中國利用和借鑒資本主義經(jīng)濟(jì)與舊中國對待資本主義的態(tài)度有著本質(zhì)區(qū)別。江澤民又說明了《條例》利用和借鑒資本主義的根本目的是為了發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)：“這是在社會主義制度下，在特定地區(qū)內(nèi)，鼓勵和利用外國投資、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊方式。”②《條例》對舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)也有著明確的指導(dǎo)思想和功能定位，那就是“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”③。

二、對經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展動力的制度規(guī)劃

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度來看，一項經(jīng)濟(jì)制度最為重要的內(nèi)容就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁的動力邏輯。具體來說，就是經(jīng)濟(jì)主體通過制度所體現(xiàn)的邏輯進(jìn)行利益預(yù)測和計算，所以，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的制度安排的《條例》，當(dāng)然要在邏輯上提供一個可以預(yù)測和計算的框架?！稐l例》以優(yōu)惠政策為總體的原則，在制度安排內(nèi)容上最大限度地設(shè)計了利益實現(xiàn)的邏輯框架。

（一）《條例》建構(gòu)了強(qiáng)勁利益生成機(jī)制

經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)動力首先來自利益生成的預(yù)期和計算，這一預(yù)期和計算是基于制度邏輯的。所以，《條例》必須建構(gòu)一套強(qiáng)勁的利益生成機(jī)制，否則，經(jīng)濟(jì)特區(qū)就難以存在和發(fā)展。江澤民在《條例》說明中勾畫了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的利益生成機(jī)制，注意到“外國投資者和港澳臺同胞、華僑投資者的利益，總的目的是更有效地吸收外來資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗”④。《條例》從利益生成機(jī)制上進(jìn)行了三個方面的制度安排。一是稅收優(yōu)惠，無論是在所得稅還是在關(guān)稅上，《條例》都有很詳細(xì)的說明，稅收優(yōu)惠力度很大，“特區(qū)企業(yè)進(jìn)口生產(chǎn)所必需的機(jī)器設(shè)備、零配件、原材料、運(yùn)輸工具和其他生產(chǎn)資料，免征進(jìn)口稅;對必需的生活用品、可以根據(jù)具體情況、分別征稅或者減免進(jìn)口稅”，“特區(qū)企業(yè)所得稅稅率為百分之十五”。⑤這些稅收優(yōu)惠實際上就是利益生成。二是提供資源優(yōu)惠，最大的經(jīng)濟(jì)資源就是土地及能源供應(yīng)?！稐l例》規(guī)定：“客商用地，按實際需要提供，其使用年限、使用費(fèi)數(shù)額和繳納辦法，根據(jù)不同行業(yè)和用途，給予優(yōu)惠?！雹蕖稐l例》對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的土地整理、能源供應(yīng)特別是水電供應(yīng)，都進(jìn)行了具體規(guī)定，這就為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的生產(chǎn)順利進(jìn)行提供了保證。三是規(guī)定了各項服務(wù)的優(yōu)惠政策，降低經(jīng)濟(jì)主體的行政成本，“凡來往特區(qū)的外籍人員、華僑和港澳同胞，出入境均簡化手續(xù)，給予方便”⑦。

（二）《條例》建構(gòu)了投資者的利益保護(hù)

機(jī)制

在當(dāng)時的環(huán)境下，無論是外商還是海外華人華僑對中國制度和政策都缺乏具體了解和明確認(rèn)識，尤其是對政策的穩(wěn)定性與長期性沒有信心，這就降低了外商來經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資的動力。為了提升投資者的信心，強(qiáng)化其投資動力，《條例》從制度邏輯上進(jìn)行了明確的呈現(xiàn)與表達(dá)，從兩個方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

一是法律保護(hù)?！稐l例》總則明確承諾：“依法保護(hù)其資產(chǎn)、應(yīng)得利潤和其他合法權(quán)益。”①《條例》從固定資產(chǎn)、合法利潤和相關(guān)權(quán)益上列舉了有關(guān)利益，這些都是經(jīng)濟(jì)主體的核心利益，有了核心利益的保證，其經(jīng)濟(jì)行為的動力就會固化和強(qiáng)化?！稐l例》還特別說明其具有法律上的優(yōu)先性，也就是《條例》規(guī)定的內(nèi)容，與現(xiàn)行制度政策不同時，以《條例》為準(zhǔn)，“本條例有特別規(guī)定的，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行”②。

二是經(jīng)濟(jì)保護(hù)。僅僅有政策上的保證還是不夠的，因為政策有時也是可以變化的，所以《條例》以商業(yè)保險的形式，對外商的利益提出了一種擔(dān)保機(jī)制，“客商的各項保險，可向特區(qū)內(nèi)設(shè)立的中國人民保險公司或者其他經(jīng)我方批準(zhǔn)設(shè)立的保險公司投?！雹?。商業(yè)保險與法律保證為外商在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的利益提供了雙重保護(hù)，大大固化和強(qiáng)化了外商的投資動力。

（三）《條例》建構(gòu)了利益轉(zhuǎn)移機(jī)制

利益得到保護(hù)之后，還存在一個利益轉(zhuǎn)移問題。這是由國際投資這一特殊的利益生成機(jī)制所確定的，因為只有在投資地的利益存在方式轉(zhuǎn)移成為國際利益存在方式，投資者利益才算真正得到實現(xiàn)。這一問題的關(guān)鍵就是外匯管理。在中國的投資獲利，原則上是以人民幣形式表現(xiàn)的，但國際利益通用表現(xiàn)則是美元形式，所以，這就需要貨幣轉(zhuǎn)換，而貨幣轉(zhuǎn)換又涉及投資所在國的一系列制度和政策問題。只有將投資者的利益轉(zhuǎn)換機(jī)制明確之后，投資者才會在制度邏輯的基礎(chǔ)上來預(yù)期和計算投資的利益實現(xiàn)，從而形成投資的邏輯動力，并將這種邏輯動力轉(zhuǎn)化為投資的行為動力。正因為如此，《條例》建構(gòu)了明確而具體的利益轉(zhuǎn)移機(jī)制。

首先，《條例》對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外匯管理制度進(jìn)行了特別安排。從一般性法律規(guī)定上來說，中國有著系統(tǒng)而全面的外匯管理制度，但從經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外商投資的角度來說，這套外匯管理制度顯然是不夠的。所以，《條例》首先給出了外匯管理特別規(guī)定的信息，給外商投資者一個總的提示：經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外匯管理是在一般原則的基礎(chǔ)上，有著特別的制度安排，遵循經(jīng)濟(jì)特區(qū)的制度邏輯，有著很強(qiáng)的優(yōu)惠性和激勵性。這一原則在江澤民的說明中得到了明確體現(xiàn)，即“外匯管理適當(dāng)放寬”④。適當(dāng)放寬這一原則包涵了很深的制度邏輯原理，“適當(dāng)放寬”在原則上就是比一般性的制度規(guī)定更具有優(yōu)惠性和鼓勵性，為的是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的吸引力。這一制度邏輯在《條例》的具體內(nèi)容上得到了展示：“客商可在特區(qū)內(nèi)設(shè)立的中國銀行或者其他經(jīng)我方批準(zhǔn)設(shè)立的銀行開戶，并辦理有關(guān)外匯事宜。”⑤也就是給予投資商在經(jīng)濟(jì)特區(qū)之中辦理外匯業(yè)務(wù)的特別許可權(quán)，以特別許可的形式區(qū)別于中國大陸一般性外匯管理制度體系。只要具有了銀行的外匯專用賬戶和業(yè)務(wù)處理權(quán)，就有可能在投資獲利的轉(zhuǎn)移上形成可預(yù)期的主動，從而為實現(xiàn)投資獲利的國際轉(zhuǎn)移提供一定的制度保障，也為最終利益實現(xiàn)提供可預(yù)期和計算的邏輯框架。

其次，《條例》對企業(yè)和個人所得的利益轉(zhuǎn)移提供了制度保證。外商投資的生產(chǎn)利益所得必然以兩種方式存在：一是企業(yè)的經(jīng)營所得，也就是企業(yè)的利潤;二是企業(yè)從業(yè)人員的勞動所得，也就是工資、獎金、津貼等。企業(yè)的經(jīng)營利潤除了在中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大投資外，大部分會以外匯的形式回到國際經(jīng)濟(jì)體系之中。而企業(yè)勞動者中有少量的外籍、港澳員工，他們的所得除了少量在中國消費(fèi)支出外，大部分要以外匯的形式轉(zhuǎn)移到其所在國家和地區(qū)。只有這兩部分利益能夠自由轉(zhuǎn)移，外商投資才會形成強(qiáng)勁的投資動力。正是從這一動力的生成與強(qiáng)化出發(fā)，《條例》反復(fù)強(qiáng)調(diào)，企業(yè)合法經(jīng)營所得利潤、企業(yè)雇員的勞動收入，都可以自由進(jìn)行外匯的兌換和轉(zhuǎn)移。江澤民在《條例》說明中解釋得十分具體：“客商的合法利潤和外籍職工的工資收入在繳納各種稅款后，允許通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)的銀行匯出。”①這一指導(dǎo)思想非常清晰地表明了對經(jīng)濟(jì)投資者利益轉(zhuǎn)移的制度保障，正面列舉了兩個方面的收入，在強(qiáng)調(diào)繳納各種稅款之后，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)特區(qū)的銀行即可兌換和轉(zhuǎn)移，而不需要其他層面的審查與管理?！稐l例》的內(nèi)容也反映了這一說明的指導(dǎo)思想和制度要求?！稐l例》第十五條提到上述兩個利益形式的匯出問題，清晰地呈現(xiàn)和表達(dá)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)在這一問題上的制度邏輯：“客商在繳納企業(yè)所得稅后所得的合法利潤，特區(qū)企業(yè)的外籍職工、華僑職工、港澳職工在繳納個人所得稅后的工資和其他正當(dāng)收入，可以按照特區(qū)外匯管理辦法的規(guī)定，通過特區(qū)內(nèi)的中國銀行或者其他銀行匯出。”②這條規(guī)定明確了三個方面的意涵：一是明確了利益主體的界定，包括企業(yè)主、企業(yè)外籍雇員、企業(yè)華人華僑雇員;二是規(guī)定了合法收入是依法繳納了經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)定的所得稅之后的收入;三是明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)外匯管理辦法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)具體辦理的機(jī)構(gòu)。制度邏輯十分清晰，那就是有關(guān)利潤轉(zhuǎn)移都是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的機(jī)制之下來完成的，讓外商投資者不要從國家外匯管理一般原則上來理解和預(yù)期。

再次，《條例》對企業(yè)結(jié)業(yè)之后的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移問題進(jìn)行了特別規(guī)定。企業(yè)由于各種原因結(jié)束運(yùn)營，必然存在出清之后的利益剩余，這些利益表現(xiàn)為處理完各項債務(wù)之后的凈所得，是外商投資者的合法正當(dāng)利益，外商投資者當(dāng)然也要將其轉(zhuǎn)移為國際經(jīng)濟(jì)體系通用的存在方式。這是國際投資的重要動力，如果在這方面的機(jī)制不明確，會影響投資者的意愿，降低投資的動力。正是考慮到這一點(diǎn)，《條例》對此進(jìn)行了明確的規(guī)定：“停業(yè)后，其資產(chǎn)可轉(zhuǎn)讓，資金可匯出?！雹圻@一條規(guī)定非常重要，特別是在當(dāng)時外資進(jìn)入中國很少、沒有先例可循的時代背景下，外商對在經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資的確定性研判不明確，對企業(yè)經(jīng)營的前景預(yù)期也不清晰。這條規(guī)定實際是企業(yè)投資結(jié)束甚至失敗之后利益損害的邏輯約束，即使企業(yè)投資經(jīng)營不良或者失敗，根據(jù)相應(yīng)的清盤結(jié)算之后，剩余部分利益依然可以順利匯出，將經(jīng)營結(jié)束或者失敗之后的損失降到最低程度。這就為外商投資行為的預(yù)期和研判提供了止損的制度邏輯，從而也就增強(qiáng)了其到經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資的動力。

三、對經(jīng)濟(jì)特區(qū)風(fēng)險防控的制度界定

改革開放之初，中國剛剛從封閉和僵化的思想觀念與發(fā)展實踐中擺脫出來。外國資本主義在舊中國的歷史記憶，造就了中國社會包括決策層對外資進(jìn)入中國的謹(jǐn)慎心態(tài)，堅持社會主義基本原則的政治要求，必然要對興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在的風(fēng)險進(jìn)行充分估計。雖然創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著強(qiáng)烈的必要性，存在著發(fā)展社會主義的利益需要，但在這一巨大利益的背后，決策層甚至社會公眾層面，對創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)依然有著強(qiáng)烈風(fēng)險研判，鄧小平認(rèn)為這是一條“血路”④。為什么說是“血路”？那就是在收獲巨大利益的同時，也會有嚴(yán)重的困難和風(fēng)險，“血路”從風(fēng)險意義思考的成分更重一些。因此，《條例》必須將“血路”上的風(fēng)險約束到最低，將可能發(fā)生的損失控制到最小。這正是《條例》所透露出的明顯制度邏輯。江澤民向全國人大常委會的說明中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一些基本原則和前提性規(guī)定，就是這一制度邏輯的具體體現(xiàn)。

（一）政治原則約束

講政治是社會主義的思想優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，在任何具體的制度中必然要體現(xiàn)這一重要的政治原則。在制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)最初始的制度時，政治原則必然體現(xiàn)出來。從正面引導(dǎo)的邏輯上來說，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)是為堅持和發(fā)展社會主義服務(wù)的，這不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個重要的政治問題。從負(fù)面約束的原則來說，最重要的就是不能以經(jīng)濟(jì)利益的獲得，而犧牲社會主義的一些基本原則，導(dǎo)致政治上的損失;必須把經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項制度和社會主義的政治原則聯(lián)系起來，體現(xiàn)在社會主義的總體原則下，靈活處理一些利用和借鑒資本主義的總體要求和原則邊界。正如江澤民在《條例》說明中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)最根本的指導(dǎo)思想就是為社會主義服務(wù)。

創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在著復(fù)雜的意識形態(tài)斗爭，也就是說在經(jīng)濟(jì)上利用和借鑒資本主義時，也有可能在政治上出現(xiàn)被資本主義意識形態(tài)反噬的可能。因此，必須在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項制度上對此進(jìn)行政治上的約束。江澤民強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)政治原則：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的空間定位，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)只是中國社會主義絕對空間下的相對空間，只是具有特殊性，而且具有嚴(yán)格的空間限制。《條例》也體現(xiàn)了這一基本的制度邏輯。二是對創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)過程中的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行政治原則上的約束與限定，除了創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的終極目的是服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化之外，《條例》還在一些具體條文中體現(xiàn)了這一制度邏輯，如在工人的勞動權(quán)益和利益保障方面明確規(guī)定“特區(qū)企業(yè)應(yīng)有必要的勞動保護(hù)措施，保證職工在安全、衛(wèi)生的條件下進(jìn)行工作”①。保護(hù)人民群眾特別是工人階級利益，是社會主義制度的根本特征和原則要求，必須在各種制度安排上體現(xiàn)出來。這是社會主義國家的最重要制度邏輯，《條例》當(dāng)然也必須體現(xiàn)這一制度邏輯。

（二）法律原則約束

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一項大膽的實踐探索行動，要探索就必然存在風(fēng)險。但為了獲取巨大的收益，面臨風(fēng)險也是需要推進(jìn)的，為了將風(fēng)險降到最低限度，將可能出現(xiàn)的負(fù)面影響限制在最小范圍內(nèi)，事先必須從法律的角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的行為約束?！稐l例》從兩個方面明確了創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律約束原則要求。

首先，是中華人民共和國的一般性原則要求。因為經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國社會主義制度下的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，總體上必須遵循中華人民共和國的法律原則。除了對經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)制度做出特殊的安排之外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所有的行為都適用中華人民共和國的各項法律制度。正如江澤民在說明中所強(qiáng)調(diào)的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的企業(yè)和個人必須遵守我國的法律、法令和有關(guān)規(guī)定，這就明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)絕不是法外之地，任何單位和個人都沒有治外法權(quán)?！稐l例》的內(nèi)容也反映和體現(xiàn)了這一制度邏輯，并將這一原則寫入了總則第二條：“特區(qū)內(nèi)的企業(yè)和個人，必須遵守中華人民共和國的法律、法令和有關(guān)規(guī)定?！雹?/p>

其次，是各項具體行為的法律約束。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些具體行為之中，《條例》都體現(xiàn)了法律約束的前提，無論是一般性的法律法規(guī)還是經(jīng)濟(jì)特區(qū)另行制定的特殊法規(guī)，都是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律約束規(guī)范。例如在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的管理問題上，《條例》特別強(qiáng)調(diào)機(jī)制的健全性和完整性，要求設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行集中管理。這是中央在審定和通過《條例》時的指導(dǎo)思想和原則要求：“兩省設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會，在省人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)下，行使政府職權(quán)，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)實行統(tǒng)一管理。經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)雙重海關(guān)，實行內(nèi)緊外松的原則?！雹邸稐l例》則對設(shè)立的廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會的法律賦權(quán)與責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)說明，專門用一章的篇幅進(jìn)行界定。

（三）意識形態(tài)原則約束

如前所述，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是社會主義利用和借鑒資本主義的窗口和平臺，是社會主義國家和資本主義國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交流與合作的橋梁和紐帶。在這一功能下，在經(jīng)濟(jì)交流的同時，一些意識形態(tài)的因素，如思想觀念和生活方式也必然隨之而來。如何在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交流與合作的同時，化解意識形態(tài)領(lǐng)域存在的風(fēng)險，防止資本主義思想觀念和生活方式對中國社會進(jìn)行滲透和腐蝕，這是創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)過程中必須要考慮的問題，必須從制度上進(jìn)行防范和阻止。這種制度邏輯必然要在《條例》中體現(xiàn)出來。江澤民在《條例》說明中明確提出了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的意識形態(tài)斗爭問題，也坦承在這方面缺乏經(jīng)驗。因此必須在制度上有所落實，落實意識形態(tài)約束原則主要從兩個方面體現(xiàn)出來。

首先，是嚴(yán)格的審批原則。為了加強(qiáng)意識形態(tài)風(fēng)險的防控，經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦之初就強(qiáng)調(diào)了審批權(quán)限與程序上的要求，無論是從總體原則上還是具體事項上都進(jìn)行了突出強(qiáng)調(diào)。江澤民在說明中說：“外商在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)投資必須經(jīng)過審查批準(zhǔn)，服從我國政府管理。”①審批管理是落實社會主義制度的重要體現(xiàn)，只有掌握審批權(quán)，管理權(quán)才能夠落到實處，并得到真正實現(xiàn)。如果沒有審批這一制度工具，集中管理就會成為一句空話，在實踐上就會淪為分散主義甚至自由主義。《條例》 明確要求：“客商在特區(qū)投資設(shè)廠，興辦各項經(jīng)濟(jì)事業(yè)，應(yīng)向廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會提出申請，經(jīng)審核、批準(zhǔn)后，發(fā)給注冊證書和土地使用證書。”②從具體事項的審批上，《條例》對幾大重要事項進(jìn)行了前置性的審批規(guī)定，如專有銀行賬戶的開設(shè)、商業(yè)保險的運(yùn)作等。特別是對外商投資企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行內(nèi)銷做出了嚴(yán)格的審批規(guī)定，這就將商品所附著的意識形態(tài)風(fēng)險降到最低。

其次，是嚴(yán)格有效的隔離原則。因為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)辦充滿著不確定性甚至是意識形態(tài)風(fēng)險，所以必須通過制度將這種不確定性和意識形態(tài)風(fēng)險嚴(yán)格控制在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的空間范圍內(nèi)，嚴(yán)防這種不確定性和風(fēng)險外溢。這就要求通過制度確立隔離效果。江澤民在說明中多次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的隔離原則：“要確定經(jīng)濟(jì)特區(qū)與內(nèi)地的分界線，添置必要的隔離設(shè)施，嚴(yán)格管理?！雹壑砸M(jìn)行分割隔離，主要考量還是在意識形態(tài)的風(fēng)險約束上。因為在當(dāng)時的條件下，對資本主義的認(rèn)識有限，在社會主義與資本主義經(jīng)濟(jì)接觸和聯(lián)系的前提下，如何有效防控意識形態(tài)風(fēng)險的形式與方法，中央和地方也沒有足夠的把握，所以只好采取最簡單的方法——物理隔離，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)邊境二線管理的模式。對此，《條例》也有著具體的制度安排，要求在深圳、珠海、汕頭三地分別劃出一定的區(qū)域，進(jìn)行隔離式管理。

《條例》的制度邏輯充分體現(xiàn)了創(chuàng)辦和發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政治智慧和經(jīng)濟(jì)謀略。《條例》是一套在時間上將歷史、現(xiàn)實和未來考量相結(jié)合的制度安排，在空間上將廣東、中國與世界統(tǒng)籌相融通的制度設(shè)計，是一項充滿政治想象和經(jīng)濟(jì)重塑的制度創(chuàng)新?！稐l例》在經(jīng)濟(jì)特區(qū)成長過程中，在“一國兩制”生成邏輯上，在中國特色社會主義制度建設(shè)上，都有著基礎(chǔ)性的重要地位和作用。

（謝迪斌，教授，博士生導(dǎo)師，廣東外語外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長）