基于回歸論知識觀的“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式研究

謝浩 鄭勤華 殷丙山

[摘? ?要] 《中國教育現(xiàn)代化2035》強調(diào)多元協(xié)同共治是教育治理體系現(xiàn)代化的重要模式?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的發(fā)展促進教育的重大變革，同時也推動了教育治理體系的革新。文章結(jié)合回歸論知識觀和公共治理理論，分析了“互聯(lián)網(wǎng)+教育”中知識主體多元化與治理主體多元化之間的天然聯(lián)系、差異與協(xié)調(diào)方式。研究發(fā)現(xiàn)，知識生產(chǎn)主體多元化和知識傳播主體多元化，為教育治理主體多元化提供了天然的基礎(chǔ)，同時也加劇了教育治理對象的進一步復(fù)雜化。針對以上研究發(fā)現(xiàn)，文章提出了構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式的建議：首先需要堅持政府在教育治理中的主導(dǎo)地位，并借由大數(shù)據(jù)保證多元主體的全面在場;其次以知識主體多元化帶來的治理體系扁平化應(yīng)對治理對象的復(fù)雜性;再次通過加強行業(yè)社會組織建設(shè)提升各類主體參與共治的積極性;最后知識主體的多元性為自治能力的提升帶來基礎(chǔ)性的保障。

[關(guān)鍵詞] 互聯(lián)網(wǎng)+教育; 治理理論; 回歸論知識觀; 多元共治模式; 自治

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 謝浩（1977—），男，四川成都人。講師，博士，主要從事終身學(xué)習(xí)、教育治理研究。E-mail：xiehao@bnu.edu.cn。

一、引? ?言

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中，對教育治理體系與教育治理能力的現(xiàn)代化提出了新要求;同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中為教育治理體系改革提出了發(fā)展方向，即：依法治理、政府主導(dǎo)、學(xué)校自治、多元共治四個方向。從治理理論來看，從管理發(fā)展到治理，最為核心的變化就是治理主體的多元化;從“互聯(lián)網(wǎng)+教育”理論來看，互聯(lián)網(wǎng)時代的知識觀發(fā)生了本質(zhì)性的變化，其中知識生產(chǎn)和傳播主體出現(xiàn)了多元化的趨勢。治理理論和“互聯(lián)網(wǎng)+教育”理論都是教育治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性理論，討論這兩個領(lǐng)域中“主體多元化”的聯(lián)系和區(qū)別，將對構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式提供重要的理論依據(jù)。

二、中國治理理論的核心：政府主導(dǎo)下的多元主體

（一）治理理論源于西方，中國學(xué)派日漸成型

治理理論興起于上世紀90年代，詹姆斯·羅西瑙因出版《無政府的治理》被視為治理理論創(chuàng)始人之一，其指出：“治理是一種全新的公共管理機制，與傳統(tǒng)的統(tǒng)治有著重大區(qū)別，治理中從事管理活動的主體未必是政府，治理的實現(xiàn)并非依靠國家的強制力”[1]。格里·斯托克則提出五個論點，嘗試將治理理論系統(tǒng)化，包括：“一是治理的體制和主體來自政府但又不限于政府;二是治理模糊了社會和經(jīng)濟問題的邊界和責(zé)任;三是治理明確肯定在管理社會公共事務(wù)中各機構(gòu)之間存在權(quán)力的依賴;四是治理的實現(xiàn)依賴于由多元主體構(gòu)建的自主網(wǎng)絡(luò);五是治理的權(quán)力源不再只是依靠政府的行政權(quán)力。”[2]有學(xué)者對西方治理理論的誕生評論道：從其“出場的原初語境來看，強調(diào)國家退場是基本一致的訴求”[3]。

20世紀末我國政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域開始引入西方治理理論，俞可平在對西方系列治理理論進行介紹之后，將治理與統(tǒng)治的區(qū)別總結(jié)為兩點：首先二者的本質(zhì)區(qū)別就在于權(quán)威主體的不同，統(tǒng)治意味著政府是唯一的權(quán)威主體，但治理則是復(fù)合型的權(quán)威主體，包括公共機構(gòu)、私營機構(gòu)以及兩者之間的合作;其次權(quán)力運行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，“治理則是一個上下互動的過程”，對公共事務(wù)的管理需要通過多方的合作、協(xié)商、博弈等方能實現(xiàn)[4]。

2013年，十八屆三中全會首次將“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”納入全面深化改革的總目標;2019年，十九屆四中全會通過《決定》，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫怼敝阅軌蛴梢粋€西方概念發(fā)展為中國的基本治國理念，根本還是依賴于治理理論中國學(xué)派的日漸成熟。中國治理理論的核心觀點主要集中在以下兩方面：一是必須堅持治理體系的國家邏輯，多元主體并不意味著“政府失靈”或“國家回退”，治理需要權(quán)威引領(lǐng)，否則各主體依然是一盤散沙，難以發(fā)揮合力，國家則是擔(dān)任這一權(quán)威引領(lǐng)角色的首選，正確發(fā)揮國家在治理體系中的權(quán)威引領(lǐng)作用，是“實現(xiàn)社會公正、提高市場效率、培育社會自治”的基礎(chǔ)性保障[3];二是集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)，即“在治權(quán)構(gòu)成方面，呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系”，“從而實現(xiàn)了治理的主導(dǎo)性與基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性與常規(guī)性、績效合法性與程序正當(dāng)性的有機結(jié)合”，同時“兼具治理彈性和功能機制的復(fù)合性”[5]。中國經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展、政府在面對緊急事件時的高效，用實踐證明了中國治理理論的科學(xué)性和先進性。

（二）政府主導(dǎo)下的多元協(xié)同是公共治理的基本范式

治理理論的研究范疇是由治理主體、治理對象、治理方式和治理過程四個部分組成，四個部分間的基本邏輯是：為應(yīng)對治理對象的復(fù)雜化，需從根本上變革治理主體結(jié)構(gòu)，并由此衍生出治理方式和治理過程的變化。因此，治理理論研究的核心或邏輯起點是關(guān)于治理主體結(jié)構(gòu)的變革，變革的方向則是由“一元”到“多元”，從“集權(quán)”到“分權(quán)”。從學(xué)界的普遍認識來看，多元治理主體更加強調(diào)主體間地位的平等和治理中互動、協(xié)商和博弈的過程;多元共治的格局則是指由“政府、非政府組織、公民等各個子系統(tǒng)之間構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)”[6]，其中：非政府組織包括以企業(yè)為代表的市場性盈利組織，也包括各類非盈利的社會性組織;公民則既包括公民個體，也包括公民自發(fā)形成的群體性組織等。

教育治理屬于公共治理的范疇，教育本身強調(diào)對教育公平的價值追求，教育治理的對象也日益復(fù)雜化，因此，由教育行政管理向教育治理的轉(zhuǎn)型也成了發(fā)展趨勢。基于公共治理理論，教育學(xué)界也對教育治理展開了討論。關(guān)于教育治理主體多元化的內(nèi)涵，褚宏啟提出，教育治理的突出特征是多主體參與，涵蓋“政府部門、各種非政府組織、各種社會團體、私人部門、公民個人”等[7]。孟繁華等提出，教育公共治理需要建立“國家力量、市場力量和公民社會力量相互博弈和均衡的體制，其價值邏輯是重建良好的教育生態(tài)”[8]?；九c公共治理理論中涉及的治理主體范疇保持一致，即政府、市場、社會。具體包括：各級教育行政部門，在“簡政放權(quán)、厘清權(quán)責(zé)、創(chuàng)新監(jiān)管、減少過多干預(yù)”的改革中發(fā)揮其在治理中的主導(dǎo)作用[9];以學(xué)校為代表的公立機構(gòu)，一方面需要除作為利益攸關(guān)方參與到協(xié)同共治中，另一方面也需要作出“從他治到自治，從依附到自主”的變革[10];以民辦學(xué)校、教育服務(wù)供給企業(yè)為代表的私營機構(gòu)，除了在政府監(jiān)管和市場規(guī)律共同作用下發(fā)揮治理主體作用，也需要通過建立行業(yè)組織等方式形成合力，參與到教育公共治理當(dāng)中;社會組織及個體，則是通過利益表達、智力支持等多種方式參與到教育治理中[10]。

第一個層面是教育治理對象由公立部門拓展到私營部門?！斗此冀逃分刑岢?，教育不再局限于“公共產(chǎn)品”范疇，其原因之一是“私營部門越來越多地參與教育” “私營部門參與教育的規(guī)模、范圍已滲透到教育事業(yè)的方方面面”[16]。市場化是滿足需求多樣化的重要路徑，私營部門參與到教育服務(wù)過程中，彌補了公立教育在滿足個性化需求方面存在的不足，包括：民辦學(xué)校、課外輔導(dǎo)機構(gòu)、社會培訓(xùn)機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)教育產(chǎn)業(yè)等，針對不同的群體、不同類型學(xué)習(xí)需求提供教育服務(wù)，市場化進程也逐漸證明完全市場化并非良性發(fā)展之路，同樣需要市場、政府和社會多元協(xié)同，方能實現(xiàn)私營教育服務(wù)機構(gòu)的有效治理。因此，教育治理對象由單一的學(xué)校向私營部門的拓展，是教育治理對象復(fù)雜化的第一個層面。

第二個層面是治理對象由正規(guī)教育拓展到非正規(guī)、非正式教育。《反思教育》報告中對教育進行定義時指出，“教育可以理解為有計劃、有意識、有目的和有組織的學(xué)習(xí)”，既包括“一定程度制度化的正規(guī)教育和非正規(guī)教育”，也包括“雖然有意識和有計劃的、但其制度化程度較低的非正式教育”[16]。如果說正規(guī)教育發(fā)生場所為各級各類學(xué)校，非正規(guī)教育可能更多地發(fā)生在各類培訓(xùn)機構(gòu)，非正式教育則更為復(fù)雜，可能發(fā)生在工作場所、地方社區(qū)或日常生活中。知識主體的多元化，使得知識的傳播越來越多地發(fā)生在非正規(guī)、非正式教育和學(xué)習(xí)過程中，教育治理對象中非正規(guī)和非正式教育的占比將逐步增大，進一步帶來教育治理對象的復(fù)雜化。

第三個層面是教育治理對象由機構(gòu)拓展到個人?！爸R經(jīng)濟2.0”特征之一是：學(xué)習(xí)服務(wù)供給者將由機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人[17];回歸論知識觀中強調(diào)“基于互聯(lián)網(wǎng)，草根人群直接分享知識，使人類的智慧傳播不同于傳統(tǒng)的知識生產(chǎn)和知識傳播過程，具有時效性、豐富性、個性化等新特征”[11]。

回歸論知識觀中強調(diào)的多元知識主體，顯然存在知識主體同時兼具治理主體和治理對象的雙重身份，如學(xué)校、教育產(chǎn)業(yè)、提供教育服務(wù)的非營利性組織或個體等，這種身份重合的現(xiàn)象也是公共治理理論中強調(diào)“自治”的理論基礎(chǔ)。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式

公共治理理論中的多元協(xié)同共治與回歸論知識觀中的知識主體多元化相結(jié)合，為構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式提供了基礎(chǔ)。在討論前需要明確以下邊界：首先本文所提及“互聯(lián)網(wǎng)+教育”是泛指互聯(lián)網(wǎng)時代的教育，無論是當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)教育產(chǎn)業(yè)中推行的MOM模式（線上線下相融合），還是學(xué)校教育領(lǐng)域中利用互聯(lián)網(wǎng)“打破學(xué)校圍墻”的發(fā)展趨勢，很難以線上或者線下來作為教育類型的劃分界限，因此，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的治理并非專門指代對某一種特殊類型教育的治理，而是泛指對互聯(lián)網(wǎng)時代的教育整體治理;其次，本文所構(gòu)建的治理模式，側(cè)重于對治理主體、治理對象的討論，并通過分析其交互關(guān)系對治理方式進行了討論，但并未對技術(shù)層面的治理方法和過程進行系統(tǒng)化論述。

（一）政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同：大數(shù)據(jù)的全樣本性保證決策時的多元主體在場

治理區(qū)別于統(tǒng)治的根本在于分權(quán)，但分權(quán)并不意味著完全的平均主義，中國治理理論已經(jīng)詳細闡述了“只有國家才能承擔(dān)治理體系中的權(quán)威角色，只有在國家的正確引領(lǐng)下才能激發(fā)各主體參與治理的動力，并發(fā)揮其協(xié)同治理的合力”[3]。因此，政府主導(dǎo)是多元協(xié)同治理的基本前提。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心就是要建立政府、市場、社會的協(xié)同機制：市場、社會通過參與式民主、協(xié)商式民主等多種形式，參與到政府的決策中;政府對市場的宏觀調(diào)控、政府對社會的治理創(chuàng)新則是形成三方協(xié)調(diào)互動的重要手段。

治理被認為是實現(xiàn)價值與效率的有效手段，也是治理所追求的基本精神?！耙愿鞣N形式進行分權(quán)， 以實現(xiàn)行政過程中的民主決策和參與執(zhí)行， 以期價值得到維護;以各種治理方式及其組合應(yīng)對治理對象的復(fù)雜、動態(tài)和多樣性質(zhì)， 以期效率的實現(xiàn)?！盵18]多元主體參與決策是對民主價值的追求，但充分協(xié)調(diào)多元主體的利益必然導(dǎo)致效率上的損失，公共管理理論也是在調(diào)和這對矛盾中不斷地發(fā)展和進步。從治理理論產(chǎn)生之初所倡導(dǎo)的“國家回退”，到“元治理”理論重新凸顯國家的地位，再到中國的成功實踐向世人展示國家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向，都體現(xiàn)了治理對于價值和效率之間的最佳平衡點的追尋。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為治理帶來了新的發(fā)展方向。有學(xué)者提出，“在過去的100 年間，政府機構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了韋伯模式—新公共管理模式—數(shù)字治理模式這三種模式的變革”[19];大數(shù)據(jù)與公共治理之間“屬性或特點彼此契合、匹配，成為二者互動合作的內(nèi)在推動力，因此，大數(shù)據(jù)可以‘驅(qū)動這一輪公共治理變革，可推動治理理論的多元、協(xié)同、效能、善治目標”[20]。全樣本性是大數(shù)據(jù)的基本特性之一，所謂大數(shù)據(jù)的全樣本性是相對于抽樣數(shù)據(jù)而言，在傳統(tǒng)的治理過程中，利益攸關(guān)者利益述求表達機制多數(shù)都是通過抽樣調(diào)查的方式來完成，嚴謹?shù)某闃与m然能夠代表普遍性的利益，但由于調(diào)查工具本身的主觀性以及樣本數(shù)量的局限性，并不能將每一個利益攸關(guān)者的述求考慮到?jīng)Q策當(dāng)中。大數(shù)據(jù)從來源上看，涵蓋了經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，從樣本數(shù)量上來看是全樣本的客觀數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)輔助下的決策是綜合來自市場或是社會、來自機構(gòu)或是個體所有利益攸關(guān)者的信息，由此保障了多元治理主體在決策過程中的“虛擬在場”，既體現(xiàn)了治理過程中各主體的公平、協(xié)商、博弈，也降低了各主體“實際在場”的成本。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動完美契合了治理追求價值與效率平衡的精神。

（二）應(yīng)對治理對象的復(fù)雜性：知識主體多元化推動治理體系進一步扁平化

知識主體多元化帶來了教育治理對象的復(fù)雜化，在增加治理難度的同時，也為治理提供了機遇：“利用多元性，確認并重新理解社會分歧;建構(gòu)多元性，以此拓展解決公共問題的路徑”[12]。管理體系的扁平化是應(yīng)對管理對象復(fù)雜化的有效途徑之一，扁平化的組織體系是對傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的改革，是一種更加開放、高效的管理組織體系結(jié)構(gòu)。

知識主體多元化推動了治理體系的扁平化。知識主體多元化意味著公眾獲取知識和信息的能力增強，由此促進公眾政治參與能力、政治對話能力、自我管理能力等全方位的增強，“這一趨勢將推動現(xiàn)代社會科層制管理形式逐漸轉(zhuǎn)向扁平型組織結(jié)構(gòu)”[15]。知識主體的多元化，改變了傳統(tǒng)社會的金字塔型結(jié)構(gòu)，精英與公眾間知識鴻溝的不斷縮小，公眾不斷具備了與精英對話的能力，公眾的政治理解能力、參政議政能力也將不斷增強，這也是最終能夠形成扁平化治理體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)條件之一。

實現(xiàn)組織體系扁平化的另一個基礎(chǔ)條件則是信息通道的快捷和暢通。傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中，管理信息無論是從“塔尖”傳至“塔底”，還是自下而上的信息傳遞，都需要漫長的過程且伴隨著傳遞過程中的信息損耗?；ヂ?lián)網(wǎng)社會中，信息通信技術(shù)高度發(fā)達，社交媒體日新月異，都為治理體系扁平化創(chuàng)造了條件。無論是疫情期間中央召開17萬人共同參加的視頻會議，還是某國元首的“推特治國”，以及互聯(lián)網(wǎng)中的基層輿情登上“熱搜”，引起高層的快速反應(yīng)等，都是典型的治理體系扁平化案例，管理信息精確、高速、高效地傳遞，金字塔壓平為老百姓與高層的直接對話，這種全新的治理體系是應(yīng)對治理對象復(fù)雜性的有效措施。

（三）提升參與共治積極性：行業(yè)社會組織的發(fā)展是關(guān)鍵

在長期的治理實踐中，利益攸關(guān)者參與治理的意愿和能力一直是影響治理效果的重要因素，因此，激勵多元主體參與共治和提升其參政議政能力是治理能力現(xiàn)代化的重點和難點。在圖1中，企業(yè)和個體是各類主體中相對更難參與共治的主體，但它們作為教育服務(wù)的供給者，具體地參與到了一線教育實踐中，對于教育基層實踐、教育行業(yè)發(fā)展、乃至整個社會的學(xué)習(xí)生態(tài)具有直觀的認識和充分的發(fā)言權(quán)。針對企業(yè)可以加大自發(fā)的行業(yè)組織建設(shè)，針對個體則加大各類社會組織建設(shè)，通過“集體”的力量，能激發(fā)其參政議政的積極性，通過建言獻策、與政府對話、協(xié)商等多種方式，參與到教育公共治理中;另外，作為利益攸關(guān)方，機構(gòu)和個體的發(fā)展權(quán)益需要通過各種渠道進行訴求表達，透過行業(yè)組織和社會組織也能規(guī)范訴求表達的方式、增加訴求表達的力度，使多元主體真正參與到“互聯(lián)網(wǎng)+教育”治理服務(wù)結(jié)構(gòu)中[21]。

（四）提升自治能力：知識主體多元化提供基礎(chǔ)性保障

教育治理對象自治能力的不斷提升，不僅僅是教育治理能力現(xiàn)代化的重要表征，同時也是完善治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)條件，進而推動教育治理體系現(xiàn)代化的進程。知識主體多元化帶來的教育治理對象復(fù)雜化，需要對象進一步加強自治而形成良好、自洽運行的復(fù)雜體系;知識主體多元化為機構(gòu)或是個人教育治理對象，在政治理解、參政議政、自我發(fā)展等能力的提升方面提供了知識儲備;互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、知識存儲的網(wǎng)絡(luò)化，逐漸形成了發(fā)達的社會網(wǎng)絡(luò)，機構(gòu)、行業(yè)、個體通過自發(fā)形成的組織網(wǎng)絡(luò)將進一步提升其自治能力。

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，“提升學(xué)校的自主管理能力”是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，就當(dāng)前階段而言，具體可以包括以下措施：一是加強學(xué)校章程建設(shè)，創(chuàng)新章程實施的保障機制;二是推進學(xué)校管理層面的多元參與機制建設(shè)，社會公眾、家長、教師等多元主體應(yīng)參與對學(xué)校事務(wù)的監(jiān)督、評價與問責(zé);在依法治校的基礎(chǔ)上，逐步完善學(xué)校法律顧問制度與法律救濟制度，由此保障學(xué)校依法自主辦學(xué)的權(quán)益等[22]。

隨著人民對個性化教育需求的不斷增加，教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，包括營利性的民辦學(xué)校、社會培訓(xùn)機構(gòu)、校外輔導(dǎo)機構(gòu)、在線學(xué)習(xí)供應(yīng)商等，教育或?qū)W習(xí)服務(wù)市場從一種對公共教育事業(yè)的補充，逐漸壯大為不可忽視的教育力量。作為產(chǎn)業(yè)，其主要調(diào)整機制是市場競爭機制，同時作為專門提供教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)也應(yīng)受到教育行政部門的監(jiān)管。另外，也應(yīng)培育行業(yè)性的社會組織，一方面能提升與政府對話的地位，更好地參與到教育公共治理事務(wù)中;另一方面也通過加強行業(yè)自律，提升自治能力。

對于除機構(gòu)以外提供教育、學(xué)習(xí)服務(wù)的個人，目前來看還屬于治理的“盲點”，無論是教育領(lǐng)域的立法或是教育行政的監(jiān)管都鮮有涉及。當(dāng)然，目前大多數(shù)獨立提供教育、學(xué)習(xí)服務(wù)的個人都依附于互聯(lián)網(wǎng)平臺，均是在具體的平臺規(guī)則的約束下以及遵循某種商業(yè)模式規(guī)律下的個人行為。由于“與生俱來”的互聯(lián)網(wǎng)屬性，自發(fā)形成的社會組織網(wǎng)絡(luò)通過同行間或與平臺之間的協(xié)商與博弈，以此實現(xiàn)自治能力的不斷提升。

五、結(jié)? ?語

關(guān)于教育治理的研究，往往都是對公共治理理論向教育場域的直接遷移，實踐的創(chuàng)新高于理論的創(chuàng)新。通過對知識主體多元化與治理主體多元化這對概念的探析，在兩者互證的同時，實際也顯示出了互聯(lián)網(wǎng)時代教育治理理論的獨特邊界。知識主體多元化必然會影響到國家治理、公共治理以及社會治理的方方面面，但是知識主體是教育治理的專門對象，知識主體多元化將成為教育治理理論創(chuàng)新的突破口，成為教育治理實踐中結(jié)構(gòu)性改革的切入點。

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