制度優(yōu)勢在政府與市場關(guān)系變遷中的作用及其反思

馬 昕

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

政府與市場的關(guān)系是現(xiàn)代國家的核心范疇。作為現(xiàn)代國家制度形態(tài)的中國特色社會(huì)主義制度，面臨的諸多問題都與政府和市場有著密不可分的關(guān)聯(lián)。改革開放四十余年來， “每一次重大改革都是在市場經(jīng)濟(jì)理論取得重大突破以后產(chǎn)生的，而且每一次重大突破的改革取向都是調(diào)整和優(yōu)化政府與市場的關(guān)系”[1]。本文認(rèn)為，政府與市場動(dòng)態(tài)變遷的演進(jìn)圖式體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度發(fā)展的階段性發(fā)展特征與制度優(yōu)勢。因此，對(duì)這一問題的研究，有助于我們?cè)谛聲r(shí)代合理定位二者功能，為全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

一、政府與市場觀念的萌發(fā)

(一)改革開放以前，國家統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一切工作

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家計(jì)劃包攬經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，政府職能與國家功能幾乎重合，資源配置的方式由指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃組成。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府與市場觀念尚未萌發(fā)。(1)思想意識(shí)層面：對(duì)市場的泛意識(shí)形態(tài)化的偏見。新中國成立之初，市場因素在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和建立社會(huì)主義制度方面發(fā)揮了重要作用，但是“隨著1957年‘以階級(jí)斗爭為綱’的提出，‘左傾’錯(cuò)誤持續(xù)延續(xù)，泛意識(shí)形態(tài)化的斗爭也籠罩在政府與市場關(guān)系問題上”[2]。與此同時(shí)，對(duì)蘇聯(lián)模式的盲目推崇以及對(duì)馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于未來社會(huì)不存在商品生產(chǎn)和交換觀點(diǎn)的片面理解，將價(jià)格、價(jià)值、商品等市場因素當(dāng)作資本主義制度的典型特征被排除在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制之外。在這種情況下,市場和政府失去了發(fā)育為獨(dú)立范疇的機(jī)會(huì)與空間。(2)物質(zhì)生產(chǎn)層面：物資匱乏與商品流通體制缺失。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，獨(dú)立法人資格的缺失使經(jīng)濟(jì)交換的主體成為隸屬于政府部門的生產(chǎn)單位，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的私營企業(yè)、合作社、私人和外資銀行與保險(xiǎn)公司等均不復(fù)存在[3]，這種完全排斥市場的資源配置方式嚴(yán)重束縛了當(dāng)時(shí)人們的生產(chǎn)積極性，從而使得社會(huì)總產(chǎn)品特別是滿足人民日常生活所需的米、油、鹽、棉布等生活資料供給不足，出現(xiàn)了憑票供應(yīng)、商品交換與商品流通毫無發(fā)展可能的情況。所以作為商品交換的載體與發(fā)育媒介的市場無法形成，那么以克服市場失靈為主要職責(zé)的政府也就無法從國家中分離出來。但不可否認(rèn)的是，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的艱辛探索和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立建立了一套完整的工業(yè)體系，為改革開放奠定了堅(jiān)實(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)。

(二)改革開放推動(dòng)政府與市場同國家計(jì)劃逐漸分離

隨著十一屆三中全會(huì)的召開，解放思想、實(shí)事求是的思想路線的確立，商品經(jīng)濟(jì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的普遍事實(shí)，市場也開始作為一種不具有社會(huì)形態(tài)屬性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用。與此同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和城市國有企業(yè)改革也為商品交換的發(fā)展、政府同國家的分離、市場同計(jì)劃的分離開辟了道路。(1)“政社分開”作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成果為政府與市場的萌發(fā)提供了推動(dòng)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)業(yè)市場化政策的同步施行，在實(shí)踐層面促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的放開，賦予了農(nóng)民更多的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，提升了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。一批農(nóng)村集市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)，推動(dòng)了以“政社分開”為主線的農(nóng)村政治體制改革——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為獨(dú)立的政權(quán)組織從“集經(jīng)濟(jì)和政治功能于一身”[4]的公社中剝離出來，不再直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配，“市場在資源優(yōu)化配置和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展中具有的比較優(yōu)勢，政府對(duì)微觀主體放權(quán)讓利、不斷凸顯市場在資源配置中的作用隨即成為我國在其他領(lǐng)域推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制變革的邏輯主線”[5]。(2)“政企分開”促使政府與市場成為相互獨(dú)立的概念。黨的十一屆三中全會(huì)指出，“讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司”[6]16，以此為起點(diǎn)，我國開啟了以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為突破口的國有企業(yè)改革。改革開放前期，政企分開與擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)是我國國有企業(yè)改革的必然要求和主要內(nèi)容，增強(qiáng)企業(yè)活力是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。1981年政府工作報(bào)告首次提出“我們對(duì)改革的輪廓有如下一些設(shè)想：逐步實(shí)行政企分工，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)單位”[7]；1984年黨的十二屆三中全會(huì)明確提出 ，“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要”，并且對(duì)以往政企不分的情況作了深刻反思——“過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實(shí)際上成了行政機(jī)構(gòu)的附屬物……這種狀況不改變……不可能有效地促進(jìn)企業(yè)之間的合作、聯(lián)合和競爭，不可能發(fā)展社會(huì)主義統(tǒng)一市場”[6]353；1986年出臺(tái)的“七五”計(jì)劃再次強(qiáng)調(diào)了要使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的社會(huì)主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，并進(jìn)一步指出增強(qiáng)企業(yè)活力、完善市場體系、建立宏觀經(jīng)濟(jì)管理制度這三個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)改革措施是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，缺一不可[8]。

綜上所述，在改革開放初期，雖然現(xiàn)代政府職能尚未從抽象的國家權(quán)力中完全分化出來，但是在以擴(kuò)大國有企業(yè)自主權(quán)為重點(diǎn)，探索多種責(zé)任制和企業(yè)經(jīng)營方式的早期國有企業(yè)改革的歷程中[9]，作為服務(wù)企業(yè)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)管理意義上的政府職能觀念已初具雛形，與此同時(shí)使企業(yè)能夠真正實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧和自主經(jīng)營的改革要求也倒逼著市場體系的形成。

二、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)牽引政府與市場功能定位明確

(一)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能不再集中體現(xiàn)為以指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃為主要內(nèi)容的國家統(tǒng)一計(jì)劃，而是為了確保各類市場主體活力的迸發(fā)、生產(chǎn)要素在市場中的充分涌流、滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需要，實(shí)現(xiàn)了從管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。1992年，黨的十四大強(qiáng)調(diào)指出：“加快政府職能的轉(zhuǎn)變……不在這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制難以建立?！盵6]6611993年，《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，并將政府職能初步界定為統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。黨的十四屆三中全會(huì)第一次對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行了明確界定——“制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”[6]738。1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變作了更為凝練的表述——“將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面來”[10]。2004年，《政府工作報(bào)告》對(duì)政府職能作了進(jìn)一步定位——“在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”[11]。黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”[12]。從黨和國家對(duì)政府職能定位的不斷明確和變化可以看出，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府職能初步實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)管理職能向經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能和社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。

(二)市場在培育交換體系的過程中實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式向經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變

黨的十四大第一次指出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制就是要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，要大力發(fā)展商品、金融、技術(shù)、勞務(wù)、信息和房地產(chǎn)市場，盡快形成全國統(tǒng)一開放的市場體系，這開啟了加快培育市場體系的歷史進(jìn)程[6]661；1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決議》進(jìn)一步提出著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系[13]；2003年，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次把發(fā)展資本市場放在突出位置——“積極推進(jìn)資本市場的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大直接融資”，“建立多層次資本市場體系，完善資本市場結(jié)構(gòu)，豐富資本市場商品”，并進(jìn)一步提出發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場、債券市場、保險(xiǎn)市場、期貨市場[14]。可以看出，黨在政策法規(guī)層面對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與市場體系和市場機(jī)制的實(shí)踐過程是協(xié)調(diào)同步的。在這個(gè)過程中，市場在形式層面實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式向資源配置方式的轉(zhuǎn)變，逐步上升為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的核心功能；市場配置資源的內(nèi)容逐漸囊括商品、價(jià)格、金融、資本、技術(shù)、信息等具體經(jīng)濟(jì)范疇和生產(chǎn)要素，市場作為一種先前與“計(jì)劃”相對(duì)立的模糊概念在市場機(jī)制的構(gòu)建過程中擁有了更為豐富的內(nèi)涵和更為具體的表現(xiàn)形式。市場的作用則在與價(jià)格、財(cái)稅、金融、投資、分配、現(xiàn)代企業(yè)制度等體制改革的交互中充分發(fā)揮出來。

(三)探尋社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府與市場的有機(jī)統(tǒng)一

隨著市場化改革的推進(jìn)，政府與市場的關(guān)系不再圍繞“計(jì)劃調(diào)節(jié)”與“市場調(diào)節(jié)”兩者的主輔地位之辯展開，而是通過發(fā)揮市場的資源配置作用、健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系、轉(zhuǎn)變政府職能尋求寓于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之中的統(tǒng)一。市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中必然遭遇利益與道德之間的矛盾、公平與效率之間的矛盾、各種不同市場主體之間的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化之間的矛盾等，特別是近年來，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，面臨著增長速度放緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)境遇。為了解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中無法避免的矛盾，滿足我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的現(xiàn)實(shí)需要，我國經(jīng)濟(jì)體制的改革必須進(jìn)一步深化，黨的十四屆三中全會(huì)提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[12]778。這意味著在我國經(jīng)濟(jì)步入調(diào)速換擋的新常態(tài)發(fā)展階段，必須實(shí)現(xiàn)政府職能與市場體系的協(xié)同完善和雙向提升：一方面要加快完善現(xiàn)代市場體系，激發(fā)各類市場主體活力，使得一切生產(chǎn)要素的活力競相迸發(fā)，推動(dòng)資源配置最優(yōu)化；另一方面要在完善宏觀調(diào)控體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化以簡政放權(quán)為主線的行政體制改革，在減少政府對(duì)資源配置直接干預(yù)的同時(shí)，促使政府在加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、健全市場規(guī)則方面發(fā)揮更為積極的作用。

三、新時(shí)代重新反思政府與市場的“分”與“合”

(一)政府與市場在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中有著各自的職能定位和功能領(lǐng)域

市場更多地通過價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面發(fā)揮作用；而政府更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面發(fā)揮作用，這必然帶來兩者在規(guī)范意識(shí)、資源分配層面的功能劃分。(1)在規(guī)范意識(shí)層面，由于市場競爭機(jī)制的存在，各類市場主體為了追求利潤最大化必然展開激烈競爭，甚至采取一些違背規(guī)范意識(shí)的不正當(dāng)競爭行為，例如價(jià)格壟斷、虛假廣告、侵犯產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等，這些行為嚴(yán)重?fù)p害市場秩序，破壞市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。面對(duì)市場運(yùn)行過程中所呈現(xiàn)出的各類市場主體規(guī)范意識(shí)缺失的局面，必須依靠政府健全失信懲戒制度與產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，更多地運(yùn)用法律手段，通過制定和完善一系列經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，規(guī)制各類市場主體的行為，營造公平有序的市場競爭環(huán)境。同時(shí)，政府本身也必須堅(jiān)持依法行政，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[15]，這意味著依法全面履行政府職能必須做到“法定職責(zé)必須為”與“法無授權(quán)不可為”的統(tǒng)一[16]，政府既要積極履行市場監(jiān)管職能，同時(shí)也必須按照簡政放權(quán)的要求不斷減少行政審批事項(xiàng)，杜絕憑借政治權(quán)力對(duì)市場形成價(jià)格與市場配置資源進(jìn)行直接干預(yù)的越界行為。(2)在資源分配方面，“市場在資源配置中著眼于追求效率最大化，政府在宏觀調(diào)控時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義”[17]，以實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的市場在分配資源的過程中會(huì)導(dǎo)致國家層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、社會(huì)層面的公共產(chǎn)品供給不足、公民層面的收入差距過大，這就要求政府必須健全以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)的宏觀調(diào)控體系，通過健全分配制度、稅收制度與社會(huì)保障制度，制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略來克服市場機(jī)制的盲目性、自發(fā)性、滯后性所帶來的一切有損于社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

(二)政府與市場同一于以人民為中心的價(jià)值旨向之中

兩者在生產(chǎn)力發(fā)展層面以實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕為目的，在思想解放層面以喚醒人民群眾豐富的精神需要為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了寓于以人民為中心的價(jià)值旨向之中的同一。(1)對(duì)政府與市場關(guān)系的反思反映了中國特色社會(huì)主義制度下人民當(dāng)家作主的獨(dú)立意識(shí)。政府與市場功能的明晰，“內(nèi)在地推動(dòng)了人們不斷接受一個(gè)又一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的新事物和新論斷，內(nèi)在地推動(dòng)了人們對(duì)自由、民主、平等、法治等基本價(jià)值追求”[18]，與此同時(shí)，政府與市場關(guān)系的變化使“人從國家和社會(huì)群體的依附關(guān)系及‘吃大鍋飯’的依賴關(guān)系中解脫出來 ，成為具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體”[19]，推動(dòng)了人民群眾的主體意識(shí)在精神層面的覺醒與主體地位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)。此外，改革開放以來文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中西方文化的交流碰撞，都極大地豐富了人們精神世界，為人的全面發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。(2)政府與市場的規(guī)范化建設(shè)有力地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。在生產(chǎn)力發(fā)展層面，協(xié)調(diào)好政府與市場關(guān)系的目的在于深化經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，不斷調(diào)整我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑以進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。只有正確處理政府與市場的關(guān)系，才能解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與不充分的現(xiàn)狀，才能滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要，才能為最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕這一反映社會(huì)主義本質(zhì)的根本目標(biāo)創(chuàng)造條件。