政府購買文化社會組織公共文化服務的問題與對策

沈海燕

(閩江學院 馬克思主義學院，福州 350108)

習近平總書記在十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國社會主要矛盾的轉變，如何滿足人民日益增長的文化服務需要成為黨和政府的一項重要工作。正因如此，黨的十八屆三中全會提出要推動公共文化服務社會化發(fā)展，積極培育文化社會組織。2017年12月，全國人大通過《中華人民共和國公共文化服務保障法》，進一步提出“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織依法成立公共文化服務領域的社會組織”。文化社會組織是指獨立于政府和企業(yè)之外，以滿足人民群眾文化需求為主旨，依法向社會提供公共文化設施、產品和服務的非營利性社會組織。文化社會組織是提供公共文化服務的重要社會力量，而通過政府購買服務的方式是社會組織向社會提供公共文化服務的重要形式。分析政府購買文化社會組織公共文化服務的問題及對策，有助于發(fā)揮文化社會組織在公共文化服務中的重要作用，推動公共文化服務社會化、專業(yè)化發(fā)展。

一、文化社會組織在公共文化服務中的重要作用

文化社會組織是文化治理體系的“第三部門”，是滿足人民日益增長的精神文化服務需求的重要組織載體。近年來，我國文化社會組織蓬勃興起，積極參與公共文化服務，與政府、市場所承擔的公共文化服務職能相輔相成，成為提供公共文化服務的重要社會力量。

1.文化社會組織種類多樣，能夠滿足多樣化的公眾文化需求

隨著我國人民生活總體水平的提高，公眾消費的重點開始逐步從物質消費轉向文化消費。如何滿足人民日益增長的文化服務需要成為黨和政府亟待解決的重要任務。顯然，單靠政府無法滿足人們日益迫切的多樣化文化服務需求。政府在提供具有普遍性與共性化的公共文化服務方面是高效率的，但在滿足具有差異化與多元化的文化需求方面，通常是低效率與無能為力的。[1]46而文化社會組織類型豐富，分工專業(yè)，能夠滿足多樣化的公眾文化需求。比如上海市的文化社會組織，“協(xié)會型文化團體涉及各個領域，如動漫、娛樂、出版、雕刻、收藏、舞蹈、電影、書畫、古玩、網(wǎng)絡等等”[2]。如此多的領域僅靠政府無法樣樣精通，而各種專業(yè)化的協(xié)會有資深的專家、會員，還具有專業(yè)化的運作經(jīng)驗，因此能夠更好地服務大眾，成為政府的好幫手。

2.文化社會組織的專業(yè)化運作，能夠節(jié)約成本，增強效果

我國政府曾是公共文化服務的唯一提供者，各種類型、各種層次的公共文化服務都由政府負責。在這樣的情況下，尤其當?shù)胤秸M織大型文化活動時，不僅文化職能部門，而且其他相關部門、下級部門都要全部投入，耗費資金人力比較大，效果有時卻達不到預期。隨著人民群眾文化需求日益增長和多樣化，單靠政府無法承擔公共文化服務所需的巨大資金支出，造成資金投入嚴重不足。我國公共文化服務資金主要來自于政府財政，在全國財政比較緊張的情況下，公共文化服務所需要的巨額資金勢必給政府財政帶來極大的壓力。在這種情況之下，就會很大程度上限制文化建設的持續(xù)深入發(fā)展。[3]而政府向社會組織購買文化服務后，社會組織發(fā)揮其在資源發(fā)動、服務提供、活動運營管理等方面的專業(yè)化能力，能夠提高資金使用效率，降低成本，提高群眾滿意度。一方面，社會組織既可以吸引投資和捐款，彌補政府資金不足，也可以通過競標得到項目，資金預算接近最低水平。接受任務后，政府和社會組織簽訂合同，保障各項工作按要求完成。另一方面，由于文化類社會組織從事的日常工作即是文化服務，具有較為豐富的組織和實踐經(jīng)驗，能夠發(fā)揮最大效力，得到民眾滿意。

3.文化社會組織扎根基層，能夠調動更多民間力量參與文化服務

人民群眾的文化需求十分廣泛，文化類別和品位也逐年上升。除政府、企業(yè)、社會組織外，一些民間文化服務從業(yè)者和志愿者也自發(fā)參與到提供文化服務的行列。為了更好更快地滿足群眾的文化需求，應當吸引更多民間文化專業(yè)人士加入到規(guī)章制度更完善、服務更專業(yè)的社會組織中來。特別是在地域特色明顯的農村和少數(shù)民族地區(qū)，文化需求較為獨特，吸引當?shù)匚幕苋?，自發(fā)成立特色社會組織可以彌補政府職能的不足，使公共文化服務日益完善。比如廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)的文化社會組織挖掘民間文化資源，做強做大茅嶺采茶、瑤族山歌、群眾歌詠比賽等地方特色傳統(tǒng)文化。這些專業(yè)人才和社會組織還整理了各種歷史典故、傳說、風俗民情，形成獨具防城“邊、山、?！碧厣奈幕放?。每年舉辦各類文藝活動100多場，極大地豐富了群眾的文化生活。[4]這些表明社會組織貼近基層，熟悉群眾生活，知道群眾的藝術特長，而且動員性強，善于溝通和交流，可以將政府的政策、主張向有文化專長的人士介紹，鼓勵文化高手加入社會組織，因此能夠調動、整合各種社會力量，壯大文化服務隊伍，進而更好地提供文化服務。

4.文化社會組織具有公益性和志愿性，能夠保證正確的文化導向

文化不同于一般的商品，它傳遞著某種價值觀，能夠潛移默化地影響人們的行為，各個國家都十分重視對文化宣傳的主導。公共文化服務一方面反映著公眾對精神文化生活的訴求，另一方面也體現(xiàn)著國家政府對文化價值觀念的培育。因此，實施公共文化服務購買有利于引導社會生產出符合國家政府主流思想導向的文化產品。而社會組織具有公益性、志愿性等特點，能夠更好地從傳承文化內涵方面入手。社會組織還是民眾和政府間交流的通道，能夠在提供服務的同時，考慮政府強調的價值引導作用，使文化產品體現(xiàn)文化導向和政治主張，符合社會主流價值理念。

二、政府購買文化社會組織公共文化服務存在的主要問題

近年來，我國政府在提供公共文化服務中采用了向文化社會組織購買的方式，一些省市積累了豐富的經(jīng)驗。但當前我國政府購買文化社會組織公共服務仍存在法律法規(guī)相對滯后、體制機制障礙、文化社會組織發(fā)育不夠、監(jiān)管不到位等問題，制約文化類社會組織作用的發(fā)揮。

1.法律法規(guī)相對滯后

文化社會組織參與公共文化服務要依法進行。當前關于政府購買社會組織服務的法律文件主要有：2003年頒布的《中華人民共和國政府采購法》、2015年3月對購買行為進行補充的《中華人民共和國政府采購法實施條例》，2017年3月起施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》。這些規(guī)定使政府購買社會組織公共服務工作有章可循。但是，在《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》中，制定的規(guī)則主要是針對貨物、工程采購的，服務采購尤其是購買公共文化服務的規(guī)定較少。而《中華人民共和國公共文化服務保障法》重點是保障全體公民都能享受到公共文化服務，對社會力量參與公共文化服務進行了總體指導，但并不詳細具體。

除上述法律外，2015年的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》是國家層面對政府購買公共文化服務的最高指導，目的是構建起政府向社會力量購買公共文化服務機制。在中央宏觀政策的指導下，各地方政府先后出臺相關政策，如《關于上海市文化廣播影視管理局向社會力量購買服務管理辦法》等，但已經(jīng)制定地方性指導意見和實施細則的政府并不多。“以四川省為例，關于文化類法律文件共計212部，其中91%是地方規(guī)范性文件，其中絕大部分未提及社會組織參與公共文化的具體措施與方法。”[5]從整體來看，相當一部分地方政府購買文化類社會組織服務發(fā)展經(jīng)驗不足，加上人民群眾的文化需求在不斷提高和改變，導致指導性意見沒有出臺或已出臺但沒有緊跟時代步伐，缺乏可操作性，隨意性較大。這導致總體上我國政府購買公共文化服務穩(wěn)定性差，公開競爭尚未成為一般性原則，規(guī)范性低，文化社會組織參與公共文化服務制度保障不全面。

2.體制機制障礙

文化管理體制改革未完全到位，政府購買行為存在信息不夠公開、程序不夠完善等不足。

首先，目前政府購買公共文化服務的承接者仍以體制內的公共事業(yè)單位為主。這些機構隸屬于政府行政部門，與行政單位關系密切，也是過去公共文化服務的主要提供者，因此成為文化管理機構的首選，但這些機構創(chuàng)新能力不足，提供的公共文化服務效率不高。

其次，一些地方政府在購買公共文化服務時，沒有做到信息公開、程序透明，而是在小范圍內發(fā)布信息，甚至直接指定單位。這使那些資質達標、具有專業(yè)能力的文化組織無法進入競爭范圍，有失公平。

最后，有些文化主管機構對社會組織不信任，認為在市場經(jīng)濟大環(huán)境下，社會組織占有公共文化服務資源后會以賺錢為目的，質疑他們的公益精神。還有的文化管理機構懷疑社會組織的專業(yè)性，對于他們開展公共文化服務的效果報觀望態(tài)度?！霸谏鐣{研走訪中聽到不少社會組織反映他們的最大苦惱仍然是政府的不信任甚至懷疑態(tài)度?！盵1]50文化領域相比其他領域確實具有更多的特殊性，因而造成政府管理部門長期以來對社會團體普遍存在偏見，甚至錯誤地認為他們不守規(guī)矩，是站在政府對立面的機構，缺乏嚴格管控，就會對社會有害。這些偏頗的觀念妨礙文化類社會組織發(fā)揮其應有作用，也不利于我國公共文化服務水平的提高。

3.文化社會組織發(fā)育不夠

近些年來，雖然我國文化社會組織已取得了初步發(fā)展，但是仍然處于不成熟狀態(tài)，文化社會組織依然存在規(guī)模偏小、發(fā)展不平衡、管理滯后、專業(yè)性不足等問題。因此，文化社會組織較難開展文化活動，現(xiàn)有的社會組織很多還不能成為政府購買公共文化服務活動的承接者。

首先，我國文化社會組織數(shù)量較少。“從總體占比情況分析不難發(fā)現(xiàn)，全國文化社會組織在全國社會組織中所占的比重是非常小的，雖然是呈現(xiàn)出逐漸增加的態(tài)勢，但是發(fā)展到2014年為止，仍舊沒有超過8%。”[6]目前我國公共文化領域有近萬支文藝團隊，有幾十萬個群眾業(yè)余文藝團隊，還有不計其數(shù)的自發(fā)文藝組織，但真正具有比較正規(guī)的管理制度和內部治理結構、具有獨立承擔民事責任能力、符合依法登記條件的社會組織，為數(shù)還很少。

其次，管理不到位。由于我國政府向社會組織購買公共文化服務時間不長，社會組織參與文化活動較少，因而總體上提供服務和自我管理能力不足。例如，通過對2007年至2012年的上海靜安區(qū)社會組織的評估，在48家獲得規(guī)范性建設評估等級的社會組織中，屬于文化社會組織的僅2家，占總量的4.2%。[7]還有一部分文化社會組織是由政府建立，許多具體工作由政府領導，自主性差。比如文聯(lián)，本身是政府文化職能的延展機構，還有圖書館、博物館等人員是屬于事業(yè)編制，直接受政府領導。

最后，人才缺乏。文化服務專業(yè)性強，需要很多專業(yè)人員，但我國文化社會組織普遍存在人才缺乏的問題，尤其是專業(yè)化的管理人員、文化活動策劃人員、文藝輔導人員更少，這使社會組織的管理及工作水平專業(yè)性不足?，F(xiàn)在文化社會組織的員工很多是聘用一般社工和社會人員，待遇偏低，人才留不住。政府部門對專業(yè)化人才的培訓較少，沒有系統(tǒng)化和常規(guī)化。

4.監(jiān)管不到位

我國社會組織參與公共文化服務已經(jīng)積累起一些成功經(jīng)驗，但仍存在費用超出預算、公眾滿意度低等問題，總體上監(jiān)管不到位。監(jiān)管問題主要表現(xiàn)在：

首先，我國文化社會組織的主管部門既有行政部門，又有文化部門，屬于多頭管理，單位間權限不清。由于體制機制問題，文化社會組織的服務過程及服務結果的監(jiān)管缺失嚴重。

其次，目前政府對文化社會組織的公共文化服務并無詳細的評估反饋機制，因此出現(xiàn)評價指標過于簡單、對于核心指標涉及太少等問題，這易于滋長腐敗行為。另外，評價對象有條件限制等使直接接受服務的公民參與評價很少，這影響了公共文化服務水平的正常判斷。

最后，當前我國政府對于購買文化社會組織的資金預算、項目招標、運作過程等信息資源及時公布的較少。公眾及第三方對這些數(shù)據(jù)不了解，無法展開監(jiān)督。

三、完善政府購買社會組織公共文化服務的對策建議

針對政府購買文化社會組織公共服務實踐中存在的各種問題，為了提高政府購買文化服務的水平與質量，應該努力完善法律法規(guī)，建立健全體制機制，積極培育社會組織，充分利用網(wǎng)絡技術和平臺，進一步提高公共文化服務的水平與質量。

1.進一步完善法律法規(guī)

中央立法部門要將政府購買文化社會組織公共文化服務的一些基本原則、程序及保障措施在相關法律中做出明晰規(guī)定。各地方政府要以現(xiàn)有法律法規(guī)主要是《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《中華人民共和國公共文化服務保障法》等為依據(jù)，不斷完善相關配套制度。

首先，各地方政府要編訂出反映群眾需求的購買目錄。地方政府要做好前期調研工作，認真傾聽群眾的想法，將群眾的文化需要全面梳理，編訂出指導性目錄。群眾的需求隨時代發(fā)展不斷變化，要及時更新、調整購買公共文化服務的內容，新增群眾期盼的文化項目。要通過實踐摸索，逐步建立起能夠及時反映廣大民眾文化需求的表達機制。

其次，地方政府要出臺操作性較強的購買程序細則。文化管理部門了解了群眾文化需求后，需要就文化服務內容、形式、品種和數(shù)量等方面進行明確的部署，根據(jù)服務對象的文化資源、人口密度來提供文化服務的場次、規(guī)模。通過信息公開、公平競爭來選取相應組織機構，之后政府與供應方簽訂合同。

最后，各級地方政府應該成立評估機構，在一年的年中和年末對文化社會組織的服務展開調查、評審，及時肯定成績并指出問題，提出建議并督促改正。年度檢查不合格的文化社會組織來年不準再次提供服務。

2.積極培育文化社會組織

我國文化社會組織總體數(shù)量偏少，管理滯后，需要政府積極培育。

首先，在文化社會組織的登記注冊上，要簡化手續(xù)，降低門檻。我國已經(jīng)登記的文化社會組織遠低于實際數(shù)字，主要原因是登記注冊有資金、場所等條件限制，這使許多規(guī)模相對較小的文化社會組織將身份隱藏起來。因此要培育文化社會組織首先就要簡化手續(xù)，降低準入門檻。各地方政府要成立促進文化發(fā)展的機構，熱心為文化社會組織提供服務，將符合文化社會組織基本職能的團體都納入到政府的統(tǒng)一管理中。

其次，要加強人才引入和培訓。政府部門要加強宣傳和引導，讓更多的文藝特長者、文化志愿者加入文化社會組織。要以社區(qū)文化中心等機構為平臺建立文化社會組織人才培訓基地，邀請文化藝術領域名人、文藝骨干等來做報告，參與指導。要把對文化社會組織成員的培訓定期化、長期化、規(guī)范化，提高成員服務意識和業(yè)務水平。

最后，政策上對文化社會組織傾斜。加快文化管理體制改革，推進政社分開。政府參與指導的目的是讓社會組織盡快獨立，不應過多干預社會組織內部管理。為了讓文化社會組織多一些鍛煉機會，政府購買公共文化服務時應適當向文化社會組織傾斜。

3.建立健全監(jiān)督體制機制

首先，加強對政府購買文化社會組織公共文化服務行為的監(jiān)督。這是公共文化服務的事前監(jiān)督。要通過完善相關的法律、審計、紀檢等監(jiān)督制度來保障購買活動的公平公正，對于違規(guī)違法行為要嚴厲懲處。

其次，加強政府對提供文化服務的文化社會組織的監(jiān)督。這是公共服務的事中、事后監(jiān)督。我國政府部門對社會組織的監(jiān)督存在著多頭管理的現(xiàn)象，要使監(jiān)督切實到位，就要進一步厘清登記管理機關、業(yè)務主管部門等職責，如登記管理機關主要負責年度檢查，業(yè)務主管部門主要進行日常監(jiān)督檢查和年度檢查初審。要使不同監(jiān)督部門分工明確，程序清晰，監(jiān)管到位。

最后，完善社會監(jiān)督。通過網(wǎng)絡平臺、群眾反饋、輿論媒體等多種形式對文化服務展開全程跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。服務結束后，請第三方專業(yè)機構和服務對象共同對服務效果進行滿意度評價，以確定文化社會組織的服務水平和效果，為下次服務提供重要依據(jù)。如果服務嚴重不達標，則將該社會組織剔除出可以提供文化服務的隊伍。

4.利用網(wǎng)絡助力公共文化服務

當前互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展迅速，政府和文化社會組織都應該充分利用網(wǎng)絡平臺，提升公共文化服務水平，借助互聯(lián)網(wǎng)及時公布信息，加強監(jiān)督。

一方面，運用互聯(lián)網(wǎng)技術，可以提升公共文化服務水平。互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷更新，使公共文化服務實現(xiàn)數(shù)字化。現(xiàn)在一些地方政府通過文化社會組織或其他機構已經(jīng)建設了數(shù)字圖書館、數(shù)字美術館、數(shù)字博物館，這樣，公眾不用出家門就可享受到便利高效的文化服務，創(chuàng)新了文化供給模式。文化社會組織還可以利用微信、微博等媒介推送各種文化活動，切實使公共文化服務普及到各個年齡段人群。

另一方面，依托網(wǎng)絡及時公布各種信息，讓全社會來監(jiān)督政府和文化社會組織的各項活動。政府購買信息及時公開，使各文化社會組織有機會參與公平競爭，政府能夠選取到最合適的文化服務承接主體。在提供服務時，文化社會組織將具體運作和財務走向適時公開。了解了具體信息，公眾才能展開有效的監(jiān)督。這樣，公眾對文化社會組織也會更加信任，從而更加支持，使文化服務順利進行。