守住自然生態(tài)安全邊界，底線(xiàn)在哪兒

張蕾

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)多次指出，必須牢固樹(shù)立底線(xiàn)思維，讓良好的生態(tài)環(huán)境造福群眾、普惠民生。嚴(yán)守生態(tài)安全底線(xiàn)，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全體系，成為今后一段時(shí)期我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的核心戰(zhàn)略任務(wù)。

記者：什么是自然生態(tài)安全邊界 如何界定

王夏暉：越來(lái)越多的事實(shí)證明，人與自然是生命共同體，人類(lèi)改造自然的活動(dòng)反過(guò)來(lái)也會(huì)深刻影響到人類(lèi)自身。自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素相融相生、互為依托，某一個(gè)環(huán)節(jié)的損害都會(huì)對(duì)整體功能產(chǎn)生不利影響。如果生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)消除，最終勢(shì)必演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患；反之，筑牢穩(wěn)定可靠的生態(tài)安全基礎(chǔ)也將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

從整體觀(guān)和系統(tǒng)觀(guān)出發(fā)，可以按照三個(gè)維度去把握守住自然生態(tài)安全邊界的深刻內(nèi)涵：一是守住國(guó)土空間格局的生態(tài)安全邊界，就是要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)格保護(hù)各類(lèi)重要生態(tài)空間，促進(jìn)形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息、自我更新的空間；二是守住生態(tài)系統(tǒng)功能安全邊界，按照“山水林田湖草是生命共同體”的理念，用系統(tǒng)論的方法準(zhǔn)確識(shí)別和消除生態(tài)安全隱患，以提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能為核心，著力提高生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)和自我修復(fù)能力，祛滯化淤、固本培元，為人類(lèi)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的生態(tài)產(chǎn)品；三是守住生態(tài)保護(hù)職責(zé)的安全邊界，就是要在履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任上，牢固樹(shù)立防范和化解各類(lèi)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)，以切實(shí)保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全為己任，不越雷池一步。

記者：守住自然生態(tài)安全邊界，面臨哪些挑戰(zhàn)

王夏暉：挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是生態(tài)空間安全邊界受到擠壓。生態(tài)空間包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等，是具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間。隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施大量建設(shè)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大，原本提供水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域受到擠占，對(duì)部分地區(qū)生態(tài)安全構(gòu)成威脅。根據(jù)全國(guó)生態(tài)狀況變化遙感調(diào)查評(píng)估結(jié)果，近十余年來(lái)，全國(guó)灌叢、草地等自然生態(tài)空間明顯減少；“長(zhǎng)江雙腎”鄱陽(yáng)湖、洞庭湖等河湖濕地面積萎縮，部分中小河流斷流長(zhǎng)度增加、周期加長(zhǎng)；海洋自然岸線(xiàn)比例呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)；自然保護(hù)地空間布局仍需完善，一些受威脅的動(dòng)植物物種尚未達(dá)到有效保護(hù)，生物遺傳資源喪失、流失的趨勢(shì)尚未根本遏制。

二是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差、功能偏低。根據(jù)第九次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，目前我國(guó)森林覆蓋率為22.96%，仍遠(yuǎn)低于全球30.70%的平均水平，且喬木純林面積占比過(guò)高，混交林比例偏低，森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性不強(qiáng)。草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，但天然草地資源仍處于下降態(tài)勢(shì)，中度和重度退化面積占1/3以上。根據(jù)水土流失和荒漠化相關(guān)監(jiān)測(cè)結(jié)果，全國(guó)水土流失面積2.74億公頃，荒漠化土地面積2.61億公頃。此外，部分高海拔地區(qū)冰川消融問(wèn)題也十分突出?？傮w來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)部分重要生態(tài)系統(tǒng)功能不強(qiáng)、質(zhì)量不高、穩(wěn)定性弱的問(wèn)題顯著，極易受到人類(lèi)活動(dòng)或氣候變化的不可逆影響。

三是保障生態(tài)安全的基礎(chǔ)能力薄弱。我國(guó)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管仍存在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)缺失較多、監(jiān)管機(jī)制不健全、執(zhí)法能力嚴(yán)重不足的突出短板。其中，生態(tài)保護(hù)和生物安全立法滯后，綜合性法律缺失，專(zhuān)項(xiàng)法、區(qū)域法仍有諸多空白，生態(tài)保護(hù)修復(fù)和監(jiān)督管理缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；圍繞保障生態(tài)安全目標(biāo)的全過(guò)程、多部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管鏈條尚未建立；同時(shí)，各地履行生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職責(zé)所必需的生態(tài)監(jiān)測(cè)和生態(tài)觀(guān)測(cè)能力嚴(yán)重不足，生態(tài)安全信息共享機(jī)制尚未建立，生態(tài)保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍薄弱，履行生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的安全邊界時(shí)常失守。近年來(lái)發(fā)生的祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)未批先建、秦嶺北麓違建別墅、海南違規(guī)填海等多起違法違規(guī)案例說(shuō)明，守住生態(tài)保護(hù)職責(zé)的安全邊界仍任重道遠(yuǎn)。

記者：如何守住自然生態(tài)安全邊界，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全體系

王夏暉：守住自然生態(tài)安全邊界，就是要樹(shù)立底線(xiàn)思維，任何情況下都不突破發(fā)生重大生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的“硬杠杠”，確保重要生態(tài)系統(tǒng)能夠提供人類(lèi)所需的基本生態(tài)服務(wù)功能；在此基礎(chǔ)上，守好自然生態(tài)安全邊界，在有效防范生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮自然生態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、人民美好生活高品質(zhì)締造、社會(huì)治理體系高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的助力推動(dòng)作用。

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，是構(gòu)建生態(tài)安全體系的基礎(chǔ)依托。為此，要優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，守住生態(tài)空間安全邊界。具體舉措是：一要加快編制實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，劃定并嚴(yán)守城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，建立生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，突出主導(dǎo)功能、強(qiáng)化邊界管控、嚴(yán)把準(zhǔn)入門(mén)檻；二要實(shí)行國(guó)土空間用途管制，制定重要生態(tài)空間轉(zhuǎn)用規(guī)則，建立完善生態(tài)空間轉(zhuǎn)換建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的用途調(diào)整監(jiān)管機(jī)制；三要健全生態(tài)空間監(jiān)督管理制度，常態(tài)化開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、自然保護(hù)地等保護(hù)成效評(píng)估考核，嚴(yán)厲查處、堅(jiān)決遏制各類(lèi)破壞自然生態(tài)的違法違規(guī)活動(dòng)；四要加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等空間布局的生態(tài)安全管控，嚴(yán)格防控?zé)o序擠占和破壞生態(tài)空間的行為。既要在思想上遏制住盲目發(fā)展的沖動(dòng)、控制住無(wú)序擴(kuò)張的欲望、樹(shù)立起維護(hù)生態(tài)安全的意識(shí)，也要在行動(dòng)上清晰劃定自然生態(tài)安全的空間邊界。

實(shí)施山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，可以守住生態(tài)功能安全邊界。為此，要加快構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建設(shè)全國(guó)和區(qū)域生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)，恢復(fù)重要生態(tài)空間的連通性；加快實(shí)施全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域歷史遺留礦山、損毀土地治理復(fù)墾，恢復(fù)違法侵占河道濕地、灘涂荒地等生態(tài)空間，加強(qiáng)自然岸線(xiàn)及重點(diǎn)入海河口濕地保護(hù)修復(fù)，消除生態(tài)安全隱患。在此基礎(chǔ)上，逐步提高森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與功能；加強(qiáng)天然林保護(hù)與退化林保育恢復(fù)，改善林相結(jié)構(gòu)；嚴(yán)格天然草原禁牧封育，持續(xù)推進(jìn)“三化”草原治理，實(shí)行以草定畜、草畜平衡；嚴(yán)格管控圍填海和占用自然海岸線(xiàn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，深化濕地面積總量控制制度，保護(hù)河湖水域自然岸線(xiàn)和原始生境；加強(qiáng)北方防沙帶和巖溶石漠化區(qū)的治理，實(shí)施沙化土地封禁保護(hù)；通過(guò)實(shí)施重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)監(jiān)管，可以守住生態(tài)保護(hù)職責(zé)的安全邊界。首先，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)履職盡責(zé)情況監(jiān)督，跟蹤評(píng)估各地區(qū)、部門(mén)履行生態(tài)保護(hù)履職情況，壓實(shí)生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任；加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門(mén)的銜接，落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)破壞問(wèn)題的責(zé)任追究制度。其次，建立生態(tài)破壞問(wèn)題臺(tái)賬清單，督促全面整改；把生態(tài)損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，使之成為保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的重要導(dǎo)向和約束。最后，實(shí)行生態(tài)監(jiān)管綜合執(zhí)法，建立生態(tài)監(jiān)管信息共享機(jī)制，完善生態(tài)破壞問(wèn)題線(xiàn)索移送程序，強(qiáng)化生態(tài)執(zhí)法與相關(guān)執(zhí)法的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；加快各級(jí)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息處理等綜合能力建設(shè)，為實(shí)施及時(shí)有效的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管提供基礎(chǔ)保障。

（摘自11月7日《光明日?qǐng)?bào)》。作者為該報(bào)記者）