加強(qiáng)危險(xiǎn)品運(yùn)輸能力建設(shè)提升航空物流發(fā)展水平

□ 中國民航科學(xué)技術(shù)研究院 趙寧寧 中國民航局 郭 朋/文

航空運(yùn)輸危險(xiǎn)品，是指運(yùn)輸能對人體健康、飛行安全、財(cái)產(chǎn)或者環(huán)境構(gòu)成危害，且在國際民航組織（ICAO）頒布的《危險(xiǎn)物品安全航空運(yùn)輸技術(shù)細(xì)則》危險(xiǎn)品品名表中列明或者根據(jù)該細(xì)則進(jìn)行分類的物質(zhì)或物品。在這上千種不同種類、品名的危險(xiǎn)品中既有危險(xiǎn)性顯而易見的各類化工產(chǎn)品，也有日常生活中公眾容易忽視其危險(xiǎn)性的各類商品、貨物。作為航空運(yùn)輸保障中要求最為嚴(yán)格和精密的細(xì)分業(yè)務(wù)之一，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸是一個國家航空運(yùn)輸業(yè)保障能力和操作水平的直觀體現(xiàn)。

我國民航危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸起步于20 世紀(jì)50 年代，初期主要運(yùn)輸以農(nóng)藥和極少量的放射性同位素為代表的危險(xiǎn)品。60 年代，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸經(jīng)歷了十余年的禁運(yùn)。70 年代中期，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國內(nèi)外流通的增長，我國又逐步恢復(fù)了危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸。此后幾十年間，中國民航一直致力于不斷完善危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理，在確保航空運(yùn)輸持續(xù)安全的前提下，努力提升危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸能力，在增加航空公司業(yè)務(wù)收入的同時(shí)，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理現(xiàn)狀

（一）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)日臻完備

目前，中國民航已在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸領(lǐng)域構(gòu)建了較為完整的法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系，在適應(yīng)我國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸實(shí)際的前提下，充分履行了我國作為國際民航組織締約國的義務(wù)，使得國內(nèi)法規(guī)與國際規(guī)則協(xié)調(diào)一致，較好地滿足了危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸對安全和效率的高要求：

一是遵守現(xiàn)行有效的危險(xiǎn)品運(yùn)輸國際公約和國際標(biāo)準(zhǔn)，主要包括國際民航公約附件-18《危險(xiǎn)物品安全航空運(yùn)輸》《危險(xiǎn)物品安全航空運(yùn)輸技術(shù)細(xì)則》及其補(bǔ)編等；二是遵守我國頒布的與危險(xiǎn)品相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《放射性物質(zhì)安全運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等；三是施行民航局制定的危險(xiǎn)品運(yùn)輸規(guī)章，現(xiàn)行有效的是《民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2016 年第42 號）及《公共航空運(yùn)輸經(jīng)營人危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸許可管理程序》《危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸培訓(xùn)管理辦法》《地面服務(wù)代理人危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸備案管理辦法》等13 個配套文件。

同時(shí)，民航局還制定了11 項(xiàng)與危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸有關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，例如《航空運(yùn)輸鋰電池測試規(guī)范》（MH/T 1052-2013）、《限制數(shù)量危險(xiǎn)品組合包裝及包裝件試驗(yàn)規(guī)范》（MH/T 1057-2014）、《例外數(shù)量危險(xiǎn)品包裝要求及包裝件測試規(guī)范》（MH/T 1062-2015）、《旅客和機(jī)組攜帶危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸規(guī)范》（MH/T 1030-2018）、《鋰電池航空運(yùn)輸規(guī)范》（MH/T 1020-2018）等。

中國民航現(xiàn)行較為完備的法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系，為行業(yè)內(nèi)的運(yùn)行主體開展危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動提供了遵循和指導(dǎo)，也為局方監(jiān)察員具體開展行政監(jiān)管工作提供了依據(jù)和規(guī)范，使行業(yè)管理實(shí)現(xiàn)了體系化、制度化，保證了國內(nèi)、國際危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)陌踩?、高效、順暢?/p>

（二）行政監(jiān)管體系建設(shè)成效顯著

安全是航空運(yùn)輸?shù)牡拙€和根本要求，行業(yè)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸?shù)陌踩⒎€(wěn)定、健康發(fā)展的有力保障，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全更是安全監(jiān)管必須高度關(guān)注和重點(diǎn)管控的領(lǐng)域。多年來，中國民航危險(xiǎn)品運(yùn)輸監(jiān)管朝著正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向不斷發(fā)展，目前已實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察制度與法律制度的有效結(jié)合，建有一套健全的危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理體系。在《民用航空行政檢查工作規(guī)則》(CCAR-13-R1)施行后，按照“職責(zé)法定、依法履職”的原則，從明確職責(zé)、清晰邊界的角度對《危險(xiǎn)品監(jiān)察員手冊》進(jìn)行全面梳理，并結(jié)合監(jiān)管事項(xiàng)庫和新的行政檢查文書的使用，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)《危險(xiǎn)品監(jiān)察員手冊》的指導(dǎo)性和實(shí)用性。為有利于監(jiān)管工作的開展，依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)章體系設(shè)計(jì)建成了危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)品監(jiān)管信息的共享，提高中國民航危險(xiǎn)品監(jiān)管的有效性。為提升行業(yè)執(zhí)法人員能力，每年定期組織開展危險(xiǎn)品監(jiān)察員培訓(xùn)，并結(jié)合危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)淖钚滦蝿?，外聘國際危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸專家進(jìn)行授課，提高中國民航危險(xiǎn)品監(jiān)管水平。

（三）專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)

由于危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸專業(yè)性強(qiáng)、鏈條長，涉及眾多主體，必須要有一支專業(yè)的人才隊(duì)伍，提供決策咨詢和技術(shù)支持，才能科學(xué)有效地加強(qiáng)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理。2011 年，民航局成立了中國民航危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸專家組，吸收了來自航空公司、機(jī)場、民航管理當(dāng)局、科研院所、行業(yè)協(xié)會、鑒定機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多家單位的專家。每屆專家組任期三年，2017 年第三屆中國民航危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸專家組成立。專家組除了參與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作外，還承擔(dān)著中國代表參加國際民航組織危險(xiǎn)品專家組會議會前的技術(shù)準(zhǔn)備工作，包括準(zhǔn)備和討論中國的提案，對會議提案進(jìn)行前期討論等。

（四）危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸生產(chǎn)穩(wěn)步增長

目前中國民航可以實(shí)現(xiàn)1 ～9 類所有危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸操作規(guī)范、安全、高效，未出現(xiàn)造成重大人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失的事故，危險(xiǎn)品運(yùn)輸量、全國機(jī)場危險(xiǎn)品吞吐量及從業(yè)人員數(shù)量均呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢。截至2019 年，國內(nèi)共有26 家航空公司持有危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸許可，占國內(nèi)航空公司總數(shù)的半數(shù)以上。共完成危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸34．9 萬噸，其中鋰電池及含鋰電池的設(shè)備的運(yùn)輸量最大，為31．3 萬噸，占國內(nèi)航空公司危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸總量的89．7%；全國機(jī)場危險(xiǎn)品貨物吞吐量為93．7 萬噸，同比增加12．4 萬噸，同比增長15．25%，其中第9 類鋰電池及含鋰電池的設(shè)備的吞吐量最大，為80．7 萬噸，占危險(xiǎn)品貨物總吞吐量的86．13%。各航空公司及機(jī)場公司危險(xiǎn)品運(yùn)輸從業(yè)人員共計(jì)348769 人，其中航空公司危險(xiǎn)品運(yùn)輸從業(yè)人員200512人，同比增長5．42%；機(jī)場公司危險(xiǎn)品貨物運(yùn)輸從業(yè)人員148257 人，同比增長8．94%。危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸市場整體保持了安全、穩(wěn)定、繁榮的發(fā)展態(tài)勢，有力保障了我國航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈的完整，支持高附加值、高技術(shù)工業(yè)產(chǎn)品快速走向世界，為航空公司增加收益的同時(shí)，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理難度加大

隨著時(shí)間推移，我國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理的形勢發(fā)生了顯著變化，一是危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)量逐年增大，從業(yè)人員數(shù)量迅速增加，航空運(yùn)輸企業(yè)的管理能力和運(yùn)行效率面臨新的考驗(yàn)；二是國內(nèi)外新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，使危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸鏈條上收運(yùn)、包裝、存儲等環(huán)節(jié)的分工越來越細(xì)，由此對危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理的專業(yè)性、科學(xué)性提出了更高的要求；三是隨著民航體制改革和“放管服”不斷深化，簡政放權(quán)、分類管理、事后監(jiān)管等新的監(jiān)管模式成為激發(fā)市場活力、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的必然要求，也給原有的行政監(jiān)管體系帶來新的挑戰(zhàn)。

（二）部分企業(yè)安全管理水平有待提高

從近年來對危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸行政檢查情況看，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸企業(yè)的管理水平差異較大，部分中小航空公司、地面服務(wù)代理人在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸能力建設(shè)上站位不高、重視不夠、投入不足，在自查管理制度執(zhí)行、從業(yè)人員危險(xiǎn)品培訓(xùn)、危險(xiǎn)品信息告知等方面的安全管理問題比較突出，直接影響了航空運(yùn)輸?shù)陌踩\(yùn)行和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代流通體系建設(shè)進(jìn)程。

（三）鋰電池及充電寶不安全事件頻發(fā)

近年來，鋰電池、充電寶等產(chǎn)品在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸中占比較大，隨著此類危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸量的不斷增長，在創(chuàng)造較高運(yùn)輸收益的同時(shí)也帶來較大安全隱患，鋰電池及充電寶航空運(yùn)輸不安全事件頻發(fā)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017 年1 月至今，共發(fā)生59起因旅客攜帶鋰電池或充電寶等引起的航空運(yùn)輸不安全事件，其中5 起直接導(dǎo)致航空器受損或備降。這些不安全事件不僅給航空公司帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，更是嚴(yán)重威脅到航空運(yùn)輸安全。

未來的工作重點(diǎn)和思路

（一）完善危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸法規(guī)體系

以確保行業(yè)持續(xù)安全為首要目標(biāo)，加快推進(jìn)《民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定》的修訂工作，聚焦危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理的關(guān)鍵問題，梳理涉及航空安全的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如危險(xiǎn)品貨物托運(yùn)人及托運(yùn)人代理人的要求、航空公司及地面服務(wù)代理人的危險(xiǎn)品手冊使用、危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及教員的管理等，依托監(jiān)管模式改革和新技術(shù)應(yīng)用，完善和細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理要求，為保障行業(yè)安全奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化企業(yè)自我管理能力

推動危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸相關(guān)單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，鼓勵國內(nèi)航空公司、地面服務(wù)代理人參考《危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理體系建設(shè)指南》《危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控指引》，全面開展危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理體系建設(shè)，完善管理架構(gòu)，從危險(xiǎn)源管理、風(fēng)險(xiǎn)緩解措施落實(shí)、危險(xiǎn)品安全績效評估等方面科學(xué)開展安全管理，提升相關(guān)企業(yè)的危險(xiǎn)品安全管理意識，完善企業(yè)危險(xiǎn)品安全管理架構(gòu)，豐富危險(xiǎn)品安全管理手段。

（三）提升鋰電池等重點(diǎn)品類危險(xiǎn)品的運(yùn)輸保障能力

為從源頭解決鋰電池及充電寶不安全事件頻發(fā)的問題，借鑒其他行業(yè)安全管理經(jīng)驗(yàn)，可探索推行基于生產(chǎn)企業(yè)自愿的鋰電池航空運(yùn)輸安全產(chǎn)品認(rèn)證制度，限制存在安全隱患的鋰電池及充電寶通過旅客攜帶進(jìn)入航空運(yùn)輸環(huán)節(jié)，確保航空運(yùn)輸安全。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)前制造業(yè)現(xiàn)狀和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)化分類操作程序，積極開發(fā)針對鋰電池產(chǎn)品的航空運(yùn)輸防護(hù)技術(shù)，全面提高相關(guān)危險(xiǎn)品行李、貨物的航空運(yùn)輸保障能力和作業(yè)效率。（本文系安全能力建設(shè)項(xiàng)目“X202146903235 中小航空公司和機(jī)場危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸保障能力提升研究及應(yīng)用”主要內(nèi)容）