論地方立法后評估的實踐困境與出路

徐振銘

（湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081）

引言

法治的根本要義在于良法善治，良法是善治的前提和保障，立法后評估就是保障立法質量、提高治理水平的有效機制。立法后評估是指評估主體按照規(guī)定的標準和程序，對已經(jīng)實施的立法的協(xié)調性、科學性、可操作性和有效性等進行分析評價的活動，是了解立法效果和立法水平的重要手段。

在一般的立法觀念指導下，法律、法規(guī)的立法過程在公布之后就已完成。該種情形使得立法機關忽視了對立法實施情況的檢驗，即使某些法律法規(guī)在實際運行中出現(xiàn)了問題，或者客觀情況已經(jīng)發(fā)生改變，也不能即時的進行立改廢。[1]通過立法后評估，可以發(fā)現(xiàn)法律的實施中的不足，從而促進法律法規(guī)的完善。目前我國的立法后評估工作取得了一定的進展，但在程序上也有諸多可完善之處。

一、立法后評估取得顯著成就

（一）多地制定立法后評估辦法

立法后評估作為檢驗立法質量的重要方式，越來越受到地方立法機關的重視。自2007年以來，各地開始制定地方立法后評估的辦法與細則，如蘭州市和廣州市制定了地方性法規(guī)的評估辦法，廣東省、上海市等多地制定了地方政府規(guī)章的后評估辦法。這些省市的地方立法后評估辦法根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》并結合本地區(qū)實際制定，而且有更多的省市正在將后評估辦法納入立法計劃。

（二）評估事項覆蓋范圍廣

由于各地各部門的管理內容不同、立法水平不一，所以對不同的事項進行立法后評估就顯得尤為必要。根據(jù)目前可以檢索到的各地關于立法后評估的公示情況顯示，各地的立法后評估事項包括房屋使用安全管理、農貿市場管理、城市交通、濕地保護、名木古樹保護、飲用水水源保護、醫(yī)療促進、畜牧養(yǎng)殖、檢疫、收費許可等諸多方面，可見，立法后評估作為一種對法律進行綜合測評的方式已經(jīng)廣泛運用在多個領域。

（三）立法后評估數(shù)量多

立法后評估已經(jīng)成為了檢驗立法質量的必備程序，多地廣泛采用后評估的形式對本機關的立法進行評價。據(jù)各地公開的關于立法后評估的規(guī)范性文件顯示，截止2019年，各地地方立法后評估的數(shù)量為53件；而且多地頒布了年度后評估計劃，如鄭州市2010年度政府規(guī)章立法后評估擬評估政府規(guī)章四件。越來越多的城市將制定立法后評估計劃作為年度立法規(guī)劃的一部分，立法后評估將發(fā)揮更大的作用。

二、立法后評估的實踐困境

（一）指導辦法層級低且內容規(guī)定不統(tǒng)一

我國目前的地方立法后評估工作開展的主要依據(jù)為各地制定的地方立法后評估辦法，在一定程度上為立法后評估提供了程序與內容的指引。但是，由于評估辦法的立法層級較低、立法水平有限，不能夠較好的針對評估中的重要事項予以歸納。而在中央立法層面，《立法法》僅有第63條規(guī)定了對法律的評估，《法治政府建設實施綱要（2015年-2020年）》中對地方立法后評估有所提及，其余的還有《規(guī)章制定程序條例》對規(guī)章的立法后評估作出規(guī)定。由此可見，中央層面對立法后評估的規(guī)定較少，且較為模糊，缺少可操作性的規(guī)范。

因缺少中央層面的統(tǒng)一指引，各地的辦法在評估內容上也存在差異，難以保證評估結論的科學性和針對性。如《無錫市古樹名木保護辦法》立法后評估工作方案中將評估內容總結為五方面，分別為法制統(tǒng)一性、制度設計和權利義務配置、技術規(guī)范性、針對性和可操作性和實施效果?！栋^市濕地保護條例》立法后評估的主要內容為實施情況；必要性、適用性、針對性、可操作性、可執(zhí)行性和前瞻性；符合實際、體現(xiàn)地方特色；《條例》的有關規(guī)定是否達到了立法時的預期目標；《條例》是否與法律法規(guī)沖突；《條例》重點條款的執(zhí)行情況。從以上兩個評估辦法明顯可以看出兩者的評估內容不是按照同一個標準設置，在評估質量上也必然存在差異。所以，急需確立統(tǒng)一的評估內容標準。

（二）評估主體不統(tǒng)一

地方立法后評估的評估主體是立法后評估的發(fā)起方，有別于科研機構、律所等受委托主體。根據(jù)立法后評估的傳統(tǒng)理論，立法機關是唯一的評估主體，若由其他機關進行評估則存在干涉立法權之虞。從地方立法的實踐來看，可以將地方立法的評估主體分為地方性法規(guī)的評估主體和地方政府規(guī)章的評估主體。地方性法規(guī)的評估主體一般是各地的人大常委會或者人大工作部門，而地方政府規(guī)章的評估主體較為復雜多樣，存在以下幾種模式：一是政府法制部門和職能部門一起。二是政府法制部門，這是實踐中較為常見的一種模式。三是由起草規(guī)章的職能部門負責后評估。以上三種模式各有利弊，但是由于評估主體是立法后評估的發(fā)起方，主體的確定應當采取更為科學合理的標準和規(guī)則，不能盲目確定。立法后評估主體應當由立法部門承擔還是和執(zhí)法部門一起承擔也存在爭議。

（三）評估對象的篩選的標準不統(tǒng)一

立法后評估的評估對象包括各個領域的立法，涵蓋了社會治理的多個方面。但是，各地對于將何種法律納入后評估計劃沒有一個確切統(tǒng)一的科學依據(jù)，目前多地在后評估辦法中雖設置了法規(guī)規(guī)章的篩選標準，但標準之間差異較大。如《廣州市人大常委會立法后評估辦法》與《上海市規(guī)章立法后評估辦法》中設置的篩選標準即體現(xiàn)了不同的思路。而且，在實踐中大部分立法后評估往往是出現(xiàn)運行不暢的情形下才決定納入評估計劃，而對于其他一些重要的因素如涉及的領域、事項的重要程度等，沒有形成統(tǒng)一、明確的事項選擇標準，具有較大隨意性。

（四）評估結果轉化率不高

立法后評估程序的結晶就是立法后評估結論。立法后評估結論是指立法后評估主體就法規(guī)、規(guī)章通過一系列評估程序后所提出的建議，其應當具有相應的法律效力，從而彰顯立法后評估的實效性，避免成為“走過場”。所以對結論的參考與轉化才是立法后評估的目的所在，但是，“就目前各地的立法后評估工作而言，仍然存在著一些問題，一是重評估過程，輕視或忽視評估成果的實際應用;二是重評估形式，輕評估結果的形成?！盵2]

在筆者所搜集到的各地地方立法后評估相關操作辦法中，大多數(shù)采取了“柔性”規(guī)定。如湖南省《立法后評估辦法》規(guī)定：“立法后評估報告應當提請主任會議研究，由主任會議決定是否向常委會會議報告。立法后評估報告建議對地方性法規(guī)進行修改、廢止的，按照 《湖南省人大常委會年度立法計劃編制規(guī)則》的規(guī)定辦理”。由此可知，目前在我國的地方立法實踐中立法后評估結論并沒有實質性的約束力，僅是法規(guī)立、改、廢的一種參考。如此一來容易造成立法后評估的“形式化”，不能真正起到對法律的立、改、廢的反饋作用。[3]

三、立法后評估的完善路徑

（一）由全國人大常委會制定后評估辦法，規(guī)范評估內容

雖然目前我國已經(jīng)有多個省、市制定了評估辦法，使評估程序有了規(guī)范化的依據(jù)，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)各省、市所制定的地方立法評估辦法不甚完備，其科學性與權威性尚有待加強。所以，應該由全國人大常委會通過立法形式，確立統(tǒng)一的地方立法評估法。首先，地方立法評估制度是一項程序性強的法律制度，是包含定量分析的技術性規(guī)范。雖然各省、市的實際情況各有不同，但在評估主體和程序等方面遵循同樣的標準，各地自行立法無疑是浪費立法資源，且由中央統(tǒng)一立法也可以保證法制統(tǒng)一。

在評估內容方面，應首先在立法中將后評估對象進行界分，繼而分別適用不同的評估內容。一般可以將立法后評估進一步劃分為整體性評估和單一性評估。整體性評估針對法規(guī)整體立法績效展開全面系統(tǒng)評估，單一性評估則重點針對法律法規(guī)具體條款展開評估。整體性評估的評估內容主要包括科學合理性、民主合法性、實施效果性和執(zhí)行有效性，而單一性評估應當更側重于實施效果和執(zhí)行有效性展開。

（二）完善評估主體與參與主體

如上所述，評估主體是立法后評估的主導者。從其他國家的經(jīng)驗來看，評估主體的設置主要分兩種模式：一是分散模式，即由多個主體作為評估主體。例如在德國，聯(lián)邦政府和萊茵蘭-法爾次、圖林根等一些州的評估單位是聯(lián)邦政府和州政府的組成部門。二是集中模式，即設立專門機構統(tǒng)一負責立法效果評估工作。例如1996年，英國政府內閣辦公室成立了由50名工作人員組成的“立法效果評估組”，負責對所有的中央立法項目進行效果評估，并于1998年起全面推行立法效果評估。[4]

根據(jù)我國的實際情況和各地的經(jīng)驗來看，我國適宜采用分散模式下的政府機關自行或委托第三方進行評估的模式。首先，分散模式中主要是人大與政府機關參與，包括了立法者與執(zhí)行者，兩者是對該法規(guī)或規(guī)章最為了解的主體，可以針對法規(guī)或規(guī)章中實際的運行狀況做出應有的判斷；其次，之所以不建議采取集中模式，也是與我國目前機構改革和簡政放權的改革相適應，盡量減少機構設置從而避免使之成為權力尋租與權力不當制約的溫床；再次，在評估中將評估項目的評分等工作委托律所、高校等第三方，可以提升評估工作的專業(yè)性、提高工作質量，增強后評估結論的科學性和公正性。

（三）完善評估對象篩選標準

對于決定地方性法規(guī)和規(guī)章進行評估的先后順序，應當設置明確的篩選標準，這也是立法后評估年度計劃制定的主要依據(jù)。目前綜合各地的篩選標準，可以總結為以下要素：制定時間、客觀情況改變、社會影響大、各界提出意見較多、擬升格為法規(guī)、擬修改、擬廢止但有爭議等情形。

為更完善這一標準，可以適當參考以下因素：一是考察法規(guī)規(guī)章所調整的事項是否與當?shù)氐母母镞M程相適應。改革意味著一定意義上的制度突破與創(chuàng)新，若某地作為改革的試點區(qū)，則應當對相應的法規(guī)或規(guī)章進行評估，使之與改革的方向相一致，為改革提供制度支撐，避免陷入改革成功但卻違反法規(guī)的尷尬境地。二是細化公共利益標準。公共利益是一個宏大的概念，其內涵及邊界也爭論已久，難以達成共識。應當將后評估辦法中的公共利益標準細化為社會利益、民生利益等標準。三是針對存在制度漏洞的法規(guī)規(guī)章進行及時的評估，將這一因素作為優(yōu)先級考慮，不受該年度后評估計劃的限制，從而避免國有資產(chǎn)或公民權益遭受侵害。

（四）使后評估結論得到實質性運用

立法后評估結果應當與啟動法律法規(guī)和規(guī)章的清理程序掛鉤，通過修改或廢止的立法活動體現(xiàn)出來，成為立法活動的延伸，為法律進行科學的修改提供建議。[5]針對立法后評估結果一定程度上被“虛置”的狀況，在地方立法后評估程序完成后，應當按照評估情況將已評估的法律文件進行分級，如無須修改、需要修改、待條件成熟時再進行修改、需要廢止等情形。

同時，鑒于后評估結論涉及所評估的規(guī)章的“生死存亡”，后評估主體理應作出詳盡的理由說明立改廢的依據(jù)，將法律依據(jù)和事實依據(jù)明確列舉出來，如客觀情況發(fā)生變化的情形中，應當進行定量分析，詳細說明情況變化對于社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，以及修改后條文的有效性論證。針對評估建議與立法修改的割裂，最有效的方式是在報告后附加修改建議稿，使得后評估結論能夠較為順暢的反映到立法中來。其次，對于修改建議中未被采納的事項，評估機關也應當向公眾和社會做出說明，做到信息充分公開。

四、結語

立法后評估是一套完整的程序設計，應當作為立法過程中回溯性的一環(huán)進行認識，并通過評估的結論檢驗立法質量、修改不合時宜的立法，使立法漸臻完善。在將來的立法后評估工作中，可以擴大評估參與主體的范圍，不僅包括高校、律所等科研機構，還可以將一線執(zhí)法機關代表、社會公眾代表、利害關系人等納入評估研討的范圍，廣泛收集民意；還可以逐步重視定量分析的方法，在評估辦法中設計一套科學合理的評分標準。在標準的設計中可以借鑒如管理學、經(jīng)濟學等其他學科的知識，細化評估項目，促進地方立法后評估的科學化。