“教育部令第41號(hào)”視角下的高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范研究*

孫 煒 李 紅 郝海旺

1.景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)法學(xué)系，江西 景德鎮(zhèn) 333403；

2.景德鎮(zhèn)學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403

“教育部令第41號(hào)”是原《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》自2005年9月1日實(shí)施以來，時(shí)隔12年的首次修訂，3000多萬名在校大學(xué)生自2017年9月1日起將在新規(guī)的規(guī)范和保障下學(xué)習(xí)、生活?！敖逃苛畹?1號(hào)”要求高校學(xué)生管理更加注重大學(xué)生基本權(quán)益保護(hù)，突出大學(xué)生主體地位，強(qiáng)化高校育人功能，為高校行政訴訟防范提出了新的要求，是指導(dǎo)和規(guī)范高校實(shí)施學(xué)生管理的重要規(guī)章制度。這次修法充分體現(xiàn)了從管理法向控權(quán)法轉(zhuǎn)變的思路，不僅在“維護(hù)普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序”之前，加上了“規(guī)范普通高等學(xué)校學(xué)生管理行為”，強(qiáng)調(diào)行政法的控權(quán)意蘊(yùn)，還將“保障學(xué)生身心健康”修改為“保障學(xué)生合法權(quán)益”，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的權(quán)益，體現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)利平衡的思路，更加突出了高校的育人功能，也是對(duì)高校在法治的軌道上進(jìn)行學(xué)生管理提出了新要求、新標(biāo)準(zhǔn)。

一、“教育部令第41號(hào)”實(shí)施背景下，高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的重要性與必要性

“教育部令第41號(hào)”充實(shí)了大學(xué)生權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)，但是，高校仍然缺乏防范行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，而且各個(gè)高校的大學(xué)生權(quán)益校內(nèi)保障與救濟(jì)途徑呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，缺少系統(tǒng)化的研究，不利于高校行政訴訟防范。司法是權(quán)利救濟(jì)制度中的最后一道防線，既是保護(hù)大學(xué)生受教育權(quán)的最后屏障，也是對(duì)涉及嚴(yán)重影響大學(xué)生合法權(quán)益的高校進(jìn)行監(jiān)督的有效方式。隨著受教育者法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，學(xué)生管理行政訴訟案件日益增多，為此，高校深刻認(rèn)識(shí)依法治校是防范行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的充要條件，認(rèn)真分析高校學(xué)生管理風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)，創(chuàng)新防范措施，建立高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范長效機(jī)制，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，讓每個(gè)學(xué)生管理者都能深入了解和掌握自己需要防范和應(yīng)對(duì)的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，使各項(xiàng)管理活動(dòng)在法治的軌道上規(guī)范有序地進(jìn)行，具有重要性、必要性和緊迫性。

二、高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

高校學(xué)生管理涉及大學(xué)生在校期間方方面面的事務(wù)，且不同的管理事項(xiàng)面臨的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出差異化特點(diǎn)。大學(xué)生作為高校學(xué)生管理事務(wù)的被管理者，在不同的學(xué)生管理事項(xiàng)中獲得權(quán)利保障的需求也不盡相同。因此，按照“教育部令第41號(hào)”的要求，對(duì)我國大學(xué)生以所在高校為被告提起行政訴訟的案件進(jìn)行調(diào)查梳理，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)清單法這一基本方法和流程圖法、事故樹分析法、風(fēng)險(xiǎn)形勢估計(jì)法三種輔助方法，經(jīng)過深入了解高校學(xué)生管理風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，細(xì)致分析高校學(xué)生管理風(fēng)險(xiǎn)特征和辨別高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)類型，系統(tǒng)地、連續(xù)地辨明了高校學(xué)生管理工作存在的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，體系化地識(shí)別了高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

高校學(xué)生管理需要防范的最為直接的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)就是屬于高校行政訴訟受案范圍的學(xué)生管理行為，高校行政訴訟受案范圍實(shí)際上就是法院司法審查范圍邊界與高校辦學(xué)自主權(quán)邊界問題，而高校學(xué)生管理中引起屬于高校行政訴訟受案范圍的學(xué)生管理行為，進(jìn)而引發(fā)行政訴訟的因素則為間接風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文將高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)歸為兩大類：直接風(fēng)險(xiǎn)和間接風(fēng)險(xiǎn)。直接風(fēng)險(xiǎn)與行政訴訟是引起和被引起的關(guān)系，間接風(fēng)險(xiǎn)則通過直接風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)行政訴訟。高校學(xué)生管理行政訴訟直接風(fēng)險(xiǎn)集中在招生錄取、取消學(xué)籍、降格留級(jí)、開除學(xué)籍、退學(xué)、學(xué)業(yè)證書頒發(fā)與撤銷、學(xué)位授予與撤銷、高校敗訴后重新做出行政行為等涉及學(xué)生身份喪失、影響學(xué)生受教育權(quán)的方面。

三、高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)屬于可控風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范目的是確保不會(huì)引發(fā)現(xiàn)實(shí)危害或帶來現(xiàn)實(shí)惡果。找出高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的直接風(fēng)險(xiǎn)和間接風(fēng)險(xiǎn)后，通過厘清二者的邏輯關(guān)系可知，高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范措施的關(guān)鍵就是高校推進(jìn)依法治校、防范高校學(xué)生管理行政訴訟間接風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而防止引發(fā)高校學(xué)生管理行政訴訟直接風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政訴訟。下面按照總分的邏輯結(jié)構(gòu)基于“教育部令第41號(hào)”視角探討高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（一）系統(tǒng)工程方式構(gòu)建高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)

為了更加有效地推進(jìn)高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的防范工作，高校在實(shí)施全面推進(jìn)依法治校的過程中，從防范高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的角度，以注重尊重和保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益為切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，以“教育部令第41號(hào)”為指導(dǎo)，堅(jiān)持以學(xué)生為中心，遵循合法性原則、合理性原則和正當(dāng)程序原則等教育法治基本原則，在知悉高校作為行政訴訟被告受案范圍的基礎(chǔ)上從觀念和行為兩個(gè)方面積極防范行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，以系統(tǒng)工程方式構(gòu)建高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)。具而言之需要做到以下幾點(diǎn)：第一，在規(guī)范管理框架內(nèi)，協(xié)調(diào)學(xué)校學(xué)生管理部門、學(xué)校教務(wù)管理部門、學(xué)生組織等主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各主體在風(fēng)控系統(tǒng)構(gòu)建和運(yùn)行中的建設(shè)性作用；第二，綜合考慮我國高校不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀，從具體校情出發(fā)制定一套適合學(xué)校自身情況的防范措施，始終保持校規(guī)校紀(jì)內(nèi)容和制修實(shí)施程序合法；第三，形成封閉循環(huán)的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)在動(dòng)態(tài)循環(huán)中改進(jìn)防范措施，及時(shí)消除行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提高高校育人意識(shí)與行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

按照現(xiàn)代管理學(xué)的觀點(diǎn)，管理本質(zhì)上是一種服務(wù)。高校管理就是為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，高校全體教職工應(yīng)認(rèn)識(shí)到“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)，管理也是服務(wù)，服務(wù)必須育人”。當(dāng)前，高校有些教職工沒有深刻充分地認(rèn)識(shí)到自己從事的是服務(wù)育人的工作，一些在事業(yè)上沒有追求、得過且過的教職工在這方面表現(xiàn)得尤為突出，當(dāng)出現(xiàn)矛盾和問題時(shí)沒有從育人的角度去思考如何幫助學(xué)生成長。高校需要深刻領(lǐng)會(huì)“教育部令第41號(hào)”，融教育、管理、服務(wù)于一體，通過樹立和強(qiáng)化現(xiàn)代育人理念，努力提高全體教職工的育人意識(shí)與行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，為學(xué)生提供全方位優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)學(xué)生成長成才。

（三）構(gòu)建與運(yùn)行高校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防控的專門部門

總的來看，高校學(xué)生管理行政訴訟敗訴的原因就是兩個(gè)：實(shí)體違法和程序違法。實(shí)體違法主要包括事實(shí)不清，證據(jù)不足，做出決定所依據(jù)的校規(guī)校紀(jì)的內(nèi)容違法。程序違法，主要包括事前沒有告知學(xué)生相關(guān)要求，事中沒有聽取當(dāng)事學(xué)生陳述及申辯，事后沒有告知當(dāng)事學(xué)生申訴等救濟(jì)渠道。但是，高校敗訴的原因無論是實(shí)體違法還是程序違法，都會(huì)讓學(xué)生承受違法帶來的時(shí)間成本、精力成本。基于此，高校完全有必要構(gòu)建與運(yùn)行學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防控的專門部門，通過內(nèi)部調(diào)任和社會(huì)招聘等方式組建由專業(yè)人員組成的學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)防控專門部門，深入研究“教育部令第41號(hào)”及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章并規(guī)范運(yùn)行，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政共同推進(jìn)、專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)督促、各部門全面落實(shí)”的工作格局。

（四）嚴(yán)格規(guī)范制定與實(shí)施校規(guī)校紀(jì)

高校的校規(guī)校紀(jì)是高校根據(jù)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》的授權(quán)，結(jié)合自身教育教學(xué)實(shí)際情況而制定的具有針對(duì)性和可操作性的學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件，屬于高校行使自主管理權(quán)的表現(xiàn)。在行政訴訟中，高校的校規(guī)校紀(jì)并非正式的法律淵源，法院為查明案件事實(shí)及高校對(duì)學(xué)生做出處理的相關(guān)依據(jù)理由，必然會(huì)對(duì)涉及該案的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行附帶性審查。因此，高校自主進(jìn)行學(xué)生管理、制定和實(shí)施作為高校自主管理權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之間的校規(guī)校紀(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)內(nèi)容合法（實(shí)體合法）、制修程序合法和實(shí)施程序合法，保證學(xué)生合法正當(dāng)?shù)氖芙逃臋?quán)利不受侵犯。具而言之：

1.校規(guī)校紀(jì)內(nèi)容合法，就是高校辦學(xué)自主權(quán)與依法治校原則的完美結(jié)合，在制定校規(guī)校紀(jì)時(shí)遵循法律優(yōu)位和法律保留原則，在確保高校辦學(xué)自主權(quán)的最大范圍內(nèi)，校規(guī)校紀(jì)不得與上位法相抵觸，保障學(xué)生的基本權(quán)利。

2.校規(guī)校紀(jì)制修程序合法，就是校規(guī)校紀(jì)制定程序符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定和要求。另外，高校要在章程的統(tǒng)領(lǐng)下形成完整的校規(guī)校紀(jì)體系，防止制修校規(guī)校紀(jì)時(shí)出現(xiàn)校規(guī)校紀(jì)之間相互矛盾、打架的現(xiàn)象。

3.校規(guī)校紀(jì)實(shí)施程序合法，就是校規(guī)校紀(jì)實(shí)施程序符合上位法的規(guī)定和要求。例如，根據(jù)“教育部令第41號(hào)”的規(guī)定，高校對(duì)學(xué)生做出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯。實(shí)踐中，高校做出某些處理決定時(shí)，其所制定實(shí)施的相關(guān)文件及決定在內(nèi)容上通常沒有問題，但往往由于程序上的問題導(dǎo)致被法院撤銷。另外，如果出現(xiàn)校規(guī)校紀(jì)適用上的矛盾，不能排除合理懷疑等情況，應(yīng)按照有利于保護(hù)弱勢群體的原則進(jìn)行處理，即按照維護(hù)學(xué)生權(quán)益的方式進(jìn)行解釋和適用。

（五）完善和創(chuàng)新學(xué)生權(quán)益校內(nèi)保障與救濟(jì)途徑

“教育部令第41號(hào)”將保障學(xué)生合法權(quán)益作為高校學(xué)生管理工作的基本原則和根本目的。“教育部令第41號(hào)”明確規(guī)定了申訴制度，其是對(duì)已經(jīng)做出的處分進(jìn)行救濟(jì)，起到補(bǔ)救作用?！敖逃苛畹?1號(hào)”對(duì)聽證制度卻沒有做出規(guī)定，但是聽證制度在《中華人民共和國行政處罰法》中有明確的規(guī)定，聽證是在處罰做出前進(jìn)行，起到預(yù)防作用，而且國外高校亦建立了聽證制度，效果良好?；诖?，高?？梢詤⒄铡吨腥A人民共和國行政處罰法》建立學(xué)生管理聽證制度與現(xiàn)行的學(xué)生申訴制度構(gòu)成做出學(xué)生處分或其他不利決定前后完整的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)渠道，盡可能地把矛盾化解在內(nèi)部，糾紛平息在訴前，避免高校與學(xué)生卷入不必要的行政訴訟當(dāng)中。另外，根據(jù)“教育部令第41號(hào)”的規(guī)定，對(duì)學(xué)生做出取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)、開除學(xué)籍或者其他涉及學(xué)生重大利益的處理或者處分決定的，應(yīng)當(dāng)提交校長辦公會(huì)或者校長授權(quán)的專門會(huì)議研究決定，并應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行合法性審查。而且，高校還要根據(jù)校長辦公會(huì)或者校長授權(quán)的專門會(huì)議召開情況完善議事規(guī)則，對(duì)于信訪等傳統(tǒng)的學(xué)生權(quán)益保障與救濟(jì)途徑也要不斷完善。

（六）構(gòu)建封閉循環(huán)的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的運(yùn)行機(jī)制

以學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范部門為核心，高校各部門、各院系部有序互動(dòng)，高效協(xié)作，形成合力，綜合施治，構(gòu)建封閉循環(huán)的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范的運(yùn)行機(jī)制。學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范部門定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，發(fā)布預(yù)警信息及改進(jìn)防范措施建議；各部門和各院系部及時(shí)消化吸收，在日常工作中以育人為目的，嚴(yán)格規(guī)范管理，將風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽階段；任何一個(gè)部門和院系部在工作中發(fā)現(xiàn)可能會(huì)引發(fā)行政訴訟的新風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)反饋給所在學(xué)校學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范部門進(jìn)行研判；經(jīng)研判，學(xué)生管理行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范部門一旦認(rèn)定其為新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，則第一時(shí)間發(fā)布新的預(yù)警和改進(jìn)防范措施建議，如此在動(dòng)態(tài)循環(huán)中改進(jìn)防范措施，及時(shí)消除行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語

學(xué)生是現(xiàn)代法治社會(huì)的“邊際公民”，其既是“社會(huì)人”，亦是“學(xué)校人”，但絕不是高校的附屬品。教育是一項(xiàng)具有很強(qiáng)專業(yè)性的活動(dòng)，高校行使學(xué)生管理權(quán)對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理的行為其實(shí)就是對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育，為學(xué)生提供服務(wù)的過程。在新時(shí)代的法治背景下，高校應(yīng)轉(zhuǎn)變以往管理為本的觀念，認(rèn)真研習(xí)“教育部令第41號(hào)”，遵循法治精神，以學(xué)生為本，尊重學(xué)生的合法權(quán)益，實(shí)體正義與程序正義并重，規(guī)范內(nèi)部管理和處理學(xué)生事務(wù)的裁量權(quán)，促進(jìn)學(xué)生管理工作更加規(guī)范有序地進(jìn)行。

注釋：

①新版《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部令第41號(hào)）于2016年12月16日經(jīng)教育部2016年第49次部長辦公會(huì)議修訂通過，自2017年9月1日起施行，本文簡稱為“教育部第41號(hào)令”.