完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制

楊 宗

河南省蘭考縣人民檢察院，河南 開封 475300

在國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革雙重背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重新審視自身監(jiān)督職能，明確參與社會(huì)治理的新定位。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督不僅具有必要性，而且具有現(xiàn)實(shí)操作性，將有利于促進(jìn)行政主體依法行政。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

習(xí)近平總書記指出：行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)此置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)督促其糾正，同時(shí)還要完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。

（一）行政權(quán)力的天然擴(kuò)張性

公民享有廣泛的權(quán)利和自由，但很多要通過行政主體依法行政才能得到保障。若行政主體不作為或者違法行政，權(quán)利和自由將難以實(shí)現(xiàn)或者被侵犯。行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)具有廣泛性、復(fù)雜性及不可預(yù)見性，法律制度不可能對(duì)所有行政主體的執(zhí)法活動(dòng)做出詳細(xì)規(guī)定，且行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)遠(yuǎn)大于司法行為。鑒于行政主體涉及群眾利益最直接最緊密，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約是構(gòu)建法治中國(guó)的重要一環(huán)。

（二）沒有具體操作依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的法律依據(jù)分散在《憲法》《人民檢察院組織法》等條文中，規(guī)定的很宏觀，可操作性不強(qiáng)，國(guó)務(wù)院和最高人民檢察院也未統(tǒng)一部署。檢察機(jī)關(guān)探索過對(duì)行政主體執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，也取得一定成效，但未全面鋪開，主要因?yàn)楝F(xiàn)有規(guī)定僅停留在《憲法》層面，可操作的法律不足。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方面可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)也不多，一定程度上影響行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)范和科學(xué)運(yùn)行。因此，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)可以先行先試，先在部分地區(qū)開展試點(diǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一立法后，再由國(guó)務(wù)院和最高人檢察院出臺(tái)具體規(guī)范。

（三）缺乏統(tǒng)一的思想認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)期以來，行政主體行政權(quán)力的強(qiáng)大運(yùn)行使其難以接受訴訟外部監(jiān)督，其也不愿意接受訴訟外的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。一些行政主體和個(gè)別行政執(zhí)法人員對(duì)行政執(zhí)法檢察工作態(tài)度消極甚至逃避監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)也有“重刑輕行”觀念，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督力度還不夠大，除非訴執(zhí)行監(jiān)督之外，其他領(lǐng)域幾乎未涉及。法律規(guī)定不明確的情況下，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在外部阻力和壓力，生存和發(fā)展還沒有現(xiàn)實(shí)的土壤，需要在理念上轉(zhuǎn)變推進(jìn)。

（四）監(jiān)督效果有待提升

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要局限于對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法行政執(zhí)法行為，缺少對(duì)行政主體的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。而行政相對(duì)人對(duì)行政主體提起訴訟的案件少之又少，且大部分被裁定撤訴或判決敗訴，行政訴訟制度更多的是維護(hù)行政主體的決定，法院行政裁判制約功能不充分。從每年群眾對(duì)行政主體的投訴、信訪以及新聞報(bào)道來看，行政主體執(zhí)法活動(dòng)還存在很多問題。檢察機(jī)關(guān)不論從制度還是專業(yè)能力上，都具有監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)力和能力，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督不能總停留在訴訟內(nèi)，訴訟外也應(yīng)大力嘗試。

二、域外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的考察研究

（一）前蘇聯(lián)機(jī)制的介紹

以前蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國(guó)家檢察制度，是在列寧的法律監(jiān)督思想基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，檢察機(jī)關(guān)的定位是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的廣泛監(jiān)督權(quán)，可以對(duì)行政主體的決定和行為實(shí)行監(jiān)督，對(duì)違法的決定和行為可以直接向行政主體或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出抗議或者建議，要求其糾正，還可以以獨(dú)立身份參加行政訴訟并對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。

（二）英美法系機(jī)制的考察

英國(guó)的檢察制度，檢察機(jī)關(guān)可以參與行政訴訟的范圍很大：凡是涉及到社會(huì)公共利益的行政案件，必須要有檢察機(jī)關(guān)參加才能啟動(dòng)訴訟程序，以此防止行政主體的行政行為損害社會(huì)公共利益。英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中權(quán)力廣泛，不僅有權(quán)提起訴訟，還可授權(quán)公民以檢察機(jī)關(guān)名義提起訴訟。美國(guó)的檢察制度，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可參與任何涉及國(guó)家利益的行政案件。

（三）大陸法系機(jī)制的研究

法國(guó)的檢察制度明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以參與所有行政訴訟案件，在法院對(duì)行政案件作出裁判結(jié)果以前，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)先行審查。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟案件的實(shí)體問題和程序問題全面審查，提出意見建議，且檢察機(jī)關(guān)的意見，法院法官要給予充分尊重。德國(guó)的檢察制度賦予檢察官足夠權(quán)力，參與行政訴訟范圍幾乎不受限制。

三、我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建路徑

（一）高度重視理論研究

我國(guó)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督一直是對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督過程的延伸，案件線索也是在對(duì)法院生效行政裁判監(jiān)督中來，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督理論主要側(cè)重于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體在訴訟中的理論研究。本文的探索關(guān)注點(diǎn)在于如何完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，重視對(duì)行政權(quán)力的檢察監(jiān)督問題，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法直接進(jìn)行檢察監(jiān)督的理論研究。另一現(xiàn)實(shí)是，行政執(zhí)法檢察的理論研究成果少，研究積極性也沒有得到激發(fā)和重視，只有檢察系統(tǒng)才有這樣的研究意識(shí)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督理論問題還未引起普遍關(guān)注。

（二）及時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督不僅包括對(duì)已進(jìn)入訴訟程序的行政行為的監(jiān)督，還應(yīng)包括對(duì)尚未進(jìn)入訴訟程序的行政行為的監(jiān)督。無論是對(duì)具體行政違法行為還是抽象行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)充分發(fā)揮作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用?！缎姓V訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與并監(jiān)督整個(gè)訴訟過程，但并沒有對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容，因此需要從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)。要從僅僅注重對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的監(jiān)督，轉(zhuǎn)向既注重對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的監(jiān)督，又注重對(duì)行政主體行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。行政主體的執(zhí)法理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不相適應(yīng)，與人民群眾進(jìn)入新時(shí)代的新需求還有不小差距，行政執(zhí)法過程中侵害群眾合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)直接參與對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，從制度設(shè)計(jì)上有現(xiàn)實(shí)操作性。

（三）提升行政訴訟監(jiān)督效果

在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要依靠在行政訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件線索。提高行政訴訟監(jiān)督效果是督促行政主體糾正行政違法行為的重要手段。具體來說：一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有對(duì)行政裁判結(jié)果的知情權(quán)。法院受理行政訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)，有重大社會(huì)影響的案件可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參加聽證，作出裁判后將相關(guān)法律文書送達(dá)檢察機(jī)關(guān)；二是科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，提升對(duì)行政起訴的監(jiān)督能力。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，為加強(qiáng)對(duì)行政主體執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，有必要設(shè)立專門的行政檢察部門，配備行政檢察專業(yè)人才。

（四）完善訴訟外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的形式和種類

通過在行政訴訟外行使法律監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)行政主體依法行使行政權(quán)，主要包括向行政主體發(fā)出糾正違法通知書、提出檢察建議等。針對(duì)不同的行政執(zhí)法違法行為，可以采取不同的監(jiān)督方式，對(duì)輕微違法行為，可以口頭提醒；對(duì)其不作為或者嚴(yán)重違法行使職權(quán)，將嚴(yán)重影響國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，發(fā)出糾正違法通知書或者提出檢察建議；發(fā)現(xiàn)行政主體相關(guān)執(zhí)法人員存在貪污受賄、徇私枉法等犯罪行為的，及時(shí)將案件線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。