通關一體化下加工貿(mào)易保稅制度實施困境及改革建議

劉俊

摘 要：加工貿(mào)易作為我國對外開放的重要決策部署，在我國經(jīng)濟發(fā)展中起到了積極的意義，而保稅制度政策也推動了加工貿(mào)易模式的優(yōu)化和調整。在全國海關一體化背景下，通關程序、風控及征稅管理都出現(xiàn)較大變化，而加工貿(mào)易模式也迫切需要創(chuàng)新和升級，需要對原有保稅制度進行改革，以適應企業(yè)發(fā)展及制造業(yè)價值鏈提升的需求。通過對我國加工貿(mào)易及保稅制度發(fā)展現(xiàn)狀的分析，總結了保稅制度中存在的問題，并提出對保稅制度改革的建議。

關鍵詞：通關一體化;保稅制度;改革;加工貿(mào)易模式

為適應我國外貿(mào)出口的形勢發(fā)展需要，我國海關深入開展了通關一體化改革，對通關流程及相關制度進行不斷調整和優(yōu)化，提高了加工貿(mào)易企業(yè)通關的便利性，但也對企業(yè)信用評估、稅務征管風控等提出新的要求，同時也促使加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結構調整和創(chuàng)新發(fā)展，在給加工貿(mào)易制度帶來較大影響的同時，也為其制度改革提供了積極的參考借鑒意義。

一、加工貿(mào)易及保稅制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）加工貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀

在經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢下，我國利用加工貿(mào)易作為對外開放的重要戰(zhàn)略之一，參與全球產(chǎn)業(yè)鏈分工，彌補了我國制造業(yè)在技術、研發(fā)、管理等多方面的不足，有力推動了中國的工業(yè)化進程，縮短了我國同歐美發(fā)達國家之間的距離。自2015年起，加工貿(mào)易占我國出口比重呈逐年下降態(tài)勢，受國內(nèi)外局勢的影響，2015-2016年，加工貿(mào)易方式出口額從49553億元降至47237億元，出口增速連續(xù)下滑。2017-2018年，加工貿(mào)易出口有所回升，于2018年達到52676億元，出口增幅2.52%，出口所占比重達32.08%。2019年受中美貿(mào)易爭端等國際因素影響，加工貿(mào)易出口額跌幅達到17.57%，全年出口額僅為43420億元，出口占比下滑6.88%，達到25.20%，但加工貿(mào)易在我國制造業(yè)發(fā)展中仍起到重要作用，承擔著產(chǎn)業(yè)集聚、實現(xiàn)制造業(yè)價值鏈提升的重任。

（二）加工貿(mào)易保稅制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國保稅監(jiān)管政策也在不斷地優(yōu)化和調整，陸續(xù)批準設立了出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)等多種類型的特殊監(jiān)管區(qū)。其中，保稅業(yè)務主要分為特殊和非特殊兩種監(jiān)管區(qū)域類型，而加工貿(mào)易雖可在兩個監(jiān)管區(qū)域類型中進行，但享受政策存在一定差異。由表1對比分析可知，在加工貿(mào)易模式發(fā)展過程中，特殊監(jiān)管區(qū)域有著顯著的優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)企業(yè)既能享受國內(nèi)政策優(yōu)惠資源，也能利用國外的資源，其利潤率相對較高。為實現(xiàn)中國制造業(yè)價值鏈的轉型升級，壓縮加工貿(mào)易也成為我國產(chǎn)業(yè)結構調整、提升價值鏈的重要途徑。針對于此，我國政府陸續(xù)出臺相關政策方針，對特殊監(jiān)管區(qū)域進行不斷的整合和優(yōu)化，實現(xiàn)加工貿(mào)易保稅業(yè)務的多元化發(fā)展，促進制度創(chuàng)新進而產(chǎn)業(yè)轉型，加快通關監(jiān)管業(yè)務的統(tǒng)一和創(chuàng)新。

（三）全國通關一體化對加工貿(mào)易保稅制度的影響

1.申報更加便利。自通關一體化改革開始以來，我國關境內(nèi)各區(qū)域海關逐漸融為一個整體，使企業(yè)申報不再被限制在某個指定關區(qū)，這不但提高了企業(yè)在申報、納稅等通關環(huán)節(jié)的自由度，簡化了需要辦理的手續(xù)數(shù)量，縮減了企業(yè)辦事環(huán)節(jié)流程，節(jié)省了企業(yè)的交易成本，還減少了海關的工作量。2017年，海關總署廢除了有關異地加工需設立貿(mào)易手冊的法規(guī)，優(yōu)化了加工貿(mào)易管理模式，企業(yè)在異地進行加工時無需再次設立手冊，幫助企業(yè)實現(xiàn)了減負增效。截止到2019年底，進口通關時間由2017年的97.39小時壓縮到63小時，出口由12.29小時壓縮到8.1小時。同時，推行進出口提前申報模式，并建立進口提前申報容錯機制，實行當日申報報關單“日清”和“審單放行”限時辦結機制等，使得整體通關時間顯著壓縮，申報更加便利化。

2.統(tǒng)一執(zhí)行標準。海關執(zhí)法更統(tǒng)一，在兩個中心的處置下，全國通關政策和規(guī)定在執(zhí)行標準上更加一致。在通關一體化改革之前，我國關境內(nèi)各個區(qū)域海關之間相對獨立，在商品生產(chǎn)及相關信息收集方面存在一定的差異，這在一定程度上造成商品歸類的混亂。改革以后，在上海、黃埔和青島設立三個全國覆蓋的風控中心，分別對空運、陸運和海運貨物進行針對性的安全準入風險防控;設立京津、上海和廣州三個全國覆蓋的稅管中心，對全國所有口岸進口商品涉稅申報要素的準確性進行統(tǒng)一驗證和處置。各個海關的執(zhí)法標準更為統(tǒng)一，任何一個海關在處理企業(yè)通關申報業(yè)務時均采用標準一致的程序，避免企業(yè)因通關執(zhí)行標準不一而產(chǎn)生的問題。相對而言，我國保稅制度在執(zhí)法標準統(tǒng)一性方面有所欠缺，不同關區(qū)的審核執(zhí)行標準存在一定差異。當企業(yè)開展加工貿(mào)易或貨物需在不同保稅區(qū)之間流轉時，常會遇到保稅區(qū)執(zhí)行標準不一的情況，因此，加工貿(mào)易一體化改革應充分借鑒全國通關一體化改革的經(jīng)驗，統(tǒng)一執(zhí)行標準，以促進保稅制度的進一步完善。

3.通關程序簡化。經(jīng)過對稅收征管制度的改革，原有的逐票核查機制被取消，通關程序被極大地簡化，而核查環(huán)節(jié)也被分布在通關流程匯總，且能由企業(yè)自行處理多個通關環(huán)節(jié)，這降低了通關的成本。一體化通關流程得以繼續(xù)簡化，實施“兩步申報”通關模式改革，國際貿(mào)易“單一窗口”對主要業(yè)務應用率達100%。截止到2019年底，“單一窗口”單日申報量已超過126萬票，主要申報應用率提升至82%。截止到2019年，原有出口環(huán)節(jié)所需的監(jiān)管證件，由原來的86種減少至43中，其中40種已實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)核查、自動比對。在國家政策的鼓勵下，加工貿(mào)易企業(yè)出口轉內(nèi)銷業(yè)務規(guī)模日益提升，但內(nèi)銷手續(xù)及流程仍有待進一步簡化。B類及以上加工貿(mào)易企業(yè)雖適用內(nèi)銷集中納稅規(guī)定，不但需要事前提交貨物內(nèi)銷情況說明，還要根據(jù)實際情況繳納相應的保證金，這在一定程度上削弱了企業(yè)內(nèi)銷的熱情。所以，加工貿(mào)易一體化改革應借鑒通關一體化改革的經(jīng)驗，簡化內(nèi)銷征稅、出區(qū)報關等環(huán)節(jié)程序，縮減備案申報手續(xù)文件的數(shù)量。

二、全國通關一體化背景下加工貿(mào)易保稅制度存在的問題

（一）無法適應加工貿(mào)易轉型升級的需求

2018年，中國制造業(yè)增加值已占到全球總額的30%，但從利潤率來講，中國占比卻僅有2.59%，不足制造業(yè)增加值的10%。加工貿(mào)易承載著參與全球價值鏈和推動高新技術產(chǎn)品出口的重任，但是，我國加工貿(mào)易仍位于價值鏈的較低位置，產(chǎn)品增值空間有限。在對保稅制度的政策及功能進行不斷調整的形勢下，就必須調整現(xiàn)有保稅制度，將原保稅范圍進一步擴大，使之能夠將覆蓋加工貿(mào)易涉及到的所有環(huán)節(jié)。目前，在我國貨物出口總額結構中，機電產(chǎn)品出口占比近60%，占加工貿(mào)易貿(mào)易出口總額的80%左右，但也存在增長乏力的問題。2015-2019年，機電產(chǎn)品出口占比逐漸上升，由57.64%增長到58.70%，創(chuàng)歷史新高，但2019年隨后降至58.39%，回落到2017年的低位，而同期加工貿(mào)易出口同樣陷入緩慢增長態(tài)勢，這同加工貿(mào)易的工單核銷在適應大型電子加工貿(mào)易企業(yè)耗用的變更存在一定問題。企業(yè)向海關申報工單數(shù)據(jù)后，海關端的工單核算系統(tǒng)所采用的邏輯和具體實現(xiàn)算法，同企業(yè)存在一定的差異性，而傳統(tǒng)的項號級核銷轉為料號級核銷也使得海關的監(jiān)管越發(fā)嚴格，這使得大型電子企業(yè)的料號管控工作量大大增加，提高了企業(yè)違規(guī)被查的風險。

（二）監(jiān)管政策創(chuàng)新的相對滯后

近些年來，海關監(jiān)管創(chuàng)新已取得積極成效，逐漸實現(xiàn)由“大進大出”向“優(yōu)進優(yōu)出”監(jiān)管服務體系模式的升級切換。在這一轉型過程中，加工貿(mào)易新業(yè)態(tài)和新需求的快速興起和監(jiān)管政策創(chuàng)新的相對滯后仍存在結構性矛盾。首先，由于管理制度修訂的相對滯后性，在加工貿(mào)易政策不斷修訂和調整的過程中，有的政策因不合時宜而被淘汰，有的內(nèi)容規(guī)定則被新的規(guī)定所取代，但部分更新后的政策并未及時下發(fā)，以致于部分加工貿(mào)易企業(yè)仍使用著舊文件，而海關的監(jiān)管工作也存在著無序情況。其次，監(jiān)管園區(qū)的信息化輔助管理系統(tǒng)功能有待繼續(xù)完善，現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)交換不夠充分。在對新業(yè)態(tài)、高價值、易變質、高時效的“一線”抽查過程中，綠色通道配套設施欠缺，監(jiān)管查驗設備信息化、智能化支撐不足，許多保稅區(qū)域仍僅能發(fā)揮傳統(tǒng)保稅加工、分撥配送等功能。特別在當前加工貿(mào)易價值鏈升級的重要時期，應進一步加強監(jiān)管方式的創(chuàng)新。

（三）監(jiān)管功能模式面臨挑戰(zhàn)

隨著加工貿(mào)易模式的不斷發(fā)展，一些監(jiān)管區(qū)域的原有功能不能適應時代的發(fā)展。近些年來，在“走出去”等戰(zhàn)略推動下，許多具有產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的中國企業(yè)通過兼并、重組等方式成為跨國企業(yè)，其原材料、中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品沿著研發(fā)、加工、流通鏈條快速流轉，不但要在國內(nèi)不同關區(qū)快速流動，還需要進行跨國流動，以便利用不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢，提升自身國際競爭力。同時，加工類產(chǎn)品、低附加值產(chǎn)品所占比重逐漸下降，消費類產(chǎn)品、中高附加值產(chǎn)品比重逐年增長，加工貿(mào)易獲批的規(guī)?；瘋}儲運輸專項小批量、多批次、高頻率和智能化供給，加工貿(mào)易采購的零單、小單已逐漸成為發(fā)展主流。產(chǎn)品的拼柜、分撥、流通性增值業(yè)加工業(yè)務漸漸興起。由此可見，加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新給貨物品類、價值結構和流轉方式帶來重大變化，這給加工貿(mào)易監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)，許多保稅區(qū)單一的監(jiān)管規(guī)定也難以適應瞬息萬變的全球經(jīng)濟發(fā)展形勢。

（四）管理效率有待提升

加工貿(mào)易的監(jiān)管方式屬于分段式管理。由于行使管理職能的部門數(shù)量較多，在各自職能范圍內(nèi)都有出臺相關管理文件及措施，而商務部因權限等原因難以對各職能部門進行協(xié)調和統(tǒng)一，使得加工貿(mào)易存在無序管理的情況。出于分權管理的考量，加工貿(mào)易的監(jiān)管職能由多個職能部門負責，這雖然避免了因集權所產(chǎn)生的諸多問題，但難免增加了監(jiān)管的流程環(huán)節(jié)，使得一些加工貿(mào)易申請需要經(jīng)過較多的審批程序，同時也降低了海關的執(zhí)法效率，這無疑是增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。在具體監(jiān)管過程中，一些管理人員未能充分利用海關資源，其監(jiān)管方向有所偏移，將工作的重心放在紙質手冊上，但由于部分紙質手冊和實際情況存在一定差異，有時實地調查也難起到良好的效果，從而影響到保稅加工的監(jiān)管效率提升。

三、全國通關一體化背景下加工貿(mào)易保稅制度改革建議

（一）加強保稅制度的頂層設計

面對不斷變化的經(jīng)濟環(huán)境，保稅制度的頂層設計應當更加地開放和包容。目前，我國經(jīng)濟正處于創(chuàng)新發(fā)展的新時期，而加工貿(mào)易也面臨價值鏈提升的迫切需要。當前，跨境電商、研發(fā)和維修等保稅新形式也在不斷發(fā)展和完善，加工貿(mào)易企業(yè)不斷拓展其經(jīng)營范圍，其經(jīng)營規(guī)模也逐漸擴大，加工貿(mào)易模式的相對滯后已難以滿足行業(yè)快速發(fā)展的需求，各級政府和廣大加工貿(mào)易企業(yè)對改革保稅制度的呼聲也越來越大。為充分發(fā)揮保稅制度的優(yōu)勢，適應經(jīng)濟環(huán)境的不斷發(fā)展，應加強保稅制度的頂層設計，將市場需求作為海關監(jiān)管方式創(chuàng)新的導向，持續(xù)調整和優(yōu)化加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結構，有效整合加工、物流和服務等保稅業(yè)務，降低加工貿(mào)易企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，使保稅生產(chǎn)方式更加多元化，以更好地發(fā)揮加工貿(mào)易保稅機制的重要作用。

（二）加快保稅制度創(chuàng)新

立法先行是保稅法治的前提，要在我國發(fā)展實際和國際相關條例的基礎上，對保稅制度的不合理規(guī)定和條例進行修訂，重新界定加工貿(mào)易的定義內(nèi)容，為加工保稅制度的高質量發(fā)展提供法律保障。在立法工作前期，應首先確立保稅制度服務對外貿(mào)易的立法導向，以海關為保稅監(jiān)管的主管職能部門，綜合多項立法技術以提升保稅制度相關法律制定的規(guī)范性，建立和完善相關法律條文。要充分考慮國內(nèi)外經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，針對保稅貿(mào)易發(fā)展的新需求，可參考國際慣例中有關加工貿(mào)易的條文而制訂專門法，對于合法守紀的加工貿(mào)易企業(yè)，從法律層面加大政策支持力度，要細化加工貿(mào)易的相關法律規(guī)章，簡化手續(xù)程序，加大對其保稅程序環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，讓海關執(zhí)法能夠有法可依。創(chuàng)新通關監(jiān)管方式，切實推進貿(mào)易便利化環(huán)境建設，是推動加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和轉型升級的重要保障。構建加工貿(mào)易保稅信息統(tǒng)籌機制，有利于提高通關監(jiān)管智能化和協(xié)同化水平，促進加工貿(mào)易企業(yè)手續(xù)簡化、成本降低和效率提升，以創(chuàng)建加工貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟新格局。

（三）優(yōu)化特殊監(jiān)管區(qū)域，拓展監(jiān)管信息化功能

針對特殊監(jiān)管區(qū)域，我國自2015年起出臺多項法律文件，明確了其轉型升級的定位和思路，有效整合了區(qū)域類型、功能定位、業(yè)務形態(tài)、監(jiān)督管理等多個層面。確保政策制定的公平公正，從監(jiān)管、財稅、外匯等方面協(xié)調了各個區(qū)域海關的職能權限，使其統(tǒng)一具備轉口貿(mào)易、跨國采購、加工制造等特殊監(jiān)管功能。從財稅規(guī)定方面來看，陸續(xù)出臺的產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易政策，減少了加工貿(mào)易企業(yè)的稅負和經(jīng)營成本，增強了財稅政策的國際優(yōu)勢，促進了加工貿(mào)易的發(fā)展。從監(jiān)管規(guī)定方面來看，提高了各監(jiān)管職能部門在監(jiān)管、執(zhí)法等方面的統(tǒng)一性和協(xié)調性，單獨設置了加工貿(mào)易的審核及驗收機構，精簡了貨物的流轉環(huán)節(jié)程序，提升了其在各個監(jiān)管區(qū)域間的流通水平。同時，要加強監(jiān)管信息化功能的拓展，加強直屬海關等口岸部門對加工貿(mào)易保稅區(qū)域管理系統(tǒng)頂層架構設計和功能開發(fā)的業(yè)務指導，使其業(yè)態(tài)涵蓋更加全面，監(jiān)管功能拓展機制更加開放和彈性化，同國家層面的“單一窗口”標準規(guī)范融合對接。

（四）優(yōu)化管理方式，推進貿(mào)易便利

從管理模式優(yōu)化方面來看，其理想狀態(tài)應是在海關部門的監(jiān)管基礎上，企業(yè)提升自身管控水平，才能夠有效提升保稅監(jiān)管的優(yōu)勢。首先，要提升自身執(zhí)法水平。海關內(nèi)外勤等職能部門及崗位工作人員應持續(xù)加強配合，特別是稽查和通關部門工作人員之間的配合，這樣才能更加有效地開展加工貿(mào)易監(jiān)管工作，提高海關執(zhí)法的效率。其次，要加強同相關部門的協(xié)調。由于涉及領域眾多，海關開展保稅管理工作時，需要其他職能機構的配合下才能順利完成。海關應同外部職能機構保持密切的聯(lián)系，并就保稅管理工作展開深度探討。積極促進數(shù)據(jù)便利化共享，推動信息交互、數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通平臺建設，使電子口岸、各部門管理系統(tǒng)、企業(yè)和政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺的無縫對接全面提升保稅區(qū)域和海關關區(qū)之間的監(jiān)管效能和服務水平。

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