美麗宜居城市建設試點的江蘇實踐

周嵐

改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。在此過程中，中國不僅沒有產生大多數發(fā)展中國家普遍面臨的貧民窟問題，相反抓住城鎮(zhèn)化的機遇極大地提高了全社會總體居住水平，解決了世界上最大規(guī)模城鎮(zhèn)化人口的“住有所居”問題，走出了一條具有中國特色的城市建設發(fā)展道路，彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)越性。

同時也應看到，這種以土地、資源、環(huán)境為代價的快速城鎮(zhèn)化累積了諸多“城市病”問題。因此，黨的十八大以來，中央先后召開城鎮(zhèn)化和城市工作等會議，要求“著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質量、人民生活質量和城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”。

根據習近平總書記關于“建設天藍、地綠、水清的美麗中國”“讓老百姓在宜居的環(huán)境中享受生活”等重要指示精神，2019年江蘇省建設廳向住房和城鄉(xiāng)建設部提出率先開展“美麗宜居城市建設試點”，得到了住房和城鄉(xiāng)建設部的積極支持。住房和城鄉(xiāng)建設部將江蘇作為全國唯一的美麗宜居城市建設試點省份，明確要求通過“一個先行先試、三個探索”，“為全面推進美麗宜居城市建設、建設沒有‘城市病的城市提供可復制、可推廣的經驗”。因此，江蘇“美麗宜居城市建設試點”實踐融合了國家要求和地方努力，融合了“美麗中國”建設的城市實踐，以及百姓住有宜居的新時代使命。

問題提出：推動城市高質量發(fā)展的初心

江蘇是中國快速城鎮(zhèn)化的典型縮影，從1978年到2019年，江蘇城鎮(zhèn)化率從13.7%增長到70.6%，成為中國百萬人口以上中心城市密度最高的省份。針對城鎮(zhèn)密集、人口密集、經濟密集的省情特點，江蘇在快速城鎮(zhèn)化進程中積極探索城市建設發(fā)展和人居環(huán)境改善之道，形成了豐碩的階段成果，累計獲得的“聯(lián)合國人居獎”城市、“中國人居環(huán)境獎”城市和國家生態(tài)園林城市數量位居全國第一，并保有全國最多的國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)。

同時江蘇的城市也不同程度地存在著快速發(fā)展進程中的粗放問題，以及相互不銜接、不配套、不協(xié)調問題，產生了諸如“雨后看海”、“馬路拉鏈”、水體黑臭、環(huán)境污染、交通擁堵、綠色空間減少、公共服務不足等“城市病”。

為貫徹落實中央高質量發(fā)展的要求，江蘇省委十三屆三次全會明確了“推動高質量發(fā)展走在前列”的目標定位，以及推動經濟發(fā)展、改革開放、城鄉(xiāng)建設、文化建設、生態(tài)環(huán)境、人民生活“六個高質量”的實踐路徑。從推動城市高質量發(fā)展角度，我們認為新時代需要以美麗宜居城市建設為綜合抓手，推動建設人民美好生活的家園，推動城市建設發(fā)展方式轉型。

一是關于發(fā)展理念，要推動城市從“為增長而發(fā)展”轉向“以人民為中心的發(fā)展”。黨的十九大突出強調了“以人民為中心”的發(fā)展思想，凸顯了新時代中國特色社會主義鮮明的價值取向。習近平總書記強調，人民群眾對城市宜居生活的期待很高，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標。這意味著城市不僅是經濟增長的中心，更是人民美好生活的家園，經濟建設是發(fā)展手段而不是發(fā)展目的。

二是關于發(fā)展方式，要推動城市從依靠土地和人口資源紅利的規(guī)模外延擴張轉向重視內涵提升、依靠創(chuàng)新發(fā)展和服務升級。這種轉變，既是經濟增長動力轉換的結果，也是土地資源發(fā)展約束的結果。對城市建設發(fā)展的管理要求，相應地也要從增量為主，轉向增量存量并重、并逐漸以存量優(yōu)化為主，從支持大規(guī)模集中式建設為主，轉向更加鼓勵小規(guī)模漸進式有機更新，更加重視個性化設計、特色化建設和精細化管理，從“規(guī)模供給”轉向“品質供給”。

三是關于工作方法，要推動從碎片化解決城市問題轉為城市系統(tǒng)治理。在以速度增長為導向的建設發(fā)展年代，形成了以快為取向、就事論事解決問題的方法和碎片化的思維慣性，習慣于孤立地去解決諸如住房、交通、綠化、地下管線等單項問題。這種工作方法解決了眼前、短期問題，但從長遠看卻是對社會資源的浪費，是城市治理能力不足的表現，典型的如“馬路拉鏈”問題。系統(tǒng)治理不僅是解決城市現實問題的需要，也是中共十九屆四中全會明確的提高治理效能的首要途徑。推動城市高質量發(fā)展，需要從住房和建設系統(tǒng)自我革新做起，不僅要大處著眼，還要小處著手，從每一個項目的系統(tǒng)化思考謀劃、集成化解決問題和精細化建設管理做起。

系統(tǒng)謀劃：推動建設“三美與共、三居遞進、三城協(xié)同”的美麗宜居城市

美麗宜居城市建設的根本目的，是提升百姓的獲得感和幸福感。為此，圍繞百姓心目中的“美麗、宜居、城市”三個核心關鍵詞，我們展開了系統(tǒng)研究，經歸納提煉形成了“三美與共、三居遞進、三城協(xié)同”的系統(tǒng)思考。

圍繞“美麗”的“三美與共”，是指要推動實現自然優(yōu)美、人文醇美、建設精美的“美美與共”。自然優(yōu)美，強調的是城市建設發(fā)展要尊重自然、順應自然，以“山水林田湖草”為底界定城市開發(fā)邊界，在此基礎上大力推進生態(tài)園林城市建設，以園林綠地系統(tǒng)有機串聯(lián)城市公共空間，實現“讓自然融入城市”，讓百姓“望得見山、看得見水”。人文醇美，強調的是保護城市的歷史記憶，彰顯城市的文化特色，發(fā)揚城市的人文精神，讓人們“記得住鄉(xiāng)愁”，建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城市。建設精美，強調的是要以“一代人有一代人的使命”的擔當，推動建設符合新時代“適用、經濟、綠色、美觀”建筑方針的精品建筑、精致景觀、精美空間，推動精益建造、數字建造、綠色建造、裝配式建造，致力推動“讓今天的城市建設成為明天的文化景觀”。

圍繞“宜居”的“三居遞進”，是指要建立健全安全包容的安居體系、均好共享的適居服務、綠色優(yōu)質的樂居環(huán)境。安全包容的安居體系，強調的是政府基本公共服務的“普惠性、基礎性、兜底性”責任，要構建“人人有房住”的住房保障體系，通過建立健全“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。均好共享的適居服務，強調的是以“完整社區(qū)”為努力方向，通過有機更新補齊公共服務設施短板，推動基本公共服務均等化。綠色優(yōu)質的樂居環(huán)境，強調的是為城市居民營造適老住區(qū)和全齡友好空間，建設經濟美觀適用的綠色建筑，為居民提供高品質公共交通和慢行系統(tǒng)，形成人民樂享的綠色宜居環(huán)境，并推動建立健全共建共治共享的城市治理體系。

圍繞“城市”的“三城協(xié)同”，是指要同時努力建設健康城市、魅力城市、永續(xù)城市。健康城市強調的是城市生命體的功能完善，要將全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程各環(huán)節(jié)，城市要能抵御并積極應對各種災害和公共衛(wèi)生事件。要加強城市工程質量監(jiān)管，提高城市消防和抗震救災能力，推進海綿城市和韌性基礎設施建設，構建安防網絡、全民健身網絡等，保障居民安全健康、機會均等地實現全面發(fā)展。魅力城市強調的是城市的“顏值”和吸引力，反映城市的文化和特色，是知識經濟年代吸引創(chuàng)新人才的核心要素，是“美麗中國”在城市層面的體現。要加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性的管控，通過城市設計營建城市的藝術框架，用濱水藍道、生態(tài)綠道、慢行步道、特色街道串聯(lián)整合城市的山水資源、歷史地段和當代公共建筑，形成具有獨特魅力的城市特色空間體系，并賦予時代文化活力。永續(xù)城市強調的是不僅要考慮當代人的需要，還要為未來子孫的發(fā)展留有空間。要推動城市開發(fā)建設模式從外延擴張向存量更新、提質增效方式轉變，要充分發(fā)揮利用智慧城市建設的多種技術手段，提高城市規(guī)劃建設管理的精細化程度和智能化水平，要從“我”做起推廣節(jié)約型城市建設，全面推廣綠色建筑和綠色建造，支持綠色交通和公交都市建設，加強垃圾分類治理和資源化利用，不斷提升城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

“三美與共、三居遞進、三城協(xié)同”本身就是有機聯(lián)系、辯證統(tǒng)一的整體?！叭琅c共”強調的是城市、人以及城市周邊的大自然是一個和諧共處的生命共同體;“三居遞進”強調的是滿足人民群眾由基本向高層次演進的居住追求，從“安居”到“適居”再到“樂居”;“三城協(xié)同”強調的是美麗宜居城市建設的綜合愿景，健康、魅力、永續(xù)，兼顧城市的表與里、現在與未來，符合人居環(huán)境科學和世界城市發(fā)展的趨勢和共識。

工作推動：地方多元探索的實踐路徑

行動是最好的語言，實踐是檢驗真理的唯一標準。再好的構想，也需要通過實踐的檢驗，通過實踐的證實或證偽不斷發(fā)展完善，需要通過實踐來汲取群眾智慧和基層創(chuàng)造性。

為推動城市高質量發(fā)展，近年來我們推動開展了一系列的深入實踐：2016年針對日益增加的老年化社會需求，江蘇在全國率先推動了既有住區(qū)適老化改造和新建適老住區(qū)建設試點;2018年，江蘇在適老住區(qū)的基礎上豐富了宜居的內涵，提出推進“省級宜居示范居住區(qū)”建設，并列入當年省政府十件民生實事;2019年我們進一步將宜居實踐的空間尺度從“住區(qū)”延伸至“街區(qū)”，推動宜居住區(qū)與城市街道空間塑造的有機融合，推動小區(qū)“圍墻內私有空間”和“圍墻外公共空間”的有序銜接。

住房和城鄉(xiāng)建設部明確江蘇作為美麗宜居城市建設試點省之后，經省政府同意，2019年11月我們下發(fā)了《關于開展美麗宜居城市建設試點工作的通知》，組織編制了《江蘇省美麗宜居城市建設指引》《美麗宜居城市建設實踐案例集》，圍繞“美麗宜居城市系統(tǒng)建設、美麗宜居地區(qū)集成改善、美麗宜居城市共同締造”三個方面推動地方創(chuàng)新探索，得到了全省各地的積極響應。2020年6月，省委常委會專題聽取了我省“美麗宜居城市建設試點”工作情況匯報;2020年7月省委十三屆八次全會對美麗江蘇建設作出專門部署，明確將美麗宜居城市建設作為重要工作抓手;2020年8月全省美麗宜居城市建設工作會議召開，省長吳政隆作出批示，副省長費高云出席會議并提出了深入推進的工作要求。

在全省城市積極申報的基礎上，綜合考量原有工作基礎和試點方案的實踐創(chuàng)新性，經省政府同意，最終遴選明確了17個試點城市、37個綜合類試點項目和87個專項類試點項目。其中，專項類試點項目重在推動美麗宜居城市的系統(tǒng)建設，重在推動在原有條線工作基礎上的“美麗宜居城市+”實踐，如推動從“黑臭水體整治”到關聯(lián)推動“濱水美好空間塑造”“海綿城市+”等，強調的是條線工作的綜合延伸效應;綜合類試點項目重在推動美麗宜居城市建設的地區(qū)集成綜合改善，包括住區(qū)綜合整治、街區(qū)整體塑造、小城鎮(zhèn)建設培育等三類，強調在一定地域范圍內推動目標綜合、項目集成、資源整合，讓老百姓可以在一定的空間范圍內真實感受到美麗宜居城市建設的現實模樣;試點城市則要求有多種類型的試點項目，同時更加注重工作方法和工作機制的創(chuàng)新，整體系統(tǒng)部署推進美麗宜居城市建設工作，為江蘇“探索美麗宜居城市建設的方式方法、標準體系和政策機制”提供有益的地方實踐經驗。

目前，美麗宜居城市建設實踐行動正在全省各地有序展開，實踐正在路上。通過“實踐、認識、再實踐、再認識”的循環(huán)提升過程，我們希望江蘇美麗宜居城市建設試點的實踐，能夠推動全省城市建設發(fā)展水平不斷提升，以不斷改進的實際行動為人民建設更加美好的生活家園，為“強富美高”新江蘇建設作出應有的貢獻！

（作者系江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長）

責任編輯：張寧