地方政府促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策研究

王維金

摘 要：鄉(xiāng)村振興已成為國家戰(zhàn)略，各級政府都非常重視農(nóng)村的發(fā)展，充分利用農(nóng)村的各種資源，挖掘發(fā)展?jié)摿?。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對精神生活有更高的追求。有需求就要市場，不斷滿足各種需求，鄉(xiāng)村旅游已成為全國各地脫貧致富的重要途徑。鄉(xiāng)村旅游的健康和可持續(xù)發(fā)展需要各級政府公共政策的保障，鄉(xiāng)村旅游是帶動整體農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)民就業(yè)的主渠道， 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不僅資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，還要有政策支持和保障，才能健康持續(xù)發(fā)展。本文認真研究當?shù)丶巴獾芈糜握叻矫娴默F(xiàn)狀及存在問題，提出合理的可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府;鄉(xiāng)村旅游;發(fā)展;政策

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.004

1 研究背景

國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。表明了經(jīng)濟建設的目標就是要實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重點突出了“三農(nóng)”問題的重要性，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟的發(fā)展有利于農(nóng)村生活水平的提高、農(nóng)民的經(jīng)濟收入的增加、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的整體發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品的價值鏈，通過深加工和服務，可以提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實行美麗鄉(xiāng)村和富裕生態(tài)鄉(xiāng)村的目標。

農(nóng)業(yè)在我國重要地位，種地面積大，農(nóng)村從業(yè)人口多，農(nóng)業(yè)資源豐富。鄉(xiāng)村旅游已成為大多數(shù)人休閑娛樂的去處，鄉(xiāng)村沒有工業(yè)、環(huán)境優(yōu)美、空氣新鮮?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，解決了剩余勞動力問題，提供了農(nóng)村家庭收入，提高生活水平，社會更加和諧，能夠有效帶動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟增長。鄉(xiāng)村旅游是具有自身的特殊性和不可復制性，要因地制宜，挖掘特色，培育經(jīng)濟增長點。國家層面的鄉(xiāng)村旅游政策也制定了一些，如《美麗鄉(xiāng)村建設指南》《國務院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于印發(fā)促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案的通知》等。但地方政府在細化上還比較滯后，需要與時俱進，不斷結(jié)合地方實際，每件事都能具體落實，每個環(huán)節(jié)都沒有漏洞，每個事故都能找到責任人，政策的制定具有可操作性和實效性。

地方政府的鄉(xiāng)村旅游政策是鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展的前提，創(chuàng)造發(fā)展的軟環(huán)境有助于彌補地方發(fā)展硬環(huán)境的不做，也是各地進行錯位競爭的重要手段。 國家雖然出臺了部分政策，但是地方政府的鄉(xiāng)村旅游政策還需要不斷地完善，形成完善的政策體系，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展保駕護航。

2 地方政府促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的好處

2.1 提高鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟在地方產(chǎn)業(yè)中的地位

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策的出臺，與國家層面及省級層面的相關(guān)政策構(gòu)建一個全方位的政策支持體系。表明各級政府對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重視，引導經(jīng)濟發(fā)展的重點領域和布局，能夠結(jié)合各地的實際情況，有針對性和可操作性地使用，更加切合實際，兼顧了共性和個性問題，從多個方面體現(xiàn)了實質(zhì)性的扶持政策，突顯鄉(xiāng)村旅游在地方產(chǎn)業(yè)中的地位 。

2.2 改善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策環(huán)境

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展在我國起步比較晚，制度也不完善。鄉(xiāng)村旅游1885年起源于法國，19世紀80年代在德國、日本等發(fā)達國家開始大規(guī)模發(fā)展，我國是近幾年才開始發(fā)展，可以借鑒發(fā)達國家的做法，結(jié)合各地的實際，高速高質(zhì)量助推鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要性得到了充分證明。據(jù)統(tǒng)計，美國有30個州有明確針對農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游政策。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是解決“三農(nóng)”問題的有效舉措，政策是有力保障尤其在產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、宣傳促銷等方面。

2.3 拓寬鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的范圍

借鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風，全國各地抓住機遇，在“三農(nóng)”問題上大做文章，通過廣泛的調(diào)研和問卷調(diào)查，邀請專家和行業(yè)人員進行科學論證，最大限度地滿足游客的需求，鄉(xiāng)村旅游如火如荼地開展，包括餐飲、住宿、購物、拓展訓練、采摘。主要有：觀光型鄉(xiāng)村旅游、以農(nóng)莊或農(nóng)場旅游為主題鄉(xiāng)村旅游、以鄉(xiāng)村民俗和鄉(xiāng)村民族風情鄉(xiāng)村文化旅游、以康體療養(yǎng)和健身娛樂為主題的康樂型鄉(xiāng)村旅游等。由于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，地方政府的相關(guān)政策有些滯后，因此，及時制定配套的全面的鄉(xiāng)村旅游政策會拓展鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展。

2.4 推動旅游業(yè)的整體快速發(fā)展

服務業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重，是衡量一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標，鄉(xiāng)村旅游在我國是旅游業(yè)中所占的比重越來越大。據(jù)國家文旅部的數(shù)據(jù)顯示：2016年，鄉(xiāng)村旅游人占全國游客總量的1/3，到鄉(xiāng)村進行旅游的游客主要是在城市工作的工薪階層，利用周末和節(jié)假日到鄉(xiāng)村區(qū)緩解工作壓力，陶冶情操，家庭聚餐等鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)年均增長高于20%。

3 地方政府促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策存在的問題

在認識地方政府促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的積極作用的同時，還要對當前已有的政策存在的問題進行剖析，才能不斷地完善和健全鄉(xiāng)村旅游政策的體系，確保鄉(xiāng)村旅游健康持續(xù)發(fā)展。

3.1 鄉(xiāng)村旅游政策制定針對性不強促進性不夠

政策的制定是一個不斷探索的過程，是一項復雜的工程，應在國家或省級宏觀政策的指導下，結(jié)合當?shù)氐膶嵉厍闆r，制定適合實際情況的專項政策，很多情況都是整體運用上級的文件，針對性不強復雜的過程，鄉(xiāng)村旅游具有本身的特殊性，因為不同鄉(xiāng)村地區(qū)之間存在不同的風俗習慣、自然資源、人文景觀不同，相應的鄉(xiāng)村旅游政策也應隨之變化，避免雷同。有些地方雖然有鄉(xiāng)村旅游政策，但過于宏觀，規(guī)劃不具體，不能更好地促進發(fā)展，形同虛設，因此，還需要進一步加強更具針對性的可操作性的政策。

3.2 制定缺乏科學性和統(tǒng)籌性

各政策間相互矛盾，沒有條理、沒有層次。缺乏整體的規(guī)劃和頂層設計，比較籠統(tǒng)，對同一個項目蜂擁而上，重復建設，沒有特色、沒有創(chuàng)新，浪費資源，內(nèi)部自相殘殺，效率低下，尤其在具體的資金、土地、稅收等方面缺少明確的指導。

3.3 鄉(xiāng)村旅游政策可操作性不強

鄉(xiāng)村旅游作為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，資源的有效配置只要通過市場機制來調(diào)節(jié)。市場機制具有滯后性和外在性及短期效益的缺陷和不足，會造成資源的浪費和效率低下。政策出臺后應進行實時跟蹤，及時調(diào)研反饋，并不是制定政策后就束之高閣，要落地實施有成效，不要流于形式。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)具有關(guān)聯(lián)性高、綜合性強、協(xié)調(diào)難度大的特點，在發(fā)展過程中涉及的因素很多，既需要市場配置也需要政府宏觀調(diào)控，盡量消除不理因素帶來的消極影響，協(xié)調(diào)各部門行業(yè)的利益關(guān)系，避免出現(xiàn)推諉扯皮及“產(chǎn)梗阻”現(xiàn)象，促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)各要素最優(yōu)配置，形成合力，和諧健康持續(xù)發(fā)展。

3.4 基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護不協(xié)調(diào)統(tǒng)一

經(jīng)濟發(fā)展要兼顧環(huán)境保護，兩者要協(xié)調(diào)平衡，不能顧此失彼，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟不能以破壞環(huán)境為代價，有些農(nóng)村地區(qū)基礎設施落后，隨著旅游人數(shù)的增加，對交通、食宿及垃圾處理帶來很大壓力。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟必須有高水平的配套基礎設施，但不能為了降低成本偷工減料，就地取材，破壞生態(tài)。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展初級階段，需要政府大力扶植培育，改善發(fā)展環(huán)境，增強發(fā)展動力，協(xié)調(diào)有關(guān)各方，政策支持等一系列措施，保證鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟的健康和諧發(fā)展。

4 地方政府促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策支持措施

鄉(xiāng)村旅游政策屬于公共政策，是國家政府部門所制定的具有制約作用的準則，讓政策執(zhí)行者在執(zhí)行中有章可循，使政策的接受者合法權(quán)益能得到保護。檢驗政策的制定是否符合當?shù)氐男枰?，主要看?jīng)濟目標、社會目標及生態(tài)目標的達到程度高低。

4.1 對鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃進行頂層設計并執(zhí)行

合理科學的發(fā)展規(guī)劃設計是鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的前提，并且不能生搬硬套，拿來就用，要接地氣，否則會不服水土，多走彎路，造成巨大的浪費。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃要符合現(xiàn)實情況，需進行實地考察，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色，聽取村民意見，挖掘旅游亮點，在傳承和保護的基礎上創(chuàng)新，在提高質(zhì)量的同時增加數(shù)量，在提高社會效益的同時兼顧社會效益。同時，制定相應的配套政策，按部就班，不打折扣地組織實施，進行第三方監(jiān)管，保證實施進度和質(zhì)量。

4.2 制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的專項政策

（1）財政政策。將鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)納入地方經(jīng)濟發(fā)展計劃，增加財政預算資金，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。每年安排一定數(shù)額的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展專項資金，用于基礎設施建設、旅游發(fā)展和宣傳，專項資金發(fā)放及時、足額到位，并根據(jù)具體情況適當增加。

（2）金融政策。為鄉(xiāng)村旅游項目建立新的融資機制，貸款優(yōu)先，旅游企業(yè)可發(fā)行債券、股票等，鄉(xiāng)村旅游建設項目的信貸方面給予支持。地方政府通過項目融資、股權(quán)置換、設立產(chǎn)業(yè)基金等方式，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提供全方位的投融資服務。

（3）稅收政策。對鄉(xiāng)村旅游企業(yè)減免所得稅、調(diào)節(jié)稅、行政事業(yè)性收費等。對生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)觀光旅游項目，在幾年內(nèi)可免征農(nóng)業(yè)所得稅，旅游景區(qū)固定資產(chǎn)投資可適用零稅率。特大型企業(yè)參與鄉(xiāng)村旅游項目，建成后可享受“兩免三減”等優(yōu)惠政策。 利用外資建設的旅游涉外飯店，可免收城市建設配套費、旅游規(guī)劃管理費。

（4）土地政策。經(jīng)地方政府批準的鄉(xiāng)村旅游項目，可免繳土地定金，一次性金額繳納土地使用權(quán)出讓金可按評估確認價的90%繳納，有特殊困難的，可在3年內(nèi)繳清，對利用荒地、灘涂開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目的企業(yè)，免征土地出讓金。

（5）公平的營商環(huán)境。創(chuàng)建公平競爭的市場政策環(huán)境。消除歧視和限制性政策，與當?shù)仄髽I(yè)享受同等待遇，如用水、用電、用氣，實行與同等價格，甚至在初期階段可以實行優(yōu)惠的政策。

4.3 完善并加大鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)政策

經(jīng)濟的發(fā)展人才是第一要素，高素質(zhì)的人才能大大推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，低素質(zhì)的人才會阻礙鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。人才的培養(yǎng)包括從業(yè)人員和政策的制定和執(zhí)行者。當?shù)卣肆Y源部門和旅游部門應出臺相關(guān)的配套政策，硬性政策與彈性政策相結(jié)合，國家政策與地方政策相結(jié)合。加強政策制定者培訓，只要熟悉國家和其他地方的政策，才能學習并借鑒先進的做法，只有走出去，多培訓，才能開闊視野。 加強對農(nóng)村鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓，掌握旅游知識和技能，提高服務水平。

4.4 優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游政策支持體系

鄉(xiāng)村旅游涉及的政策較多，有支持發(fā)展的政策，也有監(jiān)督管理的政策，各項政策之間不矛盾，相互聯(lián)系、相互制約、相互促進，形成一個有機的整體。首先，在經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧環(huán)境保護。制定可量化的環(huán)保評級指標體系，讓環(huán)境與鄉(xiāng)村旅游和諧發(fā)展。其次，建立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的質(zhì)量實時動態(tài)跟蹤機制。制定量化指標，要強化監(jiān)督管理制度，提高責任意識，公開監(jiān)督電話和舉報信箱，對于消費者投訴及時處理并跟蹤，及時改進，進行建檔立案。最后，建立鄉(xiāng)村旅游的長效監(jiān)督機制，優(yōu)化流程，每件事都能找到對應的責任人，提高效率，保證鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。

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