全球教育治理視域下的美國教育援非： 動機(jī)和意義

俞丹豐

摘? ?要：文章從美國在全球教育治理大背景下的對非教育援助入手，分析美國教育援非從傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)發(fā)展到美國基金會和智庫多邊參與的歷史進(jìn)程，重點(diǎn)分析了美國教育援非的援助動機(jī)和援助意義。在非洲因地緣政治、能源戰(zhàn)略儲備得到國際社會關(guān)注的背景下，由于其教育落后觸發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下引起了美國和其他國際社會的共同重視。美國教育援非的系列倡議和落實(shí)項(xiàng)目符合全球教育治理關(guān)注的共同地域——非洲，以及關(guān)注的共同訴求——教育發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全球教育治理 美國教育援非 動機(jī) 意義

一、引言

全球教育治理是全球治理大背景下日益重要的話題之一，同時(shí)也是國際社會愈加關(guān)切的議題。非洲的教育治理涉及到全球?qū)Ψ堑年P(guān)注以及非洲自身的教育發(fā)展訴求，是全球教育治理的重要一環(huán)。美國60多年的教育援非在不斷的發(fā)展變革中形成了較為成熟的對非教育援助機(jī)制。

20世紀(jì)50年代以來，非洲各國一直處于國內(nèi)政局動蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的局面，使得援助國難以確定援助的重點(diǎn)和數(shù)量。此時(shí)美國對非洲各國的教育援助規(guī)模還未成形，規(guī)模小、缺少系統(tǒng)性和計(jì)劃性。到了20世紀(jì)60年代，美國出臺了專門的《對外援助法》和專門的援助機(jī)構(gòu)——美國國際開發(fā)署（United States Agency for International Development，USAID），經(jīng)過數(shù)十年的調(diào)整與改革，已經(jīng)形成了比較成熟的對外援助機(jī)制”[1]。USAID在不同時(shí)期將大部分援助資金有針對性地投入到非洲的基礎(chǔ)教育發(fā)展、高等教育發(fā)展、教師教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，使非洲各階段教育在不同時(shí)期得到了有效的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，美國的全球教育治理新進(jìn)展主要表現(xiàn)為其大型智庫發(fā)展愈加成熟。以美國全球發(fā)展中心（Center for Global Development，CGD）為例，該中心是2001年在華盛頓成立的一家全球性的非營利性智庫，目前專注于全球健康政策，移民、流離失所和人道主義政策，可持續(xù)發(fā)展融資，技術(shù)，教育，政府和發(fā)展等對發(fā)展進(jìn)程至關(guān)重要的領(lǐng)域，其中教育作為該智庫的一大支柱，著力聚焦教育公平對生活改善和為國家繁榮建立所需的人力資本機(jī)制的研究。美國大學(xué)智庫是其所有大型智庫中不容忽視的重要力量，一些較有國際影響力的高校所設(shè)立的研究非洲教育和對非援助的智庫，從高校自身角度出發(fā)并結(jié)合國際社會對非教育關(guān)注焦點(diǎn)進(jìn)行對非教育援助的研究。USAID和大型智庫的援助聚焦顯示了美國在教育援助方面投入了較多精力，極其重視非洲受援國的自身教育能力建設(shè)，以期非洲教育事業(yè)能夠得到較為有力的改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)教育的可持續(xù)發(fā)展。

二、美國教育援非：援助的動機(jī)

“對非教育援助已成為全球治理的一個領(lǐng)域。它具有全球共同參與和關(guān)注的必要性，并且對非洲教育的發(fā)展產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用”[2]。美國出于全球安全治理、全球經(jīng)濟(jì)治理、全球教育治理三方面的綜合考量，在援非方面基于全球治理的大背景，運(yùn)籌帷幄、動機(jī)明顯。

（一）全球的安全治理考量

美國對非進(jìn)行全球教育治理的前提是非洲的安全治理問題得到解決，如果沒有一個安全的環(huán)境，各項(xiàng)教育活動根本無法得到安全保障以及順利開展?！胺侵薜鼐壵谓?jīng)濟(jì)地位對于全球安全的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是在地緣政治經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)安全問題上。非洲（特別是北非）是歐洲的側(cè)翼，攸關(guān)于歐洲的安全;環(huán)繞非洲海岸的兩條運(yùn)輸線更是世界重要的貿(mào)易通道和石油通道。二是在打擊恐怖主義、走私及跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全問題上。2001年“9·11”事件之后，國際非傳統(tǒng)安全的重要性凸顯。國際恐怖主義在阿富汗、伊拉克遭受打擊之后，逐步在向非洲大陸轉(zhuǎn)移。索馬里海盜問題更使得國際社會不安寧”[3]。如此重要的地緣關(guān)系，使得亞洲、歐洲和美洲的不同大國競相將非洲提升為本國的戰(zhàn)略重點(diǎn)地區(qū)。

（二）全球的經(jīng)濟(jì)治理考量

美國教育援非的出發(fā)點(diǎn)在于幫助發(fā)展非洲教育，提升非洲的教育質(zhì)量。教育反哺經(jīng)濟(jì)，包括美國在內(nèi)的國際社會對于“投資非洲”興趣盎然，直接目的即為借助全球經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)潮，推動非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建合理的世界政治經(jīng)濟(jì)新秩序。眾所周知，非洲大陸自然資源十分豐富，已探明的礦物資源種類繁多、儲藏大，石油、天然氣、黃金、鉆石蘊(yùn)藏量豐富。此外，非洲大陸土地遼闊，占有世界未開墾土地的60%”[4]。如此豐富的自然資源，使非洲具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，石油、黃金、鉆石等都成為非洲不同國家的主要對外貿(mào)易和出口的支柱來源。如果非洲國家充分利用這些戰(zhàn)略資源并以此助推本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會為其教育大發(fā)展打下扎實(shí)的基礎(chǔ)和良好的前提。

（三）全球的教育治理考量

在教育全球化背景下，發(fā)展中國家普遍將發(fā)展教育作為國家發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。非洲落后的教育面貌是非洲國家整體發(fā)展得不到改進(jìn)的一大原因。從1990年在泰國宗滴恩召開世界全民教育大會開始，非洲的基礎(chǔ)教育得到了世界各國的重點(diǎn)關(guān)注和美、英、德、法、日等發(fā)達(dá)國家不同力度的援助。經(jīng)過數(shù)年努力，非洲基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀也在不同程度上得到改善。美國的教育援非一直處于全球領(lǐng)跑狀態(tài)。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）數(shù)據(jù)，2016年，美國是僅次于德國的第二大教育援助國，在教育官方發(fā)展援助上花費(fèi)了近17億美元（見表1）。

從美國對教育官方發(fā)展大額援助來看，美國積極活躍于全球教育治理之中。2018年11月，USAID發(fā)布了教育政策，為支持伙伴國家能力建設(shè)，為兒童和青少年提供高質(zhì)量的學(xué)習(xí)機(jī)會，提供了一個全局性的愿景和方向[6]。USAID還于2019年發(fā)布了2019—2023年《基礎(chǔ)教育新戰(zhàn)略》（New Basic Education Strategy），重點(diǎn)是改善學(xué)習(xí)成果，擴(kuò)大所有人接受基礎(chǔ)教育的機(jī)會，扶持邊緣化和弱勢群體。該基礎(chǔ)教育新戰(zhàn)略覆蓋非洲大陸的脆弱群體，如女童、因病及因貧困輟學(xué)的非洲學(xué)童?？梢?，在教育援非這一全球共同關(guān)注的焦點(diǎn)上，美國政府做到了參與全球教育治理這一環(huán)節(jié)，以政策和倡議響應(yīng)非洲教育發(fā)展訴求，發(fā)揮自身的教育絕對優(yōu)勢。

三、美國教育援非：援助的意義

根據(jù)USAID和美國國務(wù)院的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，2015財(cái)年，近41%的國家/國際開發(fā)署的教育資金用于撒哈拉以南非洲地區(qū)，其次是近東和北非，南亞和中亞各占22%[7]。從美國的教育援助地區(qū)分布及資金占比來看，美國以政府為主導(dǎo)，非政府組織、民間團(tuán)體、私營部門等行為體合作參與，將非洲的基礎(chǔ)教育和高等教育作為重點(diǎn)援助對象。自2010年以來，美國的教育撥款資金總額水平年年變化，但平均約為10億美元;2017財(cái)年教育援助的需求水平為7.88億美元，其中基礎(chǔ)教育5.62億美元，高等教育2.26億美元[8]。對于基礎(chǔ)教育和高等教育方面的援助需求金額及其走向，從美國在全球的教育援助地區(qū)分布可知，美國將援助資金基本投入到撒哈拉以南的教育發(fā)展中，這不僅有利于研究者厘清非洲教育發(fā)展與美國教育援非之間的關(guān)系，而且為我國對外教育援助提供了可供借鑒的實(shí)例。

（一）助力非洲教育發(fā)展進(jìn)程：以教育發(fā)展助力經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)

研究者普遍認(rèn)為，非洲大陸經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的原因之一源于教育不發(fā)達(dá)，而教育不發(fā)達(dá)直接造成了人才缺乏和勞動力素質(zhì)低下。有學(xué)者指出，非洲本土落后的高等教育無法培養(yǎng)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的合格人才，而已有的部分非洲精英人才大批移民海外，不合理的教育結(jié)構(gòu)使得中小學(xué)輟學(xué)率高，無一技之長的非熟練勞動力充斥就業(yè)市場[9]。針對非洲嚴(yán)峻的教育結(jié)構(gòu)差距，美國在教育援非時(shí)，必須認(rèn)清這一現(xiàn)狀并爭取打開非洲中等教育和職業(yè)教育之路，降低非洲基礎(chǔ)教育輟學(xué)率。同時(shí)，大力培訓(xùn)非洲青年擁有一技之長。聯(lián)合國的一項(xiàng)預(yù)測表明，世界人口將從2010年的69.2億增長到2100年的108.5億，而這一增長主要?dú)w因于非洲人口的增加[10]。非洲的人口結(jié)構(gòu)中青年占比巨大，正如《面向非洲學(xué)習(xí)的前瞻性學(xué)校教育》（Facing Forward Schooling for Learning in Africa）指出，撒哈拉以南非洲因其龐大且不斷增長的青年人口帶來發(fā)展?jié)摿?，需要非洲年輕人在基礎(chǔ)教育方面有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并使許多人有機(jī)會繼續(xù)接受基礎(chǔ)教育;這些年輕人對于各國利用世界豐富的科學(xué)知識與技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。[11]

在全球教育治理的視域下，美國一直以來的教育援非對于非洲教育發(fā)展進(jìn)程意義凸顯。細(xì)數(shù)美國對外教育援助史就會發(fā)現(xiàn)，海外教育援助在美國歷史上早已有之，在美國海外教育援助項(xiàng)目中，最有力的發(fā)起者和參與者當(dāng)屬美國基金會[12]，如福特基金會、卡耐基基金會、洛克菲勒基金會。美國民間非政府組織對于非洲、亞洲、拉丁美洲等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助和支持，使其成為美國對外教育援助的重要參與者。如表2所示，在以USAID為首的政府機(jī)構(gòu)帶領(lǐng)下，美國民間非政府組織和基金會積極參與全球教育治理，覆蓋面涉及到撒哈拉以南非洲教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)，系統(tǒng)而又全面。其中，USAID的教育承諾總占比處于所有美國政府機(jī)構(gòu)或組織以及基金會之首，高達(dá)69%，表明它同時(shí)是美國對非進(jìn)行教育援助的主要資金來源。美國老牌政府組織——和平隊(duì)和千年挑戰(zhàn)公司分別占比13%和10%，是美國延續(xù)對非進(jìn)行教育援助傳統(tǒng)的主要力量。其他美國組織和基金會的教育承諾占比并不多，是美國整體對非教育援助的參與力量。

此外，美國等發(fā)達(dá)國家將有限的援助資源更多地投向減貧等落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵領(lǐng)域，以及貧困國家最為集中的非洲大陸[14]。有的研究者認(rèn)為，當(dāng)前的美國社會是典型的精英治理型社會，接受高等教育是獲得政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的核心崗位的前提條件[15]。高等教育固然重要，美國教育援非更應(yīng)將長遠(yuǎn)目光投注到非洲的中等教育和職業(yè)教育發(fā)展上，畢竟對于大多數(shù)非洲青年來說，以技能立身，未來就有安身立命的資本。

（二）引領(lǐng)非洲國家教育改革創(chuàng)新：逐漸從知識消費(fèi)者過渡為知識生產(chǎn)者

溯源非洲教育的本源，有研究者認(rèn)為，非洲國家從根本上說是知識的消費(fèi)者而非知識的生產(chǎn)者[16]。不可否認(rèn)，非洲國家的教育在很大程度上依附于發(fā)達(dá)國家或國際組織機(jī)構(gòu)，非洲教育的本土化之路任重道遠(yuǎn)。非洲基礎(chǔ)教育或者高等教育的學(xué)科培養(yǎng)、課程設(shè)置、教材選擇都以模仿歐美國家的體系建構(gòu)為榮。這種情況下的非洲教育尤其是高等教育難以產(chǎn)生原創(chuàng)性的科研成果。非洲國家要想改變自身困窘的知識的消費(fèi)者的境地，需在搭載全球教育治理的快車下，將教育援非作為關(guān)鍵契機(jī)，將教育本土化作為發(fā)展重點(diǎn)，努力從知識的消費(fèi)者逐漸過渡為知識的生產(chǎn)者。

首先，美國教育援非，對非洲國家來說是一個知識經(jīng)濟(jì)得到飛速增長的過程。針對非洲國家教育處在“邊緣”地位的事實(shí)，非洲自身不僅要重視科教興國、增加教育投入，國際社會更應(yīng)投資非洲的知識經(jīng)濟(jì)。因?yàn)橹R經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的最新特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，將是21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)形式[19]。USAID作為美國政府援外的首要機(jī)構(gòu)，十分重視非洲網(wǎng)絡(luò)信息平臺的建設(shè)，專門下設(shè)非洲局，及時(shí)向國際社會發(fā)布關(guān)于援非的一手信息。網(wǎng)站會定期更新與非洲援助相關(guān)的最新新聞，圖文并茂地展示一些成功的故事，為申請實(shí)習(xí)和援助非洲的志愿者提供機(jī)會，這對于那些愿意從事援非工作的人才具有一定吸引力[20]。USAID專門針對非洲教育方面所發(fā)布的援助信息同樣利于其他研究者尋找與教育援非有關(guān)的研究資料，彌補(bǔ)教育援非研究資料方面的不足和空白，對于講好非洲故事亦能增光添彩。對于大多數(shù)非洲國家而言，美國專設(shè)援助非洲教育的分支機(jī)構(gòu)，不僅及時(shí)更新展示教育援非的有效信息，更使非洲國家在受援的過程中得以針對性地發(fā)展基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、女童教育等亟待改善的教育弱項(xiàng)。在對口支援中使非洲國家清楚認(rèn)識到，改善并發(fā)展這些教育弱項(xiàng)將對非洲整體的知識經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造和國家教育改革創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

其次，非洲國家成為知識的創(chuàng)造者源于對科技和創(chuàng)新的追求。從美國重點(diǎn)援助非洲國家基礎(chǔ)教育階段的科學(xué)和數(shù)學(xué)等科目、大力培養(yǎng)師資、培訓(xùn)相關(guān)課程體系和授課技巧就能看出非洲國家對于科技和創(chuàng)新的渴望及重視。從過去緊緊依附歐美發(fā)達(dá)國家的知識體系，漸漸發(fā)展成發(fā)達(dá)國家教育機(jī)制的跟隨者和附庸者，到如今轉(zhuǎn)型成為發(fā)展非洲本土化教育，努力在非洲本土教育方面創(chuàng)造自己的知識和財(cái)富，這一過程曲折且漫長，需要非洲國家在教育方面結(jié)成聯(lián)盟、發(fā)揮集體智慧。

再次，非洲依托本土特色，利用美國各方面的教育援助優(yōu)勢，將一部分援助資金用于本土知識經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造。如對本土科技創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化的全力支持，對本土科研人才的大力培養(yǎng)等措施，努力改變原有單一的知識消費(fèi)者現(xiàn)狀，慢慢地轉(zhuǎn)型為知識創(chuàng)造者，完成了身份的巨變。美國的教育援非，讓非洲國家意識到從知識的消費(fèi)者過渡為知識的創(chuàng)造者的關(guān)鍵性，不僅使非洲在國際社會樹立了強(qiáng)大的教育自信心，也使非洲的教育治理能力得到了本質(zhì)上的突飛猛進(jìn)。

四、結(jié)語

美國教育援非符合全球教育治理機(jī)制，有力地改善了非洲教育的整體現(xiàn)狀，使國際社會共同關(guān)注的焦點(diǎn)即非洲教育得到了應(yīng)有的改善和提升，使非洲人民共同的訴求即教育反哺經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了應(yīng)有的倡議計(jì)劃和行動落實(shí)。在美國和其他世界主要大國對非洲教育的共同關(guān)注下，非洲地區(qū)正在逐步實(shí)現(xiàn)全民教育，努力追求和發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育，爭取增進(jìn)教育公平。

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編輯 徐玲玲? ?校對 呂伊雯