公共停車場(chǎng)“建設(shè)難”問(wèn)題及其解決對(duì)策

劉偉 戴衛(wèi)東 潘晨 戰(zhàn)婧璇 金明

摘?要：城市公共停車場(chǎng)的規(guī)劃與建設(shè)情況直接影響著城市人居環(huán)境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對(duì)提振汽車消費(fèi)并直接拉動(dòng)有效投資具有重要意義。武漢市公共停車場(chǎng)建設(shè)存在著泊位缺口短期內(nèi)難以彌合、局部區(qū)域停車供需失衡、土地供應(yīng)不足、社會(huì)資本不愿參與、停車模式創(chuàng)新性不夠、智慧停車場(chǎng)推廣難度較大等問(wèn)題。對(duì)此，提出加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)、建立健全法律法規(guī)，完善相關(guān)配套政策、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、提高停車智能化水平，推廣智慧停車場(chǎng)建設(shè)、推進(jìn)全民參與，倡導(dǎo)綠色出行等建議。

關(guān)鍵詞：公共停車場(chǎng)?停車場(chǎng)建設(shè)?武漢

一、引言

2019年7月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要穩(wěn)定制造業(yè)投資，實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市停車場(chǎng)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)等補(bǔ)短板工程，加快推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”公共停車場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系[1]。加強(qiáng)公共停車場(chǎng)建設(shè)既能改善城市運(yùn)行秩序，又能提振汽車消費(fèi)、釋放內(nèi)需，推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展并直接拉動(dòng)有效投資。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車保有量也在快速增長(zhǎng)。以武漢市為例，作為超大城市和交通樞紐，截止2019年底，武漢市機(jī)動(dòng)車保有量突破330萬(wàn)輛。機(jī)動(dòng)車數(shù)量的飛速增長(zhǎng)為武漢市公共停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)了發(fā)展良機(jī)與諸多挑戰(zhàn)。

本文從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)對(duì)武漢市公共停車場(chǎng)“建設(shè)難”問(wèn)題進(jìn)行全流程透視并找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)及原因，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外大中城市破解難題的有益經(jīng)驗(yàn)，從體制機(jī)制、法律法規(guī)、配套政策、智慧化管理等方面提出系統(tǒng)化、集成化的政策建議，以期對(duì)推進(jìn)公共停車場(chǎng)建設(shè)提供具有科學(xué)性和操作性的參考意見(jiàn)。

二、武漢市公共停車場(chǎng)的建設(shè)情況

（一）武漢市公共停車場(chǎng)建設(shè)成效

武漢市早在2015年就將公共停車場(chǎng)建設(shè)作為政府重點(diǎn)工作事項(xiàng)之一。近幾年，武漢市重點(diǎn)圍繞城區(qū)中停車矛盾突出區(qū)域積極推動(dòng)停車場(chǎng)建設(shè)。2015年至2018年全市共建成400余處公共停車場(chǎng)。截至2018年末，武漢市停車泊位約281.8萬(wàn)個(gè)，停車泊位建設(shè)增速明顯，在一定程度上緩解了停車供需矛盾。武漢市還利用地下與地上空間建設(shè)多種形式的公共停車場(chǎng)，適度緩解了城市停車的空間壓力。此外，積極發(fā)展智慧停車技術(shù)，早在2016年武漢城投停車場(chǎng)公司就推出了“武漢停車”APP，并在APP中增加了我國(guó)首個(gè)“停車地圖”。

（二）武漢市公共停車場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

武漢市在推進(jìn)公共停車場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中聚合各方力量與智慧，采取得力措施，大力增加公共泊位供給，有效緩解城市停車供需矛盾，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)與檢視。

1.成立市級(jí)指揮部與工作領(lǐng)導(dǎo)小組，高位推動(dòng)公共停車場(chǎng)建設(shè)工作。2018年7月，成立了市停車場(chǎng)及新能源汽車配套設(shè)施建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及指揮部，發(fā)揮了對(duì)各區(qū)人民政府（開發(fā)區(qū)管委會(huì)）、市直各戰(zhàn)線責(zé)任單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。武漢市強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式統(tǒng)籌有序推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)，研究出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，錨定目標(biāo)、統(tǒng)籌謀劃，有效推進(jìn)武漢市停車場(chǎng)建設(shè)工作，化解了解決各項(xiàng)問(wèn)題難度大、周期長(zhǎng)、系統(tǒng)性與聯(lián)動(dòng)性不足的弊端。

2.出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)指導(dǎo)公共停車場(chǎng)建設(shè)與管理。武漢市堅(jiān)持“規(guī)劃先行，謀定后動(dòng)”的原則，2009年市規(guī)劃局組織編制了《都市發(fā)展區(qū)停車場(chǎng)空間布局及實(shí)施規(guī)劃》，制定了武漢市停車發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施分區(qū)域、分階段、分類型的差別化政策，以期實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡的靜態(tài)交通格局。《武漢市建設(shè)工程規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》于2014年實(shí)施，其中對(duì)項(xiàng)目配建停車設(shè)施的指標(biāo)及方案審批、設(shè)計(jì)等要求進(jìn)行了規(guī)定，專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定為相關(guān)工作的開展提供了專業(yè)和科學(xué)地指導(dǎo)。

3.通過(guò)政策“組合拳”，推進(jìn)與保障公共停車場(chǎng)建設(shè)。武漢市圍繞停車管理與發(fā)展出臺(tái)了覆蓋面較廣的系列政策，通過(guò)各項(xiàng)政策為不同類型公共停車場(chǎng)的開發(fā)、建設(shè)和管理提供依據(jù)和保障。2015年5月，出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)我市停車設(shè)施建設(shè)的通知》，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與停車場(chǎng)設(shè)施建設(shè)并提供系列政策優(yōu)惠保障;2019年，武漢市停車場(chǎng)及新能源配套設(shè)施建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署政府相關(guān)職能部門，擬出臺(tái)《武漢市停車設(shè)施及新能源汽車配套設(shè)施建設(shè)管理暫行辦法》以及停車場(chǎng)建設(shè)供地、補(bǔ)貼政策和政府專用債使用等措施，預(yù)期在2020年度逐步落地實(shí)施。但由于缺乏上位法的支持，停車場(chǎng)“建設(shè)難”的頑疾還未得到有效解決。

三、武漢市公共停車場(chǎng)建設(shè)的難點(diǎn)與問(wèn)題

（一）城市停車需求不斷增加，泊位缺口短期內(nèi)難以彌合

據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)新注冊(cè)登記機(jī)動(dòng)車3214萬(wàn)輛，機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.48億輛。其中新注冊(cè)登記汽車2578萬(wàn)輛，汽車保有量達(dá)2.6億輛。截至2019年12月，全國(guó)共有66個(gè)城市的汽車保有量超過(guò)百萬(wàn)輛。其中，北京、成都、重慶、蘇州和上海這五個(gè)城市的汽車保有量更是突破了400萬(wàn)輛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，武漢市機(jī)動(dòng)車保有量于2010年9月突破100萬(wàn)輛，2015年末達(dá)到205萬(wàn)輛。隨后，每年以30萬(wàn)輛左右的速度遞增，2019年底突破330萬(wàn)輛。而截至2019年底，武漢市的停車泊位約303.7萬(wàn)個(gè)，按照停車泊位數(shù)應(yīng)達(dá)到機(jī)動(dòng)車保有量的1.2倍計(jì)算，武漢市泊位供需缺口已達(dá)到92.3萬(wàn)個(gè)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，機(jī)動(dòng)車行駛時(shí)間僅占到停放時(shí)間的7%左右，隨著機(jī)動(dòng)車輛的高速增長(zhǎng)、高聚集和高使用率加劇了城市停車的剛性需求。隨著武漢市中心城區(qū)土地資源日益緊張以及用地條件的制約，加上過(guò)去的土地規(guī)劃與開發(fā)偏向于經(jīng)濟(jì)效益高的土地，公共停車場(chǎng)用地難以落實(shí)，新舊問(wèn)題交織累積導(dǎo)致公共停車場(chǎng)建設(shè)困難重重。

（二）局部區(qū)域停車供需失衡，停車場(chǎng)建設(shè)難度大

一方面，人口密集的學(xué)校、醫(yī)院、商圈、老舊小區(qū)等也是車輛集中的區(qū)域。武漢市有60%的車輛集中在人口密集區(qū)。這些區(qū)域不僅車流量大，且多位于中心城區(qū)，土地資源十分緊張，同時(shí)占道停車現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加劇了停車供需的矛盾。另一方面，中心城區(qū)特別是老舊小區(qū)多是二十年前就已經(jīng)建成的，在建設(shè)時(shí)并沒(méi)有對(duì)公共停車區(qū)域進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和規(guī)劃，甚至根本沒(méi)有停車位。老舊小區(qū)由于公共空間十分局促，改造成本高，增加了公共停車場(chǎng)的規(guī)劃與建設(shè)難度。除此之外，“鄰避效應(yīng)”突出，居民因擔(dān)心停車場(chǎng)建設(shè)會(huì)對(duì)其居住環(huán)境造成負(fù)面影響，對(duì)于停車場(chǎng)項(xiàng)目不予理解甚至有反對(duì)和集體抗?fàn)幍男袨?，?dǎo)致部分小區(qū)停車場(chǎng)建設(shè)被迫擱置。

（三）土地供應(yīng)力度不足，獨(dú)立點(diǎn)位停車場(chǎng)“零供地”

土地供應(yīng)方面政策創(chuàng)新力度不強(qiáng)，受劃撥用地總量不足、用地規(guī)劃調(diào)整難、土地變性難、退距指標(biāo)嚴(yán)格、協(xié)議供地方式受限，以及土地空間分層出讓費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)偏高等因素影響，公共停車場(chǎng)用地“稀缺”問(wèn)題始終存在?，F(xiàn)行的以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效目標(biāo)考核方式缺乏全過(guò)程統(tǒng)籌管理的綜合手段，導(dǎo)致各區(qū)、各部門在停車場(chǎng)建設(shè)上只傾向于完成數(shù)量，體制障礙難以突破。武漢市2018年土地成交量一共約33840畝，其中街巷用地（包括公共停車場(chǎng)用地）僅9.9畝，占比0.029%，公共停車場(chǎng)用地成交量可謂是微乎其微。

在國(guó)土資源部與住建部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》中，指出符合《劃撥用地目錄》的停車場(chǎng)用地，可采取劃撥方式供地，不符合的，應(yīng)依法實(shí)行有償使用[2]。由于《劃撥用地目錄》中只包括了公共交通停車場(chǎng)用地，因此其余的停車場(chǎng)用地都實(shí)行協(xié)議出讓或招拍掛等有償方式進(jìn)行供應(yīng)。雖然規(guī)劃了獨(dú)立點(diǎn)位的停車場(chǎng)，但一方面由于征拆難度大、征拆資金有限，難以列入儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃獨(dú)立供地;另一方面由于停車場(chǎng)建設(shè)資本回報(bào)率低，民營(yíng)企業(yè)不愿去投資公共停車場(chǎng)用地。還有一些與開發(fā)地塊打包供應(yīng)的公共停車場(chǎng)項(xiàng)目受到土地權(quán)屬單位開發(fā)時(shí)序、用地條件制約，不少已規(guī)劃的停車場(chǎng)建設(shè)用地亦難以在短期內(nèi)落地。另外，城市中心受土地資源緊缺的影響，往往會(huì)優(yōu)先考慮住房、商業(yè)建筑用地以及城中村改造產(chǎn)業(yè)用地，停車場(chǎng)建設(shè)常常面臨“無(wú)地可用”的尷尬境地。

（四）資本回報(bào)率較低，社會(huì)資本不愿參與

城市停車存在“剛需”，但是社會(huì)資本卻不愿入場(chǎng)，公共停車場(chǎng)建設(shè)中面臨著“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，究其原因在于公共停車場(chǎng)投資回報(bào)主要源于項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入，而公共停車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)年限長(zhǎng)，一次性投資成本較高，受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大，預(yù)期回報(bào)具有很大的不確定性。另外，由于政府或國(guó)有企業(yè)投資建設(shè)的公共停車場(chǎng)停車價(jià)格受到較為嚴(yán)格的把控，同時(shí)社會(huì)資本投資建設(shè)的公共停車場(chǎng)停車價(jià)格因市場(chǎng)環(huán)境和市民接受度等因素的影響，停車收費(fèi)的價(jià)格難以提高，自然也就降低了停車項(xiàng)目的利潤(rùn)。就武漢市來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本不愿參與公共停車場(chǎng)建設(shè)主要有兩點(diǎn)原因。

一是停車場(chǎng)造價(jià)高。武漢地下停車場(chǎng)每泊位平均造價(jià)為25-30萬(wàn)元，每泊位僅年度利息就需要2-2.5萬(wàn)元左右，而每泊位年收入僅為0.3-1萬(wàn)元，只能平衡日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，無(wú)力負(fù)擔(dān)投資成本回收和利息，處于越投資越虧損的窘境。二是停車收入低。公共停車場(chǎng)按照經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還被征收房產(chǎn)稅，增加了停車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)成本。同時(shí)武漢市2018年的一級(jí)停車場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為每小時(shí)2-3元，即使是配備最高級(jí)別停車設(shè)施的大型停車場(chǎng)，停車一小時(shí)內(nèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也僅為6.5元。

（五）傳統(tǒng)停車模式仍占主流，創(chuàng)新性有待提高

傳統(tǒng)的地下自走式和臨時(shí)地面停車場(chǎng)由于占地面積大且停車效率低已經(jīng)很難適應(yīng)新需求，武漢市正在加快立體停車場(chǎng)以及停車綜合體建設(shè)布局，但是傳統(tǒng)停車模式仍占主流，需要著力打造武漢公共停車新典范，建設(shè)如停車綜合體、機(jī)械式停車樓，大力發(fā)展智慧停車和共享停車，依托武漢“設(shè)計(jì)之都”建設(shè)推動(dòng)本土實(shí)踐創(chuàng)新。

（六）智慧停車場(chǎng)建設(shè)尚處“新生期”，推廣難度較大

智慧停車系統(tǒng)和智慧停車場(chǎng)的建設(shè)能夠極大提高停車效率，實(shí)現(xiàn)公共停車場(chǎng)資源的合理配置。武漢市對(duì)智慧停車場(chǎng)建設(shè)開發(fā)的重視程度相對(duì)較高，但從當(dāng)前的情況來(lái)看，還存在一些問(wèn)題。一是部分區(qū)域智能化設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。智慧停車場(chǎng)的建設(shè)離不開相關(guān)信息技術(shù)的支持，部分老舊社區(qū)由于城建落后，缺乏停車泊位智能化的配套設(shè)施，增加了智慧停車場(chǎng)建設(shè)的難度。二是智慧停車場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境有待優(yōu)化。智慧停車的配套政策和相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，如缺乏停車信息共享的制度保障、停車數(shù)據(jù)資源和車主信息隱私的法律保護(hù)、線上欠費(fèi)的懲戒措施等等。

四、推進(jìn)城市公共停車場(chǎng)建設(shè)的對(duì)策建議

加快公共停車場(chǎng)建設(shè)，對(duì)于緩解停車供需矛盾，增強(qiáng)城市布局合理性和承載力，提升城市功能品味具有重要的意義。武漢市在公共停車場(chǎng)建設(shè)中所遇到的瓶頸與問(wèn)題，在超大城市、甚至大中城市里具有共性和典型性特征，如何對(duì)癥施治，探索出切實(shí)可行的實(shí)踐路徑，進(jìn)而提煉出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是本文著力解決的核心問(wèn)題。

（一）因勢(shì)謀遠(yuǎn)，加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)

推進(jìn)城市公共停車場(chǎng)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。首先應(yīng)摸清家底，建議以交管局為牽頭部門開展停車資源普查工作，明確全市停車位總量、停車供需空間分布情況以及車輛實(shí)際停放位置等，為停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

首先，要充分掌握相關(guān)信息，注重規(guī)劃的整體性。要充分掌握全市停車的實(shí)際狀況并進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤研究，確保規(guī)劃的全覆蓋;要依托城市總體規(guī)劃做好通盤布局與考慮，把汽車消費(fèi)、交通建設(shè)與停車統(tǒng)籌考慮，從規(guī)劃源頭上解決好配建車位（包括存量盤活）、社會(huì)化服務(wù)、共享車位以及信息化和智慧化要求。

其次，要精準(zhǔn)研判停車發(fā)展趨勢(shì)，突出規(guī)劃適度超前性。停車場(chǎng)點(diǎn)位的布局會(huì)隨著城市空間變動(dòng)而變化，應(yīng)按適度超前原則實(shí)現(xiàn)分層分級(jí)規(guī)劃。一方面應(yīng)彌補(bǔ)停車場(chǎng)專項(xiàng)規(guī)劃在新城區(qū)的“空白”，避免走中心城區(qū)“停車難”老路，在新城區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)等區(qū)域應(yīng)按較高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置并嚴(yán)格控制，避免新的停車矛盾產(chǎn)生。另一方面要關(guān)注新型停車模式的發(fā)展變化，對(duì)軌道交通站點(diǎn)“P+R”換乘、共享停車和智慧停車等方面要提前做出建設(shè)方案。

第三，要聚焦關(guān)鍵問(wèn)題，凸顯規(guī)劃的專業(yè)性。一要突出配置標(biāo)準(zhǔn)的差異化，針對(duì)老城區(qū)、中心城區(qū)和新城區(qū)等不同區(qū)域設(shè)定差異化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)供需的精準(zhǔn)匹配。二要突出控制的合理性，對(duì)于不同建設(shè)條件的區(qū)域采取不同的布局與建設(shè)形式。三要突出近期可實(shí)施性，結(jié)合城市更新契機(jī)，優(yōu)先對(duì)醫(yī)院周邊、老舊社區(qū)等“痛點(diǎn)”區(qū)域彌補(bǔ)缺口。四要突出新技術(shù)的使用，規(guī)劃要應(yīng)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，分析城市停車特征，前瞻性規(guī)劃市域內(nèi)停車場(chǎng)布局。五要突出技術(shù)規(guī)范和審批機(jī)制研究，對(duì)于一些欠缺技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的新型停車場(chǎng)，要制定設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理、建設(shè)等一系列的標(biāo)準(zhǔn)要求，助推各類新型停車場(chǎng)的建設(shè)。

（二）建立健全法律法規(guī)，完善相關(guān)配套政策

盡管國(guó)家和地方政府層面針對(duì)停車場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展出臺(tái)了系列規(guī)章政策，但仍有“留白”題域。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)中要對(duì)一些“瓶頸”問(wèn)題敢于突破，如當(dāng)前涉及停車場(chǎng)建設(shè)的土地供應(yīng)、投資和收益等問(wèn)題就需要重點(diǎn)研究解決。

第一，要繼續(xù)推進(jìn)立法工作，完善并細(xì)化配套政策。公共停車場(chǎng)的建設(shè)管理離不開法律的支持與保障。亟須對(duì)當(dāng)前有關(guān)的規(guī)章文件進(jìn)行梳理，要確保立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，淡化部門利益，填補(bǔ)相關(guān)立法空白，強(qiáng)化可操作性而非政策宣示與導(dǎo)向功能，制定有關(guān)停車場(chǎng)建設(shè)和管理的地方性法規(guī)。此外，要更新適應(yīng)當(dāng)前公共停車場(chǎng)建設(shè)、管理和發(fā)展的相關(guān)政策，對(duì)于部分落后的、不具體的政策措施要盡快完善。對(duì)于智慧停車場(chǎng)建設(shè)、停車綜合體建設(shè)、共享停車等新興停車產(chǎn)業(yè)，需要未雨綢繆，積極引導(dǎo)和規(guī)約。

第二，要加碼政策紅利，提高社會(huì)資本參與的積極性。加碼政策紅利就是用政府“有形之手”化解“市場(chǎng)失靈”，是吸引社會(huì)資本參與停車場(chǎng)建設(shè)與管理的重要方式和手段。主要包括：

1.調(diào)整土地供應(yīng)政策，出臺(tái)地價(jià)補(bǔ)貼優(yōu)惠。政府規(guī)劃部分土地，通過(guò)劃撥或協(xié)議的方式給國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有主體，建設(shè)公益性的停車場(chǎng);支持以租賃、先租后讓、彈性年期出讓等方式提供停車場(chǎng)用地;對(duì)于通過(guò)招拍掛進(jìn)行公開出讓的停車場(chǎng)用地，建議土地收益包括增值收益補(bǔ)貼停車場(chǎng)建設(shè)費(fèi)或由政府補(bǔ)貼10%左右的停車場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，適當(dāng)提高項(xiàng)目商業(yè)配套比例并明確規(guī)定附屬商業(yè)面積，保障配建面積完全用于商業(yè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于單獨(dú)新建的政府投資類公共停車設(shè)施項(xiàng)目，資金來(lái)源為城建資金或政府專項(xiàng)債資金的，其用地按照街巷用地（公共停車場(chǎng)）劃撥;配建20%以內(nèi)配套商業(yè)的，按照街巷用地（公共停車場(chǎng)）協(xié)議出讓方式供地，不列入國(guó)有土地公開出讓范圍;建設(shè)單位利用自有存量建設(shè)用地新建獨(dú)立公共停車場(chǎng)（包括地面停車場(chǎng)改建為立體停車樓或地下停車庫(kù)），并申請(qǐng)配建20%以內(nèi)配套商業(yè)，按照街巷用地（公共停車場(chǎng)）協(xié)議出讓方式供地，補(bǔ)繳出讓金，建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格按照公共停車場(chǎng)項(xiàng)目政府土地收益核定標(biāo)準(zhǔn)確定。配套商業(yè)超過(guò)20%的，按照街巷用地（公共停車場(chǎng)）、商服用地（商務(wù)辦公）公開出讓。

2.提供停車場(chǎng)建設(shè)的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金及費(fèi)用減免。其一，提供一定比例的資金專項(xiàng)用于公共停車場(chǎng)建設(shè)，對(duì)不同投資模式、不同區(qū)域和不同停車設(shè)施類型的項(xiàng)目制定差異化的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)停車場(chǎng)建設(shè)實(shí)行績(jī)效考核，將公共停車設(shè)施建設(shè)工作開展納入市對(duì)區(qū)的考核體系，并依據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配。其二，亦可考慮從用地取得、城建費(fèi)用減免等幾個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。建議政府列支專項(xiàng)資金征收醫(yī)院、老舊小區(qū)周邊的土地建設(shè)公共停車場(chǎng)，政府投資的公共停車場(chǎng)可通過(guò)公開招標(biāo)的方式，由企業(yè)競(jìng)拍獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市發(fā)改委確定。其三，對(duì)于社會(huì)力量參與投資建設(shè)的停車綜合體、生態(tài)停車場(chǎng)、光伏停車場(chǎng)等新型停車場(chǎng)項(xiàng)目可享受城市配套費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)或經(jīng)營(yíng)者自主定價(jià)。

3.加大稅費(fèi)規(guī)費(fèi)減免力度。進(jìn)一步明確稅費(fèi)規(guī)費(fèi)減免的實(shí)施細(xì)則。公共停車場(chǎng)面臨建設(shè)與經(jīng)營(yíng)困難或虧損較重的，經(jīng)報(bào)批稅務(wù)部門后，可減免相應(yīng)稅費(fèi)。另外，對(duì)于招用如失業(yè)人員、退役士兵的公共停車場(chǎng)建設(shè)或經(jīng)營(yíng)單位，可享受減免部分稅費(fèi)的優(yōu)惠。

4.提供規(guī)劃與容積率獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)加強(qiáng)停車場(chǎng)周邊停車指示和誘導(dǎo)設(shè)施的建設(shè)，取消停車場(chǎng)周邊的占道停車并加強(qiáng)違停管制，為停車場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。由社會(huì)力量投資建設(shè)的公共停車場(chǎng)，在停車場(chǎng)內(nèi)可以根據(jù)廣告規(guī)劃設(shè)置并發(fā)布商業(yè)廣告。停車場(chǎng)建設(shè)要與土地開發(fā)、停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等利益相掛鉤，有關(guān)部門可根據(jù)停車場(chǎng)建設(shè)的不同情況給予不同的容積率獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償，以鼓勵(lì)供應(yīng)公共停車泊位。

（三）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，破解停車場(chǎng)建設(shè)“卡脖子”問(wèn)題

在公共停車場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中涉及不同的制度模式，包括停車場(chǎng)供地模式、停車場(chǎng)投資模式、停車模式等，新模式的探索將為停車場(chǎng)建設(shè)注入動(dòng)能。

1.優(yōu)化停車場(chǎng)供地模式，解決“無(wú)地可用”的尷尬狀況。要鼓勵(lì)和采用更為靈活的供地模式，市區(qū)政府做好公共停車場(chǎng)用地保障。對(duì)于停車供給矛盾突出的區(qū)域，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一征拆，相關(guān)部門應(yīng)每年確定一定規(guī)模和數(shù)量的公共停車場(chǎng)用地計(jì)劃與用地儲(chǔ)備。繼續(xù)推進(jìn)地面停車場(chǎng)改建項(xiàng)目，如鼓勵(lì)利用各企事業(yè)單位自有用地、農(nóng)村集體所有存量用地、建筑區(qū)劃內(nèi)公共場(chǎng)所、自有非住宅房等在符合規(guī)劃的前提下建設(shè)和改造公共停車場(chǎng)。同時(shí)大力支持有限供地情況下的立體停車場(chǎng)建設(shè)。

2.實(shí)現(xiàn)停車場(chǎng)投資模式多元化。當(dāng)前，我國(guó)城市公共停車場(chǎng)的投資模式還比較單一，以國(guó)有平臺(tái)公司為主體的投資方面臨著巨大的資金壓力，而社會(huì)資本徘徊場(chǎng)外、駐足觀望，探索投資模式多元化是破解公共停車場(chǎng)“建設(shè)難”的題中之義。目前城市公共停車場(chǎng)投資模式包括PPP模式、BOT模式、TOT模式、TBT模式、ABS模式以及發(fā)行專項(xiàng)債券融資模式等。幾種模式各有優(yōu)勢(shì)與不足，需要結(jié)合公共停車場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)考評(píng)結(jié)果，靈活選取。（1）PPP（Public-Private-Partnership）投資模式，即公私合作模式。公共停車場(chǎng)建設(shè)的PPP模式，即由市政府部門或市政府授權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施投資平臺(tái)與項(xiàng)目公司簽訂合同，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)[3]（如圖1）。該模式適用于一些建設(shè)難度大、建設(shè)周期長(zhǎng)但收益較高的停車場(chǎng)項(xiàng)目。（2）BOT（Build-Operate-Transfer）投資模式，意為建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓。公共停車場(chǎng)建設(shè)的BOT模式即政府部門通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)，與投資商（中標(biāo)單位）之間達(dá)成協(xié)議，由投資商在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等。該模式適用于一些投入資金小，回收期短的停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目。在項(xiàng)目中主要由企業(yè)承擔(dān)停車場(chǎng)建設(shè)的資金籌措及建設(shè)管理。（3）TOT（Transfer-Operate-Transfer）投資模式，即移交-經(jīng)營(yíng)-移交。公共停車場(chǎng)建設(shè)的TOT模式，即政府部門將建設(shè)好的公共停車場(chǎng)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給投資商，由投資商負(fù)責(zé)停車場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)管理。該模式對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)既免去了資金籌措和建設(shè)時(shí)期的資金負(fù)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)，也省去了建設(shè)初期的復(fù)雜程序?qū)徟＃?）TBT（Transfer- Build- Transfer）投資模式，意味著轉(zhuǎn)讓-建造-轉(zhuǎn)讓。該模式主要有兩種合作機(jī)制，其一是政府部門將已建好的公共停車場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資者，政府部門再將獲得的資金入股項(xiàng)目公司。其二是政府部門將已建公共停車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給投資者，最后與項(xiàng)目公司共享經(jīng)營(yíng)收益。這種投資模式適用于難以取得停車場(chǎng)用地的項(xiàng)目和一些新型停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，這樣既能降低社會(huì)資本所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也能夠促進(jìn)新型停車場(chǎng)模式的開發(fā)。（5）ABS（Asset-backed Securitization）投資模式，即“資產(chǎn)支持證券化”。該模式是一種證券化融資方式。公共停車場(chǎng)建設(shè)的ABS模式意味著在以停車場(chǎng)資產(chǎn)預(yù)期收益為保證的前提下，由金融機(jī)構(gòu)投入停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，籌資者僅以停車場(chǎng)資產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任。（6）發(fā)行專項(xiàng)債券融資模式。公共停車場(chǎng)建設(shè)中的發(fā)行專項(xiàng)債券融資模式是指通過(guò)發(fā)行停車場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)債券來(lái)籌措一定比例的停車場(chǎng)建設(shè)資金。通過(guò)“貸款建設(shè)、發(fā)債還貸”的形式組合融資用于新建或收購(gòu)項(xiàng)目，可以充分利用債券期限較長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)停車場(chǎng)建設(shè)投資較慢的短板。

3.創(chuàng)新停車模式，打造示范性公共停車場(chǎng)。面對(duì)土地資源日益緊缺的建設(shè)瓶頸，需要積極探索和創(chuàng)新停車模式，“上天入地”拓展停車場(chǎng)建設(shè)的立體空間。

首先要建立停車場(chǎng)多元開發(fā)模式?？梢越Y(jié)合不同區(qū)域、不同用地的特點(diǎn)確定停車場(chǎng)開發(fā)模式。如，利用學(xué)校、廣場(chǎng)和公園綠地的地上或地下空間建設(shè)生態(tài)停車場(chǎng)，在停車場(chǎng)內(nèi)加入生態(tài)景觀設(shè)計(jì)，滲透和融入環(huán)保理念。利用城市高架下空地建造停車場(chǎng)，可在停車場(chǎng)內(nèi)融入藝術(shù)設(shè)計(jì)元素，讓城市在提供公共停車空間的同時(shí)得以展示城市獨(dú)特的文化魅力。利用城市交通站點(diǎn)的廣場(chǎng)用地建設(shè)公共停車場(chǎng)，結(jié)合軌道交通站點(diǎn)、公交樞紐等設(shè)施，合理布局停車與換乘設(shè)施，進(jìn)一步構(gòu)建P+R+M（交通站點(diǎn)+地下停車+商業(yè)開發(fā)）的綜合利用模式。利用商業(yè)和住宅用地建設(shè)停車綜合體，停車綜合體通常是立體式的停車樓，可包括住宅、商服、停車場(chǎng)等多種用途空間;美國(guó)芝加哥的馬麗娜城雙玉米樓就是著名的停車樓，它是一種突破傳統(tǒng)的停車場(chǎng)開發(fā)模式，將停車樓打造為能夠進(jìn)行公共活動(dòng)的開放場(chǎng)域。利用老舊小區(qū)用地或老舊居民樓建設(shè)嵌入式立體停車場(chǎng)，可考慮在老舊小區(qū)的公共空間建立升降機(jī)械式停車樓，也可以對(duì)老舊居民樓進(jìn)行適當(dāng)改造;葡萄牙波爾圖的“屋頂停車場(chǎng)”，就是將停車場(chǎng)與小區(qū)庭院結(jié)合起來(lái)。利用既有停車場(chǎng)改造建設(shè)光伏停車場(chǎng)，光伏停車場(chǎng)是在停車場(chǎng)上加裝太陽(yáng)能電力設(shè)施，將光伏能源與停車場(chǎng)相結(jié)合。

其次要?jiǎng)?chuàng)新停車模式。對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)，結(jié)合實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)立體機(jī)械式、平面機(jī)械式、立體停車樓、混合式停車場(chǎng)和倉(cāng)儲(chǔ)式停車場(chǎng)建設(shè)。智慧停車模式是未來(lái)的發(fā)展方向，車主根據(jù)線上APP對(duì)可用停車位進(jìn)行搜索、導(dǎo)航、預(yù)定和繳費(fèi)等等。共享停車模式的核心則是利用機(jī)動(dòng)車出行時(shí)間差，提高停車設(shè)施利用率。共享停車模式的實(shí)現(xiàn)需要做好共享泊位的規(guī)劃與布局、將共享停車信息接入智慧停車平臺(tái)，實(shí)行信息化管理以及確立錯(cuò)峰共享有償機(jī)制，突破傳統(tǒng)車位占有機(jī)制。

（四）提高停車智能化水平，大力推廣智慧停車場(chǎng)建設(shè)

智慧停車存取便捷，在需求者與泊位之間形成信息共享，極大提高了停車位的使用效率。當(dāng)前，智慧停車場(chǎng)雖然發(fā)展迅速，但仍然面臨著建設(shè)與推廣的瓶頸。

1.加強(qiáng)智能停車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。停車場(chǎng)建設(shè)和管理單位要加強(qiáng)同相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的合作，共同發(fā)展智慧停車技術(shù)。要將智慧停車技術(shù)及其平臺(tái)拓展延伸到和智慧停車有關(guān)的新領(lǐng)域（如預(yù)約洗車、加油等業(yè)務(wù)），將其打造為全方位、大數(shù)據(jù)下的智慧“車生活”平臺(tái)。其次要完善智慧停車平臺(tái)的總體架構(gòu)，確立智慧停車統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和安全保障運(yùn)維系統(tǒng)[4]（如圖2）。針對(duì)停車信息管理，還有學(xué)者提出構(gòu)建社交停車系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用市民攜帶的移動(dòng)設(shè)備作為移動(dòng)傳感器，即將“市民作為傳感器”，通過(guò)市民向系統(tǒng)提供的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和預(yù)測(cè)。[5]

2.促進(jìn)停車數(shù)據(jù)的共享與整合。加快制定停車數(shù)據(jù)開放共享的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則規(guī)范，確保停車數(shù)據(jù)共享與信息交互的有效性和及時(shí)性，同時(shí)降低隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。打破相關(guān)體制機(jī)制障礙，促進(jìn)政府、企業(yè)和公眾之間信息共享與交互。從法律層面促進(jìn)停車數(shù)據(jù)的開放與共享，如對(duì)經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)的智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配備以及信息數(shù)據(jù)的傳送提出要求。

3.完善智慧停車管理系統(tǒng)，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)環(huán)境。智慧停車場(chǎng)不僅強(qiáng)調(diào)停車智能化，也強(qiáng)調(diào)管理智能化。對(duì)于智慧停車場(chǎng)的管理已從線下逐漸轉(zhuǎn)移到線上管理。對(duì)此要不斷完善智慧停車的管理系統(tǒng)，優(yōu)化智慧停車場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。讓停車管理員在智能設(shè)備支持下可履行失信取證、違停取證、數(shù)字城管、自繳巡查等職責(zé)，做到智能采集，即時(shí)上傳。

（五）推進(jìn)全民參與，倡導(dǎo)綠色出行

盡管公共停車場(chǎng)建設(shè)是一項(xiàng)涉及民生的工程，市民們期待停車難問(wèn)題的快速解決，但是對(duì)于公共停車場(chǎng)的建設(shè)時(shí)常缺乏理解與支持。因此要充分利用好電視、電臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)等宣傳載體，不斷提升市民對(duì)停車場(chǎng)建設(shè)的知曉度和參與度。加強(qiáng)同市民代表的交流和溝通，了解停車場(chǎng)建設(shè)利益相關(guān)者的想法和訴求。對(duì)于涉及土地征用和房屋拆遷的公共停車場(chǎng)建設(shè)，有關(guān)部門要建立良好的溝通機(jī)制。對(duì)于可能破壞現(xiàn)有環(huán)境或在建設(shè)過(guò)程中帶來(lái)噪音污染的停車場(chǎng)項(xiàng)目，要提前征求公眾意見(jiàn)并吸納合理化建議，爭(zhēng)取民眾的理解和支持。

要從根本上解決停車供需矛盾的問(wèn)題，還要繼續(xù)推動(dòng)城市公共交通的發(fā)展，鼓勵(lì)綠色文明出行。積極開展宣傳，通過(guò)鼓勵(lì)共享單車出行，開展城市“無(wú)車日”、“公共交通周”、“節(jié)能減排日”等活動(dòng)，提升居民低碳出行積極性;進(jìn)一步完善公共交通體系，建設(shè)綠色通道并做好綠色出行的規(guī)劃設(shè)計(jì)。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)法治教育并強(qiáng)化懲戒措施，引導(dǎo)和保證合法車位的有效需求。對(duì)于私自占用泊位等不良行為，予以有效規(guī)約和處罰，將車主信息納入社會(huì)征信體系，確保市民文明出行。

參考文獻(xiàn)：

[1]Haworth S L Hilton I C. Car Parking Standards and Urban Economy [J]. Traffic Engineering Control， 1982（22）.

[2]住建部，國(guó)土資源部.關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知[Z].2016-08-31.

[3]馬秀巖.項(xiàng)目融資[M].吉林：東北財(cái)大出版社，2002.

[4]周赤忠.基于靜態(tài)交通大數(shù)據(jù)系統(tǒng)下的智慧停車平臺(tái)創(chuàng)新與應(yīng)用[J].計(jì)算機(jī)應(yīng)用與軟件，2018（02）.

[5]Barbancho， J; Ropero， J; Luque， J; Caraballo， A; Leon， C. Social Parking：Applying?the Citizens as Sensors Paradigm to Parking Guidance and Information[J]. SUSTAINABILITY， 2019（23）.

（本文受到武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)局科技計(jì)劃項(xiàng)目資助）

〔劉偉、戴衛(wèi)東、戰(zhàn)婧璇、金明，武漢城投停車場(chǎng)投資建設(shè)管理有限公司。潘晨（通訊作者），武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院〕