國有資本經(jīng)營預(yù)算制度：歷史演變、動機和實施績效

李良艷 陳艷輝

摘?要：國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施有效解決了國有資本經(jīng)營中存在的所有者虛位、帝國建造等深層次問題，進一步完善了國有企業(yè)同國家之間的分配關(guān)系，有利于國有資本優(yōu)化配置。實施績效分析顯示，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入除極個別年份小幅下降外均成上漲趨勢，預(yù)算支出的范圍不斷擴大，國家宏觀調(diào)控職能得到有效發(fā)揮。下一步我國仍要繼續(xù)完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，千方百計提高國有企業(yè)的利潤率，走高質(zhì)量發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算?制度演變?實施績效

國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度是國家以所有者身份對國有資本分配過程做出的重大調(diào)整，是政府預(yù)算改革的重要組成部分，它的實施有利于推進國有資本管理體制改革和完善國有企業(yè)收入分配制度，增強政府在宏觀調(diào)控中的財政職能。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的歷史演變

1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算這一機制，在完善我國國有資本產(chǎn)權(quán)歸屬和委托經(jīng)營問題上邁出了關(guān)鍵一步。2002年黨的十六大后，中央繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，國有資產(chǎn)管理體制改革不斷深入，十六大報告確定中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)。①在這一號召指引下，2003年國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，代表國家履行出資人和監(jiān)管者職責(zé)，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理所有者、國有資本出資者和監(jiān)管者、國有控股和參股企業(yè)三級分層的管理體制和財務(wù)體制初步建立，直到現(xiàn)在，我國國有資產(chǎn)運營管理仍然按照當(dāng)時這一框架體系運作。

2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，《意見》中對國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍、編制審批、職責(zé)分工和組織實施做出相應(yīng)規(guī)定。這意味著我國正式開始建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，終結(jié)了國有企業(yè)同國家之間“繳稅留利”的分配關(guān)系，中央企業(yè)在除了繳稅之外，開始向國家分紅，并且，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算當(dāng)年進行試點。此后，為保證國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的法律效力，2008年我國通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，將建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的基本框架納入其中，為我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度提供法律保障。2010財政部發(fā)布《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項的通知》，提出進一步擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，將廣東省農(nóng)墾集團公司、中國出版集團公司等企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍。也就是從這年開始，部分地方開始正式編制省級國有資本經(jīng)營預(yù)算。黨的十八屆三中全會提出完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，將支出更多投向保障和民生方面。2015年，《預(yù)算法》修訂實施明確了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的法律定位。在這一要求下，為加強和規(guī)范中央部門及中央企業(yè)經(jīng)營預(yù)算管理，優(yōu)化國有資本配置，2016年財政部印發(fā)《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》，規(guī)定了預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、預(yù)算績效管理與監(jiān)督檢查。同以往相比，這次印發(fā)通知強調(diào)了國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方向，并對預(yù)算編制事前、事中、事后的合規(guī)化做出相應(yīng)說明。

2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化，結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”十九大報告，2017，表明我國在國有資產(chǎn)管理過程中將以管資本和資產(chǎn)的保值增值為主要改革方向，不斷完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度將是我國資產(chǎn)管理中現(xiàn)實選擇。2019年，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法》，專門對經(jīng)營預(yù)算支出進行分類管理，旨在提高國有資本預(yù)算資金使用效率和取得的社會效用。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施的動機

1994年國有企業(yè)實施“繳稅留利”稅收政策后，把稅后利潤留在企業(yè)內(nèi)部，為自身進一步發(fā)展提供了大量流動性，企業(yè)留下的利潤可以用來擴大投資或改善職工福利，這樣的做法有利于企業(yè)運營效率提高和規(guī)模擴大。隨著國有企業(yè)，尤其中央企業(yè)的做強做大，國有資本盈利能力不斷提高的同時，也產(chǎn)生了過度投資、在職消費、資金使用效率低下等一系列問題。產(chǎn)生上述問題的根源主要在于我國國有資本經(jīng)營中“所有者虛位”“出資者缺位”“委托代理”以及“帝國建造”等深層次原因。

中國是公有制為主體的社會主義國家，國有資本是公有制中最重要的組成部分，國有資本真正所有者是國家，但是國家是一個政治范疇，不具有事實上的人格，國家雖然作為國有資本的所有者，但并沒有以所有者的身份真實參與到國資國企的管理中，除了上繳的稅收，國家作為所有者并沒有參與到稅后利潤的分配。同時，國家作為國有企業(yè)的所有者同一般企業(yè)的所有者不同，國家具有雙重身份特征，除了國有資產(chǎn)所有者角色，還兼具政權(quán)行使者身份，肩負(fù)社會管理職能，意味著國家同時承擔(dān)了社會福利最大化和國有資本保值增值兩種職責(zé)，導(dǎo)致了國有資本“所有者虛位”“出資者缺位”問題的產(chǎn)生。

國有企業(yè)管理者和國家所有者之間是委托代理關(guān)系。依據(jù)代理理論，在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，管理者和所有者之間存在著嚴(yán)重的代理問題，管理者可能處于私利進行非理性投資。在我國國有企業(yè)中，管理者實行薪酬管制制度，由于激勵機制不完善容易導(dǎo)致管理者道德風(fēng)險，通過在職消費等隱性激勵來彌補顯性激勵不足。國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度還未完全建立起來，國有企業(yè)高管任免通常由政府制定，有時出于職位安全動機和個人利益最大化，在企業(yè)經(jīng)營和投資決策過程中會更多考慮政治成效上的因素，造成過度投資或投資不足，使資本投資效率低下，大量留存利潤得不到合理利用和配置，損害了國家所有者利益，阻礙了我國國企改革進度和進一步做強做優(yōu)做大的目標(biāo)。同時，在國家參與國有資本收益分配之前，有些央企內(nèi)部留存了大量資金，由于內(nèi)部層級設(shè)置復(fù)雜，監(jiān)管部門很難做到對管理層的有效監(jiān)管，存在監(jiān)管的錯位，給企業(yè)管理者提供了尋租空間，國有企業(yè)管理者在委托代理關(guān)系存續(xù)期間產(chǎn)生了“帝國建造”“權(quán)利尋租”“在職消費”等嚴(yán)重問題。

理論上來講，國家作為國有資本的所有者，有權(quán)要求參與企業(yè)稅后利潤分配和重新配置，從中微觀層面可以健全政府作為國有企業(yè)所有者參與國有資本重新配置，實現(xiàn)國有資本所有者到位，減少信息不對稱和道德風(fēng)險，改善“所有者虛位”和“委托代理”等問題。宏觀層面上，國家參與國有資本經(jīng)營利潤分配增加了可支配收入，為國家加大宏觀調(diào)控力度提供了最重要的資金支持。通過國家再次分配和轉(zhuǎn)移支付，緩解市場經(jīng)濟發(fā)展過程中帶來的矛盾，增強國有企業(yè)的效率投資，引導(dǎo)社會經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，我國運行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，既是構(gòu)建我國國有資本全口徑預(yù)算體系的重要一環(huán)，也是國家財務(wù)監(jiān)管的有效方法和手段，更是國有資產(chǎn)管理體制改革的重大突破。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施的績效評價

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算收入分析

2007年我國開始試運行國有經(jīng)營預(yù)算制度，此后三年我國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要來源于試運行范圍內(nèi)中央企業(yè)的稅后利潤，其中，2007年139.9億元，2008年443.6億元，2009年988.7億元（其中包括電信企業(yè)重組專項資本收益600億元），環(huán)比增長217.9%、122.9%，共上繳國有資本收益1572.2億元。在預(yù)算支出方面，主要投向國有經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補助支出等方面。

為進一步增強國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的透明度，2013年財政部開始披露中央國有資本經(jīng)營決算具體信息。2013年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入總額為1651億，中央國有資本經(jīng)營收入1058.43億元，其中利潤收入占中央國有資本收入的98.2%，其他收入來自產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股利和股息、清算，僅占1.8%。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出1514億，其中，中央國有資本預(yù)算支出978.19億。從中央國有資本的經(jīng)營預(yù)算支出范圍來看，重點向國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點項目傾斜，其他投向產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展、境外投資及對外經(jīng)濟技術(shù)合作、困難企業(yè)職工補助以及調(diào)入公共財政預(yù)算用于社保等民生支出。

2014年我國提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的收取比例，全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入除2017年有小幅度下降外，其余年份均呈上漲趨勢，但上漲幅度并不明顯。值得注意的是，2019年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入突然大幅度上漲，由2018年2900億元升至3960億元，增長36.6%。具體來看，地方國有資本預(yù)算收入增長顯著，成績斐然，從2014年613億元增加到2019年2324億元，幾乎翻了兩番，中央國有資本收入增長趨勢從總體來看并不顯著，甚至出現(xiàn)反復(fù)，經(jīng)歷了2015年增長后，收入逐年下降，2017年達到最低點1244億元，2018年中央國有資本預(yù)算收入雖然達到1636億元，但也只和2015年的收入水平基本持平，表明中央國有經(jīng)營預(yù)算收入增長空間還有待進一步提升。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算支出剖析

相對于全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入上漲，全國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出變化并不明顯，支出范圍保持在每年2000億—2300億之間。地方國有資本支出變化總體呈上升趨勢，但中央國有資本預(yù)算支出變動十分明顯，2014年到2019年的支出數(shù)額分別為1419億、1235億、937億、766億、1025億，變化原因除了中央經(jīng)營預(yù)算收入減少外，更主要的是因為加大了對社會保障民生支出以及地方轉(zhuǎn)移支付。其中，2014年調(diào)入一般公共預(yù)算用于社會保障等民生支出184億元，增長183.1%，2015年公共預(yù)算民生支出增至230億元并對地方轉(zhuǎn)移支付124.3億元，2016對地方轉(zhuǎn)移支付513.53億元、向一般公共預(yù)算調(diào)出246億元，2017年地方轉(zhuǎn)移支付235.37億元且向一般公共預(yù)算調(diào)出257億元，2018年地方轉(zhuǎn)移支付86.88億元、調(diào)入一般公共預(yù)算321.54億元。2016年以來，國有資本預(yù)算編制開始公布地方國有資本經(jīng)營預(yù)算支出外向一般公共預(yù)算調(diào)出數(shù)量，當(dāng)年是246.91億元，2017年310.61億元，2018年增加至432.45億元，表明地方國有資本對民生的支持力度進一步加大。

通過中央和地方國有資本經(jīng)營支出結(jié)構(gòu)來看，雖然中央國有資本本級支出低于地方國有資本經(jīng)營支出，但按照收入比例來看支出的話，中央國有資本在我國再分配中的作用明顯加強，特別是中央國有資本，雖然經(jīng)營收入增長慢于地方國有資本，但在國家再分配，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能方面的作用要明顯大于地方國有資本。從中央國有資本支出狀況上看，分為中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出和向一般公共預(yù)算調(diào)出兩大塊，主要支出是前者。中國國有資本經(jīng)營支出包括中央本級支出和中央對地方轉(zhuǎn)移支付，其中最關(guān)鍵和重要的支出是本級支出。中央本級支出最大一塊是用于解決歷史遺留問題及改革成本;其次是國有企業(yè)資本金注入，用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持裝備制造業(yè)發(fā)展以及其他;中央對地方轉(zhuǎn)移支付主要用于支持地方國有企業(yè)安全生產(chǎn)能力建設(shè)以及中央下放企業(yè)“三供一業(yè)”移交補助等，國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)出資金是調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生。

目前國有企業(yè)的債務(wù)杠桿率比較高，存在著龐大債務(wù)負(fù)擔(dān)，國有企業(yè)的高杠桿已經(jīng)成為我國重大風(fēng)險隱患。隨著我國經(jīng)濟下行壓力進一步加大，國有企業(yè)還存在部分僵尸企業(yè)尚未處理完成，債轉(zhuǎn)股進程還在推進，無疑加大了國資國企債務(wù)風(fēng)險壓力，這樣的現(xiàn)實狀況削弱了國有企業(yè)利潤和價值創(chuàng)造，尤其當(dāng)存在過度負(fù)債的情況下，與預(yù)算制度既定的實施效果產(chǎn)生一定差距。此外，國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價體系還有待進一步補充和完善，隨著國有資本收益逐年增長，建立科學(xué)、規(guī)范的評價機制不僅有利于經(jīng)營預(yù)算收入增加，而且還可以提高國有資源配置效率。

四、建議

（一）結(jié)合行業(yè)和企業(yè)變化綜合研判，合理安排上繳比例

現(xiàn)有國有資本收益是按照2014年規(guī)定的上繳比例，比例偏低并且規(guī)定相對簡單寬泛，是按照所屬行業(yè)收取，并未把企業(yè)自身的經(jīng)營動態(tài)變化考慮其中，導(dǎo)致上繳比例對企業(yè)價值創(chuàng)造影響并不顯著。因此，為進一步完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，在提高上繳比例、擴大國有資本收取范圍的基礎(chǔ)上，也要考慮國有企業(yè)類型、功能、行業(yè)內(nèi)的競爭因素以及自身的實際經(jīng)營狀況，實現(xiàn)精細(xì)化、動態(tài)化管理，區(qū)別對待，防止“一刀切”和“鞭打快?！爆F(xiàn)象的產(chǎn)生。國有企業(yè)高負(fù)債直接關(guān)系到經(jīng)營運算制度的實施效果，要加快企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，推進兼并重組。由于有些僵尸企業(yè)還兼具社會責(zé)任，一旦處理會引發(fā)強烈陣痛，有些地方還在力保，這是要不得的，要積極推進國有企業(yè)債轉(zhuǎn)股，弱化政府隱性擔(dān)保，建立多元化的融資渠道，強化國有企業(yè)的市場風(fēng)險意識和抗擊風(fēng)險能力，落實資本經(jīng)營責(zé)任，提高企業(yè)資本使用和運營效率。

（二）完善管理層激勵機制，發(fā)揮對國有資本收益上繳的正向促進作用

強化激勵約束，實現(xiàn)管理層業(yè)績考核、薪酬分配與國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對目前管理層激勵機制不足問題，探索分層的股權(quán)激勵計劃，嘗試建立適合國資國企的多軌制管理層激勵機制。通過股權(quán)激勵使管理層減少逆向選擇所導(dǎo)致的非理性投資、過度或提前消費、利潤轉(zhuǎn)移等問題，同時，將國有資本預(yù)算結(jié)果同職位升遷掛鉤，從而真正達到企業(yè)價值創(chuàng)造和管理層個人利益目標(biāo)相一致。加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮黨組織在企業(yè)管理中的積極作用，壓縮管理層可操作空間，在提升國有企業(yè)治理水平的同時，也要加強內(nèi)部和外部的監(jiān)管力度，有效約束企業(yè)管理者作為代理人的行為，建立國有企業(yè)問責(zé)機制。

（三）健全國有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、績效考核制度，合理安排收支

國有經(jīng)營預(yù)算資金考核基礎(chǔ)性要求是資本的保值增值，但在國有資本預(yù)算績效評價制度中的根本目的還是在于國家宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，這一點尤其體現(xiàn)在國有資本收益支出過程中。在預(yù)算評價指標(biāo)體系構(gòu)建中要建立自上而下和自下而上雙向評價機制，增加評價績效的有效性。評價主體包含國有企業(yè)、國資委和財政部，要根據(jù)評價主體的不同制定相宜的評價內(nèi)容，增加評價內(nèi)容的針對性，對于企業(yè)來講，評價側(cè)重企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、項目運作以及經(jīng)營成效，國資委是國家出資人角色，重點在國資預(yù)算管理和監(jiān)督的完備性和有效性，而對于財政部是宏觀管理者的身份，偏重整體上統(tǒng)籌以及對制定支出方向的實施效果，同時，也要與國有企業(yè)自評相結(jié)合，建立一套完備的事前、事中、事后國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

參考文獻：

[1]鄧力平，鄧秋云.國有資本經(jīng)營預(yù)算：基于“交叉提供”模式的理解[J].當(dāng)代財經(jīng)，2017（8）.

[2]陳艷利，梁田等.國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、管理層激勵與企業(yè)價值創(chuàng)造[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2018（6）.

[3]郭彥男，李昊楠.國有資本收益、利潤轉(zhuǎn)移與國企利潤[J].財經(jīng)研究，2020（2）.

[4]陳艷利，姜艷峰.國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、過度負(fù)債與企業(yè)價值創(chuàng)造[J].財經(jīng)問題研究，2017（02）.

[5]李春瑜.國有資本經(jīng)營預(yù)算支出績效評價的幾個基本問題[J].地方財政研究，2018（8）.

〔本文系中共廣東省委黨校（行政學(xué)院）2018年校院一般課題“人民幣即期匯率市場與境外期貨市場溢出效應(yīng)研究”（項目編號：XYYB201804）階段性成果〕

〔李良艷，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部。陳艷輝（通訊作者），中公教育集團〕