淺議行政公益訴訟制度在中國(guó)的發(fā)展

賀韋達(dá)

合肥市委黨校（合肥行政學(xué)院）理論研究所，安徽 合肥 230031

2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》已經(jīng)以法律的形式確立了行政公益訴訟制度。行政公益訴訟制度的確立是檢察監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步完善，對(duì)于加快依法治國(guó)進(jìn)程推進(jìn)具有深遠(yuǎn)的意義。當(dāng)前行政公益訴訟制度引起了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的熱議，本文從完善制度建設(shè)角度提出一些個(gè)人觀點(diǎn)。

一、中國(guó)行政公益訴訟發(fā)展歷程

（一）行政公益訴訟的概念

在2017年以前，行政公益訴訟的概念目前在學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜，但在2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改后，行政公益訴訟一般是指行政機(jī)關(guān)的違法行為使公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)首先會(huì)提出檢察建議，如果行政機(jī)關(guān)不依據(jù)檢察建議糾正錯(cuò)誤行為，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。

（二）國(guó)內(nèi)行政公益訴訟發(fā)展歷程

中共十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，這為行政公益訴訟制度的建立奠定了重要的基礎(chǔ)。2015年最高人民檢察院制定了意見(jiàn)，提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，此意見(jiàn)有力地推動(dòng)行政公益訴訟制度的建立。2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出了修改，增加了行政公益訴訟相關(guān)條款，這標(biāo)志著中國(guó)正式確立了行政公益訴訟制度。

二、中國(guó)建立行政公益訴訟的意義

（一）拓寬檢察院監(jiān)督職能

在中國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是傳統(tǒng)意義上的司法機(jī)關(guān)，承擔(dān)法律監(jiān)督職能。在國(guó)家檢察體制改革前，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重心在對(duì)公安機(jī)關(guān)和人民法院的監(jiān)督，它有力地監(jiān)督公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的合法行使，監(jiān)督人民法院審判權(quán)的公正行使。2017年以前的行政訴訟法沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)可以直接對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。2017年行政訴訟法修改后，行政公益訴訟制度的確立使得檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不法行為提起行政訴訟，這在某種程度上增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，有力地促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的開(kāi)展。

（二）彌補(bǔ)社會(huì)公共利益保護(hù)空白

隨著中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，法治化進(jìn)程的發(fā)展，人們的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，由于水資源保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)等公共利益深刻地影響了人們的生活，也越來(lái)越受到了社會(huì)各方的重視。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，其合法利益受到行政機(jī)關(guān)的侵害，即可通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟等途徑予以救濟(jì)，但相關(guān)公共利益受到損害時(shí)，由于不是直接利益相關(guān)人，公民等主體不便提起訴訟來(lái)修復(fù)受損的公共利益，公共利益的保護(hù)面臨阻礙，而有了行政公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議或者提起訴訟倒逼行政機(jī)關(guān)糾正自己的行政行為，使受到損害的公共利益得到修復(fù)，補(bǔ)齊了公共利益保護(hù)的短板。

（三）推進(jìn)法治政府建設(shè)

建設(shè)法治政府需要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效制約。怎么去規(guī)范行政權(quán)力？學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都在進(jìn)行研究探索。行政公益訴訟制度通過(guò)制約行政權(quán)的不當(dāng)行使，推進(jìn)法治政府建設(shè)。行政公益訴訟在制度上設(shè)計(jì)了檢察建議這一前提，檢察機(jī)關(guān)在起訴前先就行政行為向行政機(jī)關(guān)提出相關(guān)建議，如果行政機(jī)關(guān)不自行糾錯(cuò)，或者行政機(jī)關(guān)在不糾錯(cuò)的情況下，檢察機(jī)關(guān)就行政行為向法院提起訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

三、行政公益訴訟目前現(xiàn)狀

（一）近年來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟方面進(jìn)行有效探索，紛紛開(kāi)展相關(guān)工作，保護(hù)了社會(huì)公共利益。例如2015年12月16日，某檢察院因縣環(huán)保部門(mén)不依法履行職責(zé)，依法向該縣人民法院提起行政公益訴訟。這是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作后，全國(guó)首例行政公益訴訟案件。［1］

（二）行政公益訴訟在中國(guó)開(kāi)展的時(shí)間比較短，目前面臨許多的挑戰(zhàn)

1.受案范圍較窄

行政訴訟法明確規(guī)定，在履行職責(zé)過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的，使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，才能提起行政公益訴訟，但現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中可能會(huì)侵害國(guó)家利益或公共利益，例如國(guó)防相關(guān)方面的權(quán)益，但是這些國(guó)家利益或者公共利益相關(guān)方面的問(wèn)題并沒(méi)有在行政訴訟法中予以明確，也沒(méi)有相關(guān)的司法解釋予以說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)在遇到此類情形時(shí)無(wú)明確的法律依據(jù)去提起行政公益訴訟，導(dǎo)致一些國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害?！半S著行政公益訴訟的深度開(kāi)展，現(xiàn)有關(guān)于受案范圍的規(guī)定已滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍是相當(dāng)必要的”。［2］

2.專業(yè)技術(shù)力量薄弱

一些行政公益訴訟案件涉及專業(yè)技術(shù)力量去檢測(cè)，但檢察機(jī)關(guān)工作人員主要是法律專業(yè)人才，精通法律，對(duì)于專業(yè)檢測(cè)之類的接觸的相對(duì)少，“辦理公益訴訟案件涉及違法行為的調(diào)查核實(shí)、損害后果評(píng)估鑒定、因果關(guān)系判定等系列問(wèn)題，專業(yè)性較強(qiáng)、舉證要求較高，檢察機(jī)關(guān)這方面專業(yè)條件和力量相對(duì)薄弱，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足”［3］，缺乏這方面的人才和設(shè)備，這不利于行政公益訴訟案件的辦理。

3.取證困難

行政公益訴訟在中國(guó)剛剛開(kāi)展，許多制度不完善，面臨取證的困難。行政訴訟法沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性取證的權(quán)力，也沒(méi)有規(guī)定相關(guān)單位不予配合的法律后果，“實(shí)踐中亦面臨著行政機(jī)關(guān)不配合、不理會(huì)等現(xiàn)實(shí)困境”。［4］因此在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中，當(dāng)個(gè)別行政機(jī)關(guān)或者企業(yè)不配合，不提交相關(guān)材料時(shí)，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有相關(guān)法律授權(quán)，缺乏強(qiáng)制性手段，無(wú)法取得相關(guān)證據(jù)，會(huì)影響案件的辦理。

四、完善我國(guó)行政公益訴訟的建議

（一）合理擴(kuò)大受案范圍

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家利益或公共利益面臨著被侵害的可能，為了保護(hù)國(guó)家利益或者公共利益，最高人民法院或最高人民法院可以對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行司法解釋，合理擴(kuò)大受案范圍，把行業(yè)壟斷等一些領(lǐng)域的案件明確納入行政公益訴訟范圍，讓檢察機(jī)關(guān)辦案有法律準(zhǔn)繩。

（二）加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員力量

鑒于一些行政公益訴訟案件涉及環(huán)保領(lǐng)域等專業(yè)性知識(shí)，為了更好地辦理行政公益訴訟相關(guān)方面的案件，首先檢察機(jī)關(guān)可以引進(jìn)具有專業(yè)背景的人才，這些人才的專業(yè)知識(shí)有助于解決案件中遇到的專業(yè)問(wèn)題，其次，檢察機(jī)關(guān)可以在有條件的情況下請(qǐng)一些專家給辦理行政公益訴訟案件的工作人員進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)，另外可以增強(qiáng)與相關(guān)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量協(xié)助檢察機(jī)關(guān)辦案。

（三）加強(qiáng)取證

法律機(jī)關(guān)辦案以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，證據(jù)的有無(wú)對(duì)于案件走向起著關(guān)鍵的作用，因此對(duì)于行政公益訴訟案件取證尤其要注意。鑒于行政公益訴訟案件的特殊性，不同于一般刑事案件，行政訴訟法沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)取證的強(qiáng)制性權(quán)力，在這種情形下，檢察機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與監(jiān)察委、行政機(jī)關(guān)等單位的溝通協(xié)作，通過(guò)座談會(huì)、通報(bào)會(huì)等形成良好的溝通機(jī)制，以便相關(guān)單位在案件辦理過(guò)程中配合取證。