我國(guó)行政公益訴訟制度相關(guān)問題探析

朱 瑜

安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031

行政公益訴訟作為公益訴訟的一種，通常被理解為當(dāng)行政主體的違法作為或不作為給公共利益造成侵害或侵害之虞時(shí)，為了維護(hù)公共利益，特定當(dāng)事人以自己的名義向法院提起的行政訴訟。

一、我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展歷程

我國(guó)行政公益訴訟制度相較于其他訴訟制度而言，無(wú)論是在理論研究還是制度確立上都起步較晚。我國(guó)行政公益訴訟制度始于在十八屆四中全會(huì)中提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在廣東等13個(gè)?。▍^(qū)、市）開展公益訴訟試點(diǎn)的工作，行政公益訴訟制度在我國(guó)正式開啟。最高檢在隨后又發(fā)布了試點(diǎn)方案、試點(diǎn)工作實(shí)施辦法及試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見，對(duì)試點(diǎn)期間行政公益訴訟的工作進(jìn)行指導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在開展試點(diǎn)工作的兩年中，共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議對(duì)試點(diǎn)工作給予了很大的肯定，并認(rèn)可正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。2017年6月《行政訴訟法》修正案審議通過，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起公益訴訟，這標(biāo)志著我國(guó)正式確立行政公益訴訟制度。2018年3月，兩高在發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了對(duì)行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等一系列法律運(yùn)用問題的司法解釋。從試點(diǎn)到立法再到全面推廣，行政公益訴訟制度在我國(guó)得以確立。

行政公益訴訟制度的正式確立，行政公益訴訟工作也得到了順利推進(jìn)，并取得了良好的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度自2017年7月在我國(guó)全面鋪開以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在2018年全年共立案辦理行政公益訴訟108767件。截止2019年8月底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議174534件。

二、我國(guó)行政公益訴訟制度的存在的問題

我國(guó)行政訴訟公益制度在取得良好成效的同時(shí)，由于相關(guān)法律制度確立及適用的時(shí)間較短，在具體實(shí)踐中仍存在一些問題。

（一）訴訟主體較為單一。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)行政公益訴訟的唯一提起主體，排除了群眾、組織、團(tuán)體等享有提起訴訟的資格。這種制度安排，雖然能保證制度運(yùn)行的有序性和專業(yè)性，但也暴露出一些弊端。行政公益訴訟制度在設(shè)計(jì)之時(shí)，主要是為了保障社會(huì)公共利益。而與公共利益息息相關(guān)的群眾、組織及團(tuán)體卻不能直接提起訴訟，維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益。同時(shí)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，在處理繁重的法律監(jiān)督工作的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著提起行政公益訴訟的任務(wù)，這在無(wú)形之中也增加了檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，難免會(huì)分身乏術(shù)，使得一些行政公益訴訟案件不能得到有效的處理和解決，偏離了此項(xiàng)制度的初衷。

（二）案件范圍界定模糊?！缎姓V訟法》第25條將行政公益訴訟的案件范圍界定為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。明確了檢察機(jī)關(guān)在上述四個(gè)領(lǐng)域提起行政公益訴訟的權(quán)力，還附加了一個(gè)“等領(lǐng)域”作為兜底?？此仆陚涞囊?guī)定卻在適用中遇到了瓶頸。根據(jù)最高檢的工作報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，主要涉及到的案件還是集中在《行政訴訟法》列舉的四個(gè)領(lǐng)域，而其他由于行政機(jī)關(guān)的違法行為給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害的案件，由于受案范圍規(guī)定的不明確，并沒有得到應(yīng)有的重視。案件范圍界定不清，阻礙了行政公益訴訟制度發(fā)揮更好的效用。

（三）案件線索來(lái)源渠道較窄?！缎姓V訟法》將檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索作為行政公益訴訟的啟動(dòng)條件。這種規(guī)定排除了其他獲取案件線索的渠道，僅通過履職中發(fā)現(xiàn)這一方式難以保證所有損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的違法行政行為都能得到處理。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，也不乏一些有正義感的公民組織勇于捍衛(wèi)公共利益進(jìn)行舉報(bào)，或者其他機(jī)關(guān)單位在履行職責(zé)、處理公務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)線索的情況。這些具有真實(shí)價(jià)值的線索如果被忽略，極易對(duì)行政公益訴訟的開展具有不利的影響，給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成不可挽回的損失。

（四）舉證責(zé)任分配不明確。我國(guó)在一般行政訴訟案件中采用的原則為舉證責(zé)任倒置原則，即由行政機(jī)關(guān)需要證明自身行為的合法性。而在行政公益訴訟領(lǐng)域，兩高發(fā)布的司法解釋明確指出檢察機(jī)關(guān)不僅要提供被告違法行使職權(quán)或者不作為的證明材料，還要證明檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了訴前程序。顯然，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中承擔(dān)的證明責(zé)任較重。這明顯與《行政訴訟法》中的舉證責(zé)任是相沖突的。對(duì)舉證責(zé)任分配的不統(tǒng)一、不明確，也是阻礙行政公益訴訟功能發(fā)揮的因素之一。

三、完善我國(guó)行政公益訴訟制度的建議

（一）擴(kuò)大訴訟主體的范圍

訴訟主體單一是阻礙行政公益訴訟制度快速推進(jìn)的因素之一，所以擴(kuò)大行政公益訴訟提起主體是發(fā)展行政公益訴訟制度的有效途徑。結(jié)合上述的探討以及我國(guó)實(shí)際現(xiàn)狀，筆者建議可增加社會(huì)團(tuán)體及組織作為訴訟主體。原因如下：第一，較多社會(huì)團(tuán)體及組織具有公益性及專業(yè)性的特點(diǎn)，允許其提起行政公益訴訟，不僅可以更好地維護(hù)公共利益，同時(shí)也能減輕檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。因此，法律可考慮增加符合條件的社會(huì)團(tuán)體、組織作為行政公益訴訟的合法提起主體。第二，在群眾能否成為提起行政公益訴訟主體這個(gè)問題上，筆者持保留態(tài)度。雖然群眾的法治意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但就目前現(xiàn)狀來(lái)看，群眾在專業(yè)性、個(gè)人能力等方面還存在參差不齊的情況，就現(xiàn)階段來(lái)看還不宜作為行政公益訴訟的提起主體。但不排除隨著社會(huì)不斷發(fā)展，公民素質(zhì)、能力不斷提高之后，也可將其作為訴訟主體的情況發(fā)生。

（二）擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍

行政訴訟法將行政公益訴訟限定在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等四個(gè)領(lǐng)域，雖然在法律規(guī)定中使用了“等領(lǐng)域”作為兜底，但在實(shí)踐中，由于規(guī)定的不明確，使得檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍并沒有突破這四個(gè)領(lǐng)域。因此，伴隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，在界定行政公益訴訟案件的受案范圍時(shí)，法律及司法解釋也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適當(dāng)擴(kuò)大，將涉及公共安全、城市規(guī)劃、土地征收等公共利益的案件規(guī)定在行政公益訴訟的受案范圍之中，更好地發(fā)揮行政公益訴訟的功用。

（三）拓寬案件信息來(lái)源渠道

我國(guó)行政公益訴訟制度將檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索作為行政公益訴訟案件的來(lái)源渠道。此項(xiàng)規(guī)定將案件信息來(lái)源限制在一個(gè)較小的范圍之中?；趯?shí)踐的需求，筆者建議可適當(dāng)?shù)赝卣拱冈?，將其他?guó)家機(jī)關(guān)在履行職責(zé)、處理公務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索及群眾、組織的舉報(bào)、申訴及控告也納入案件信息的來(lái)源范圍，以共享案件信息線索，暢通案件信息來(lái)源機(jī)制，彌補(bǔ)案件信息來(lái)源單一的不足。同時(shí)，也可對(duì)積極舉報(bào)的群眾及組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，將公眾的積極性激發(fā)出來(lái)，一同維護(hù)公共利益。

（四）明確舉證責(zé)任的分配

我國(guó)行政公益訴訟制度規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)就被告違法行使職權(quán)或者不作為及已經(jīng)履行訴前程序進(jìn)行證明。雖然檢察機(jī)關(guān)的舉證能力相較于一般行政訴訟案件中的相對(duì)人更強(qiáng)，但在行政公益訴訟這個(gè)較新的工作領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的舉證能力并不見得比行政機(jī)關(guān)豐富。而且行政公益訴訟與一般行政訴訟舉證責(zé)任不一致也一直為廣大學(xué)者所詬病。因此，由行政機(jī)關(guān)就自身行為的合法性進(jìn)行證明，將行政公益訴訟的舉證責(zé)任與行政訴訟的舉證責(zé)任倒置保持一致更加合理。

除此之外，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)、完善行政公益訴訟配套機(jī)制也是值得我們進(jìn)一步思考的問題。我國(guó)行政公益訴訟制度雖然還處于起步階段，有很多需要完善之處，但相信隨著立法的不斷完善，理論研究的不斷深入，行政公益訴訟制度將會(huì)更大限度地發(fā)揮它的功用，為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益做出更大的貢獻(xiàn)。